II SA/Go 646/24

II SA/Go 646/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Krzysztof Rogalski
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145par 1pkt 1 lit c, art 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Gminę [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2024 r., którą organ stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi – gminie [...] pozwolenia na budowę wieży widokowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w [...] na działkach nr [...], wydanej przez Starostę [...].
Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniu [...] maja 2024 r. Prokurator Rejonowy w [...], powołując się na art. 61 ust. 1 i art. 182 k.p.a., art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U.2024,390) i art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Inwestorowi: Gminie [...], z siedzibą przy ul. [...],[...], pozwolenia na budowę wieży widokowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w [...], na działkach nr ewid. [...], obręb ewid. [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę, o której mowa powyżej stała się ostateczna w dniu [...] października 2016 r. W uzasadnieniu wniosku jako podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę Prokurator wskazał art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1996 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572), wobec braku rozpoczęcia robót budowlanych w okresie 3 lat od momentu gdy decyzja stała się ostateczna.
W dniu [...] lipca 2024 r. wpłynęło do organu pismo Inwestora - Burmistrza [...] datowane [...] lipca 2024 r. przedstawiające stanowisko inwestora w sprawie. W opinii inwestora przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasła, albowiem przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna inwestor wykonał w 2018 r. przyłącze energetyczne na potrzeby inwestycji i podpisał umowę na świadczenie usług dystrybucji energii elektrycznej, która obowiązuje do dziś. Zdaniem Inwestora zostały wypełnione zapisy art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane stanowiące, że wykonanie przyłączy na potrzeby budowy stanowi prace przygotowawcze, które zgodnie z przywołanym przepisem stanowią rozpoczęcie budowy. Jako dowód w sprawie Burmistrz [...] przedłożył w dniu [...] lipca 2024 r. umowę o przyłączenie do sieci nr [...] zawartą pomiędzy E. Sp. z o.o., ul. [...],[...], Rejon Dystrybucji [...], a ubiegającym się o przyłączenie do sieci Urzędem Miejskim w [...]. Umowa ta została podpisana przez przedstawiciela E. sp. z o.o. w dniu [...] maja 2018 r., a przez Inwestora – gminę [...] w dniu [...] maja 2018 r. Jak wynika z klauzuli ww. umowy zarejestrowana została w Rejestrze Umów "Wydatki" (W) w dniu [...] sierpnia 2018 r.
W toku dalszych czynności wyjaśniających ustalono, że decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Starosta [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] września 2016 r. udzielającą Gminie [...] pozwolenia na budowę wieży widokowej, w zakresie zagospodarowania terenu, zmiany układu architektoniczno- konstrukcyjnego projektu wieży, projektowanych instalacji wewnętrznych i zewnętrznych. Podstawą do udzielenia ww. decyzji zmieniającej był przedłożony do wglądu przez Inwestora dziennik budowy (zarejestrowany przez organ w dniu [...] października 2019 r., w którym poświadczono prowadzenie prac przygotowawczych w postaci wycinki drzew, przygotowanie terenu przez inwestora w systemie gospodarczym, o przejęciu obowiązków kierownika budowy, o wyznaczeniu linii regulacyjnej i stałych punktach odniesienia oraz o wyznaczeniu miejsca pod obiekt budowlany na gruncie.
W wyniku przeprowadzonego postępowania karnego Sąd Rejonowy w [...] w wyroku z dnia [...] września 2022 r., sygn. akt [...] ustalił, że wpisy ww. dziennika budowy dotyczące prac przygotowawczych, datowane na dzień [...] października 2019r. poświadczały nieprawdę. Sąd wskazał w swoim wyroku, że osoby uprawnione do dokonywania wpisów w dzienniku budowy dokonały takich wpisów dokumentując zdarzenia, które nie nastąpiły. Osoby dokonujące tych nieprawdziwych wpisów zostały uznane winnymi popełnienia im zarzucanych czynów i skazane na kary pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem ich wykonania lub na kary grzywny. Sąd Okręgowy w wyroku z dnia [...] maja 2023 r. uchylił wyrok Sądu I instancji i na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 w zw. z art. 1 § 2 k.k. umorzył postepowanie karne wobec wszystkich oskarżonych.
Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. Starosta [...], powołując się na art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] września 2016 r., zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę wieży widokowej.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził między innymi, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie został rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W świetle ww. przepisu ustawy Prawo budowlane decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2016 r., wygasła w dniu [...] października 2019 r. Odnosząc się do stanowiska Inwestora w kwestii rozpoczęcia robót budowlanych inwestycji w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, co miałoby mieć miejsce z uwagi na wykonanie, zgodnie z informacją podaną w piśmie Inwestora z dnia [...] lipca 2024 r., przyłącza energetycznego na potrzeby inwestycji, stwierdził, że kwestia ta była rozpatrywana przez Sąd I i II instancji. Sąd Okręgowy w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że "przedmiotowe przyłącze energetyczne wykonane zostało przez E., stanowiło pracę E. i zostało wykonane na działce nie objętej pozwoleniem na budowę, pozwolenie na budowę obejmowało wyłącznie działki nr ewid. [...]). Zgodnie natomiast z przepisem art. 41 ust. 3 Prawa budowlanego prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Wykonane przyłącze energetyczne owszem miało związek z planowaną inwestycją budowy Wieży, niemniej nie było pracą wykonaną przez inwestora, czy wykonawcę inwestycji (takowego w owym czasie jeszcze nie było) nie stanowiło więc prac przygotowawczych, nie rozpoczynało budowy Wieży".
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...] wnosząc o jej uchylenie.
Decyzją z dnia [...] października 2024 r. Wojewoda [...], uznając, że odwołanie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaskarżaną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji, na wstępie, organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny, przesłanki w oparciu o jakie organ I instancji na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę Gminie [...] wieży widokowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz podniesione przez stronę w odwołaniu zarzuty. Następnie przytoczył treść art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stwierdzającego kiedy następuje wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz art. 41 ust. 1 i 2 tejże ustawy określającego kiedy następuje rozpoczęcie budowy.
Dalej stwierdził, że w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ jest zobligowany stwierdzić wygaśnięcie tej decyzji, co następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, a zatem jest ona decyzją deklaratoryjną. Wygaśnięcie decyzji następuje z mocy prawa, zaś rolą aktu deklaratoryjnego jest jedynie stwierdzenie, iż taki skutek prawny zaistniał. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. wywołuje skutki prawne ex tunc, czyli wstecz od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. A zatem warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednoznaczne ustalenie, stosownie do wymogów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. upływu czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego.
Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew stanowisku Gminy [...] decyzja o zmianie pozwolenia na budowę nie wpływa na bieg trzyletniego terminu ważności zmienianego pozwolenia na budowę. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że brzmienie przepisu art. 37 Prawa budowlanego nie pozwala na wyprowadzenie w drodze wykładni poglądu o dopuszczalności wartościowania okoliczności powodujących nierozpoczęcie robót budowlanych lub ich przerwanie. W szczególności brzmienie to nie uprawnia organów administracji architektoniczno - budowlanej do uzależniania stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia budowlanego od tego, czy przerwa była przez stronę zawiniona czy też nie. Co do zasady obojętne jest, z jakich przyczyn ona wystąpiła. Wskazał, powołując się na wyrok WSA w Łodzi w wyroku z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 933/19, że wyjątkiem powodującym wstrzymanie biegu terminu z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest tylko taka sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zakazu wynikającego z wydanego przez Sąd bądź organ administracji publicznej aktu. Zatem wystąpienie z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę nie przemawia za uznaniem, że bieg 3-letniego terminu z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w stosunku do decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] września 2016 r., znak: [...], został wstrzymany i jak twierdzi autor odwołania rozpoczął na nowo bieg po uostatecznieniu się decyzji zmieniającej tj. decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., znak: [...] o zmianie tego pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do stanowiska odwołującego, zgodnie z którym proces budowy został rozpoczęty wobec wykonania przyłącza energetycznego oraz podpisania umowy o dystrybucję energii energetycznej organ odwoławczy zauważył, że kwestia ta była rozpatrywana przez Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy Sąd Okręgowy w uzasadnieniu swojego wyroku z [...] maja 2023 r., sygn. akt [...] stwierdził, że "przedmiotowe przyłącze energetyczne wykonane zostało przez E., stanowiło pracę E. i zostało wykonane na działce nie objętej pozwoleniem na budowę (pozwolenie na budowę obejmowało wyłącznie działki nr ewid. [...]). Zgodnie natomiast z przepisem art. 41 ust. 3 Prawa budowlanego prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Wykonane przyłącze energetyczne owszem miało związek z planowaną inwestycją budowy Wieży, niemniej nie było pracą wykonaną przez inwestora, czy wykonawcę inwestycji (takowego w owym czasie jeszcze nie było) nie stanowiło więc prac przygotowawczych, nie rozpoczynało budowy Wieży".
W analizowanej sprawie istotne znaczenie mają również, zdaniem organu odwoławczego, inne ustalenia faktyczne dokonane przez sądy powszechne w wyrokach podjętych w postępowaniu karnym.
W wyniku przeprowadzonego postępowania karnego Sąd Rejonowy w swoim wyroku z [...] września 2022 r., sygn. akt [...] ustalił, że wpisy w dzienniku budowy dotyczące prac przygotowawczych, datowane na dzień [...] października 2019 r., poświadczały nieprawdę. Sąd wskazał w swoim wyroku, że osoby uprawnione do dokonywania wpisów w dzienniku budowy dokonały takich wpisów dokumentując zdarzenia, które nie nastąpiły, co w konsekwencji oznacza, że nie rozpoczęto budowy ww. inwestycji przed upływem 3 lat od dnia, w którym ww. decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Sąd Okręgowy w swoim wyroku z [...] maja 2023 r., sygn. akt [...], nie podważył ustaleń faktycznych Sądu I instancji, dotyczących okoliczności rejestrowania przebiegu robót budowlanych, a ponadto dokonał dalszych ustaleń potwierdzających, że Inwestor nie przeprowadził żadnych robót budowlanych (prac przygotowawczych) w okresie ważności pozwolenia na budowę. Orzeczeniem podjętym w wyniku rozpatrzenia apelacji, jak zasadnie wskazuje odwołujący się, wyrok Sądu Rejonowego został uchylony. Sąd II instancji w sposób odmienny od Sądu I instancji zakwalifikował czyn dotyczący poświadczenia nieprawdy w dzienniku budowy. Jednocześnie wskazał jednak, że w dzienniku bodowy dokonano nieprawdziwego wpisu co do prowadzenia prac przygotowawczych, właśnie w celu udowodnienia, że pozwolenie na budowę nie wygasło.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że oznaczenie drzew do wycinki wpisane w dzienniku budowy z datą [...] października 2019 r. nie stanowi prac przygotowawczych, o których mowa w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego. W przepisie tym ustawodawca przewidział zamknięty katalog prac przygotowawczych, które stanowią rozpoczęcie robót budowlanych. Prace te nie mogą być przedmiotem interpretacji rozszerzającej. Wręcz przeciwnie należy interpretować je zawężająco. Zatem wycinki drzew na terenie działek inwestycyjnych nie można zaliczyć do prac przygotowawczych, o których mowa w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższy przepis nie kwalifikuje do prac przygotowawczych tego rodzaju robót.
Następnie organ przedstawił zestawienie najistotniejszych dat mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. decyzja o pozwoleniu na budowę uzyskała przymiot decyzji ostatecznej [...] października 2016 r., wniosek o zarejestrowanie dziennika budowy inwestor złożył [...] października 2019 r., dziennik ten został zarejestrowany i wydany przez organ [...] października 2019 r. Stwierdził, że jak dowiedziono powyżej, w terminie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę Inwestor nie rozpoczął realizacji inwestycji. Prawdziwość wpisów w dzienniku budowy datowanych na [...] października 2019 r. została podważona przez Sąd w postępowaniu karnym. Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła zatem z [...] października 2019 r., co obligowało organy do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu i niekompletności materiału dowodowego organ stwierdził, że materiał dowodowy był kompletny i nie wymagał uzupełnienia. Na jego podstawie możliwe było zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie, które znalazło swój wyraz w zaskarżonej decyzji organu Im instancji. Wbrew zarzutom odwołania organ poczynił w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiódł z nich prawidłowe wnioski, przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, omówił ich treść oraz prawidłowo je zastosował, czemu dał wyraz w zaskarżonym postanowieniu. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu nie było podstaw do przyjęcia, aby organ gromadził i rozpatrywał materiał dowodowy w sposób wybiórczy, powierzchowny lub niewłaściwy. W sprawie zostały zastosowane właściwe przepisy prawa, zaś uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów regulujących czynny udział strony w postępowaniu organ odwoławczy podniósł, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., z 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 307/11). Jednakże w przedmiotowej sprawie Gmina [...] takich okoliczności nie podniosła. Ponadto zauważył, że odwołująca się miała zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu i z tego prawa korzystała. Została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania przez Starostę [...]. W jego trakcie reprezentujący ją pracownicy Urzędu Gminy zapoznali się z materiałem dowodowym, który uzupełniali składanymi wyjaśnieniami. W sposób prawidłowy pouczono również Gminę o prawie do wniesienia odwołania, z którego to prawa skorzystała. Wbrew zarzutom odwołania nie można zatem uznać, że Gmina [...] została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Również ten zarzut odwołania organ odwoławczy uznał za bezzasadny.
W tym stanie faktycznym i prawnym Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, co orzekł w sentencji utrzymując w mocy decyzję Starosty [...].
Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła gmina [...] wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Nadto skarżąca wnosiła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono;
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to;
a) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1557 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Starosty stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę, podczas gdy pozwolenie na budowę przestało obowiązywać z dniem uzyskania przymiotu ostateczności przez wydaną [...] lipca 2020 r. decyzję Starosty [...] zmieniającą pozwolenie na budowę (znak: [...]), zatwierdzającą aneks nr 1 projektu budowlanego i udzielającą Gminie [...] pozwolenia na budowę obejmującego zmiany zagospodarowania terenu, zmiany układu architektoniczno-konstrukcyjnego projektowanej wieży, projektowanych instalacji wewnętrznych i zewnętrznych ("Decyzja Zmieniająca"),
b) art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że bez względu na to, czy stwierdzono wygaśnięcie decyzji, nie istnieje ona w obrocie prawnym, podczas gdy dla zaistnienia skutków prawnych w tym zakresie w niniejszej sprawie konieczne jest wydanie decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a.;
2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest odebranie stronie uprawnienia, polegające na uznaniu, że wydanie decyzji zmieniającej nie powoduje przerwania biegu terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy tak w doktrynie, jak i orzecznictwie wielokrotnie zostało wyrażone stanowisko, iż wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane powoduje utratę mocy obowiązującej przez pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę, a bieg terminu oznaczonego w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozpoczyna swój bieg od początku,
b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w konsekwencji na bezpodstawnym przyjęciu, że przyłącze energetyczne zrealizowane przez E. zostało wybudowane poza obszarem objętym pozwoleniem na budowę, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe przyłącze znajduje się również na działce ewidencyjnej nr [...], objętej zakresem obowiązywania pozwolenia na budowę.
W złożonej odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Z uwagi na fakt, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Termin na rozpoczęcie lub kontynuowanie po przerwie robót budowlanych, o którym mowa w tym przepisie jest terminem prawa materialnego, gdyż jest to termin realizacji prawa materialnego do zabudowy terenu w granicach określonych w pozwoleniu na budowę. Rozpoczyna on swój bieg od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzja jest ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku, gdy żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania, decyzja o pozwoleniu na budowę staje się ostateczna z mocy prawa z upływem 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania dla strony, której decyzja została doręczona najpóźniej. Podkreślenia wymaga, że pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Wygaśnięcie decyzji następuje z upływem wskazanego terminu, niezależnie od tego czy opóźnienie w rozpoczęciu robót było zawinione przez stronę czy nie. Dopuszczalne jest wydanie przez organ tzw. klauzuli ostateczności decyzji (np. w formie pieczątki z podpisem upoważnionego pracownika) potwierdzającej, że decyzja jest ostateczna albo że jest ostateczna od konkretnego dnia. Jest to jednak czynność materialno-techniczna, która nie ma charakteru przesądzającego.
W niniejszej sprawie nie było kwestionowane przez skarżącego, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę wieży widokowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zatwierdzająca jednocześnie projekt budowlany przedstawiony przez Inwestora została wydana przez Starostę [...] w dniu [...] września 2016 r. i stała się ostateczna w dniu [...] października 2016 r. Taką też datę w swoich ustaleniach faktycznych przyjęły organy administracji publicznej. Jednocześnie należy stwierdzić, że decyzja w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny.
Kolejną istotną okolicznością jest wskazanie, co należy rozumieć pod pojęciem rozpoczęcie budowy. Odpowiedź na powyższe pytanie daje przepis art. 41 ustawy Prawo budowlane, w którym ustawodawca zdefiniował rozpoczęcie budowy wskazując, że budowa rozpoczyna się z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Zgodnie natomiast z art. 41 ust. 2 powołanej ustawy pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Jednocześnie wskazać także należy na ust. 3 powyższego artykuły zgodnie z którym prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Zatem podjęcie jednej z czynności określonych jako prac przygotowawczych na terenie objętym pozwoleniem na budowę oznacza rozpoczęcie budowy.
Jak wynika ze stanu faktycznego istotną okolicznością do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy przed upływem terminu trzech lat od dnia, w którym decyzją o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna Inwestor - Gmina [...] rozpoczął prace związane z wykonaniem przyłącza elektrycznego, albowiem skarżąca w odwołaniu jak i we wniesionej skardze twierdzi między innymi, że bieg powyższego terminu został przerwany w związku z rozpoczęciem prac związanych z wykonaniem przyłącza energetycznego.
Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują powyższego pojęcia. Należy więc podjąć próbę zdefiniowania pojęcia przyłącza elektroenergetycznego w oparciu o inne przepisy. I tak przyłączem elektroenergetycznym w rozumieniu § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. z 2007r., Nr 93, poz. 623 ze zm.) jest odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej.
Nadto należy podkreślić, że gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie i zgodne z zasadami k.p.a. ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. W niniejszej sprawie nie można ponadto tracić z pola widzenia, że badaną przez organ I instancji kwestią było ziszczenie się unormowanej w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przesłanki wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na to, iż wygaszenie takiej decyzji wywołuje daleko idące skutki dla inwestora, okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia jej wygaśnięcia nie mogą być przedmiotem domniemania - powinny być one w sposób bezsporny (oczywisty) wykazane przez organ, stosownie do wymogów Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotnym jest zatem, w opinii Sądu, dokonanie w sprawie wnikliwej oceny wywiązania się przez organy administracji publicznej z obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 k.pa. oraz art. 80 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po analizie akt sprawy administracyjnej, a w szczególności zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji w sposób należyty. Nie wywiązały się zatem z obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że organy jako przyczynę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wskazały brak rozpoczęcia robót budowlanych w terminie trzech lat licząc od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. W dalszej części uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie organy obu instancji skupiły się na kwestii związanej z wykonaniem przyłącza elektroenergetycznego, którego wykonanie nastąpiło przed dniem [...] października 2019 r., co zdaniem strony skarżącej miało doprowadzić do przerwania biegu terminu określonego w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a skutkującego wygaśnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się odpis umowy o przyłącze do sieci nr [...] zawartej między E. a ubiegającą się o przyłączenie do sieci Gminą [...]. Z treści § 2 powyższej umowy wynika, że przedmiotem tej umowy jest przyłączenie obiektu – wieży widokowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowaną na działkach o nr [...] w [...] przy ulicy [...] do sieci energetycznej. Natomiast w § 3 umowy strony ustaliły, że dla realizacji przyłącza instalacji klienta konieczne jest wykonanie wskazanych w nim prac takich jak ustawienie złącza zintegrowanego z układem pomiarowo- rozliczeniowym na działce o nr [...] – na istniejącym kablu YAKY 4x120mm2, zabudować mufę odgałęźną i z mufy wyprowadzić kabel NAYY-J 4x35 mm do złącza ZK1-1P. Wykonanie niezbędnych zmian w sieci E. w zakresie: istniejący układ sieci przystosować do zwiększenia poboru mocy. Kolejną pracą polegającą na wykonaniu, przygotowaniu instalacji odbiorczej klienta ma, zgodnie z powołaną umową, być udostępnienie miejsca na zainstalowanie złącza ZK1-1P. Z projektowanego złącza ZK1-1p miał zostać zasilony linią zalicznikową docelowy obiekt odbiorcy. Jednocześnie wskazano określono parametry linii zalicznikowej. W § 4 umowy określono zasady i harmonogram realizacji przyłącza, oraz które prace obciążają E., a które Gminę [...] jako klienta.
Zarówno w odwołaniu jak i w skardze na decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca podnosiła jednoznacznie, że przyłącze zostało wykonane w 2018 r. i to na terenie objętym pozwoleniem na budowę, tj. na działce o nr ewid. [...]. Strona skarżąca przedstawiła w oparciu o dokumentację projektową, dostępne mapy na portalu geoportal.gov.pl, jak również mapę dla celów projektowych "wykresy, szkice" mające powyższe stanowisko potwierdzać. Nadto podniosła, że z tego tytułu uiszcza stosowne opłaty na rzecz E. Organ podnosząc, że przyłącze elektroenergetyczne nie zostało wykonane, nie poddał ocenie powyższych zarzutów podniesionych przez skarżącą. Zdaniem Sądu organ winien w szczególności w sposób jednoznaczny ustalić, czy powyższe przyłącze zostało wykonane, na jakiej działce i przez kogo. Takimi dowodami mogą w szczególności być informacja udzielona przez E., dowody przedłożone przez stronę skarżącą, które winna przedstawić na żądanie organu jak np. dowody potwierdzające uiszczenie opłat za prace związane z wykonaniem przyłącza, dowody uiszczenia opłat związane z korzystaniem z wykonanego przyłącza. Natomiast w przypadku ustalenia wykonania przyłącza organ winien także, z uwagi na treść art. 41 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, ustalić miejsce położenia przyłącza z uwagi na rozbieżne w tym zakresie stanowisko strony skarżącej i organu.
Należy podzielić stanowisko skarżącej, że dowody w postaci zapisów w dzienniku budowy jak i treść wyroku Sądu Okręgowego w sprawie [...] oraz jego uzasadnienie nie mogą stanowić wyłącznej podstawy dokonywanych w niniejszej sprawie ustaleń. Wskazać należy, że zgodnie z art. 11 p.p.s.a. sądy administracyjne są związane ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Tym samym nie wiążą sądów administracyjnych ustalenia zawarte w wyrokach karnych nieprawomocnych, uniewinniających lub umarzających (warunkowo lub bezwarunkowo). Powyższe oznacza, że sąd może zaakceptować inne ustalenia odmienne od tych, które legły u podstaw wydania wyroku karnego innego niż skazujący. Analiza załączonego do akt sprawy administracyjnej wskazanego wyżej wyroku Sądu Okręgowego prowadzi nadto do stwierdzenia, że czyny zarzucane poszczególnym oskarżonym dotyczyły, dokonania nieprawdziwych wpisów w dzienniku budowy w przedmiocie wykonania prac geodezyjnych polegających na wytyczeniu linii regulacyjnych i stałych punktów wieży widokowej oraz wyznaczenia miejsca pod obiekt budowlany na gruncie, o przystąpieniu do oznaczenia drzew przewidzianych do wycięcia oraz zabezpieczenia terenu budowy, przejęcia obowiązków kierownika budowy. Zarówno w zarzutach przedstawionych oskarżonym w sprawie karnej jak i w uzasadnieniu nie wspomina się o wykonaniu przyłącza elektroenergetycznego i dokonanych w trym zakresie ustaleń. Nadto same organy nie wskazały, czy w dzienniku budowy dokonywano innych wpisów niż objęte zarzutami w sprawie karnej i czego one dotyczyły. Nie dołączono do akt sprawy także odpisów dokonanych w dzienniku budowy dotyczących tych innych wykonanych prac. Organy administracji publicznej winy poddać ocenie jako dowód w sprawie dokumenty jakimi są niewątpliwie wyrok karny oraz sporządzone uzasadnienie jako dowód w rozumieniu art. 75 i następne k.p.a. przy uwzględnieniu powyższych uwag.
Powyższe naruszenia przepisów postępowania przez organ, tj. dotyczące art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w konsekwencji skutkują także podstawą do przyjęcia dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego z naruszeniem art. 80 k.p.a.
Przeprowadzając ponownie postępowanie wyjaśniające organ winien mieć na uwadze powyższe uwagi dotyczące braków przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i przeprowadzić czynności dowodowe pozwalające na ich usunięcie. Sąd na obecnym etapie postępowania, z uwagi na stwierdzone uchybienia w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, za przedwczesne odniesienie się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7a § 1 k.p.a.
Stwierdzić także należy, że w przypadku wykonania przyłącza elektroenergetycznego w terminie przed upływem terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przerywało jego bieg. Nie stanowiło przedmiotu rozważań Sądu a tym bardziej oceny czy w przypadku stwierdzenia, że przyłącze elektroenergetycznie nie zostało wykonane, wykonano inne roboty budowlane, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, skutkujące przerwaniem terminu trzyletniego, albowiem nie stanowiło to przedmiotu ustaleń ze strony organu.
Nadto Sąd stwierdza, że w przypadku skutecznego upływu terminu trzech lat o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co skutkuje jak wyżej stwierdzono wygaśnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę z mocy prawa, wydanie samej decyzji zmieniającej projekt budowlany nie połączone jednocześnie z wykonaniem robót budowlanych, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane na terenie wskazanym w art. 41 ust. 3 tej ustawy, nie powoduje przerwania biegu tego terminu. Ustawodawca mając na celu wprowadzenie określonej dyscypliny w przeprowadzanym procesie inwestycyjnym określił w sposób jednoznaczny termin wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wskazał co należy rozumieć pod pojęciem rozpoczęcie pozwolenia na budowę. Nie wskazał jako czynności przerywającej bieg terminu trzech lat wydanie decyzji zmieniającej decyzję pierwotną. Wydawanie decyzji zmieniającej nie mieści się w pojęciu robót budowlanych zdefiniowanym w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane.
Mając powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jak w punkcie I wyroku.
O kosztach postępowania sądowego (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów łącznie kwotę [...] zł, tj. [...] zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, [...] zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego adwokatem ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 1964).