II SA/GO 643/24

II SA/Go 643/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 225
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 146
art. 5 pkt 2a, art. 134, art. 154 ust.1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania 1. oddala skargę. 2. zwraca z urzędu stronie skarżącej – A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarżąca) od rozstrzygnięcia w dniu [...] r. postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w latach [...] w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, świadczenia w zakresie kardiologii wraz z zakresem skojarzonym, na obszarze: miasto [...] (kod: 0862), Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) oddalił odwołanie.
1.1. Stan sprawy wynikający z akt i tej decyzji jest następujący: zarządzeniem z dnia [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego (OW) NFZ, jako zamawiający, ogłosił konkurs ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, świadczenia w zakresie kardiologii wraz z zakresem skojarzonym, na obszarze: miasto [...] (kod: 0862). Postępowanie to prowadzone było pod numerem [...]. Wydając to zarządzenie Dyrektor OW działał z upoważnienia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert wskazano, że wartość zamówienia wynosiła nie więcej niż [...] zł, na okres rozliczeniowy od dnia [...] r. do dnia [...] r., zaś maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogą zostać zawarte po przeprowadzeniu postępowania, określona została na maksymalnie jedną umowę. Wskazano również okres obowiązywania umowy: od [...] r. do [...] r.
1.2. Postępowanie konkursowe prowadzone było w oparciu o przepisy:
1) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 146 ze zm.),
2) ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 799),
3) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 357 ze zm.),
4) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.),
5) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1858),
6) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1194 ze zm.),
7) zarządzenia nr 57/2023/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna,
8) zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
1.3. Postępowanie konkursowe prowadziła Komisja konkursowa powołana zarządzeniem Dyrektora OW z dnia [...] r. w sprawie powołania tej komisji. W ramach ogłoszonego postępowania oferty złożyli:
1) M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (oferta nr [...]);
2) AG sp. z o.o. z siedzibą w [...] (oferta nr [...]);
3) A.P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (oferta nr [...]).
Wszystkie (trzy) oferty zostały złożone w terminie, wyznaczonym przez Zamawiającego.
W części jawnej postępowania konkursowego Komisja konkursowa ustaliła, że wszystkie (trzy) oferty spełniają wymagane warunki i zakwalifikowała je do części niejawnej postępowania konkursowego. W części niejawnej postępowania Komisja konkursowa nie przeprowadziła negocjacji z oferentami.
W dniu [...] r. Komisja konkursowa dokonała rozstrzygnięcia postępowania konkursowego dokonując wyboru oferty złożonej przez M. sp. z o.o. z siedzibą w [...].
2. Od rozstrzygnięcia konkursu ofert w dniu [...] r. (czyli zachowaniem terminu) wniósł oferent (skarżąca) A.P. sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Odwołujący się składając odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, zaskarżył je w całości.
2.1. W odwołaniu podniesiono zarzut niespełnienia przez M. sp. z o.o. kryterium "ciągłości", ponieważ, zdaniem skarżącej w dniu złożenia oferty nie realizował na podstawie umowy procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach zakresu kardiologia. Skarżąca podkreśliła, że w postępowaniach na rok [...] i [...] nie było ogłoszonego konkursu ofert na udzielanie ambulatoryjnych świadczeń opieki zdrowotnej - w zakresie: kardiologia (kody: 02.0011.001.02; 02.1100.401.02) na obszarze [...], którego uczestnikiem czy wybranym oferentem byłaby M. sp. z o.o. Jej zdaniem wynik zakończonego postępowania konkursowego narusza słuszny interes prawny skarżącej, ponieważ naruszona została zasada równego traktowania oferentów oraz zasada uczciwej konkurencji.
2.2. Pismami z dnia [...] r. skarżąca oraz wybrany w rozstrzygnięciu oferent, zostali zawiadomieni o przysługującym im prawie do zapoznania się z aktami sprawy, jak również o prawie wypowiedzenia się - co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
3. Oddalając odwołanie Prezes NFZ opisał przebieg postępowania oraz treść przepisów art. 152, art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej dotyczące postepowania odwoławczego. Wskazał, że szczegółowe warunki wymagane od oferentów oraz warunki udzielania świadczeń, objętych przedmiotem postępowania, ustalone zostały w powołanych wyżej rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej oraz w zarządzeniu Prezesa NFZ Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna. Natomiast kryteria oceny ofert określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Dalej organ przytoczył przepisy art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. określające kryteria wyboru ofert wraz z wzorami określającymi obliczanie punktacji (s. 5 do 11 decyzji). Następnie (s. 11 do 15) w oparciu o przedstawione zasady została podana punktacja w odniesieniu do każdego z oferentów wraz z tabelą podsumowującą wyniki (s. 15), z której wynikało, że oferenci uzyskali kolejno:
1) M. –17, 2,8 23,0,4,326- łącznie 54,326 punktów,
2) A.P. –25,4,11,0,0,4,888- łącznie 44,888 punktów,
3) A. G. – 20, 8, 11, 00, 2,500- łącznie 41,500 punktów.
Organ podał, że zgodnie z przepisem art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej Komisja w części niejawnej konkursu ofert nie skorzystała z przysługującego jej prawa do przeprowadzenia negocjacji z oferentami, w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Dalej, że dwóch oferentów zaproponowało cenę niższą niż cena oczekiwana, tj.:
1) M. sp. z o.o. - zaproponowała cenę 1,65 zł, a więc cenę niższą o 7,30 % niż cena oczekiwana, za co oferent ten otrzymał 4,326 punktu;
2) A.P. sp. z o.o. - zaproponowała cenę 1,61 zł, a więc cenę niższą o 9,55 % niż cena oczekiwana, za co oferent ten otrzymał 4,888 punktu;
3) A.G. sp. z o.o. - zaproponowała cenę oczekiwaną (1 ,78 zł), za co otrzymała 2,5 punktu.
Dalej, że w wyniku ewentualnego przeprowadzenia negocjacji ceny, przy założeniu, że każdy z oferentów zdecydowałby się obniżyć cenę oczekiwaną (1,78 zł) o maksymalnie 10%, tj. do ceny 1,60 zł, oferenci uzyskaliby dodatkowo: M.- 0,674 punktu; A.P. 0,112 punktu i A.G. - 2,5 punktu. Stwierdzono, że uzyskanie tych dodatkowych punków, nie miałoby już wpływu na ranking końcowy postępowania konkursowego.
3.1. Oceniając dokonany wybór Prezes NFZ uznał, że Komisja konkursowa dokonała prawidłowej oceny ofert - w oparciu o kryteria cenowe i pozacenowe. Organ podkreślił, że jego ocena ma na celu sprawdzenie czy Komisja konkursowa dokonała prawidłowej oceny każdej z ofert, z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazał, że w postępowaniu dokonano równego i prawidłowego porównania oceny ofert wszystkich świadczeniodawców i skonfrontowania ocen uzyskanych przez każdego z oferentów - z treścią ofert, co znalazło odzwierciedlenie w punktacji.
3.2. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odniósł się do podniesionego w odwołaniu skarżącej zarzutu dotyczącego przyznania punktacji wybranemu oferentowi za kryterium "ciągłość". W pierwszej kolejności organ przestawił przepisy art. 148 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz wynikające z powoływanego wyżej rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r. dotyczące tego kryterium wraz jego orzeczniczą i doktrynalną charakterystyką (w oparciu także o uzasadnienie do ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 1290).
Wskazano, że w odniesieniu do kryterium "ciągłości" i kwestii "czy oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach miejsca udzielania świadczeń" M. uzyskała 13 punktów, ponieważ udzieliła odpowiedzi "Tak". Ten sam oferent uzyskał 10 punktów za to, że w dniu złożenia oferty oferent realizował nieprzerwanie na podstawie umowy od 10 lat proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie.
Organ podał, że w wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, które prowadzone było na przełomie [...] i [...] r. NFZ zawarł z M. sp. z o.o. umowę nr [...], której przedmiotem było udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna - świadczenia w zakresie kardiologii. Umowa ta została początkowo - zawarta na okres od [...] roku do [...] r. Umowa ta była następnie kilkukrotnie przedłużana w formie aneksów, na podstawie przepisów nowelizujących do dnia [...] r.
Wskazał też, że w dniu [...] r. zamawiający ogłosił postępowanie konkursowe, którego przedmiotem było zakontraktowanie na okres od [...] r. do [...] r. świadczeń opieki zdrowotnej, w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, świadczenia w zakresie kardiologii, na obszarze miasta [...]. W ogłoszeniu Zamawiający wskazał wartość zamówienia na kwotę [...] zł - w okresie od [...] r. do [...] r., a także liczbę maksymalnie 3 umów do zawarcia. W dniu [...] r. zamawiający ogłosił rozstrzygnięcie postępowania konkursowego przez wybór trzech ofert na łączną kwotę [...] zł, co oznaczało, że w zakończonym postępowaniu konkursowym udało się zakontraktować nieco ponad połowę świadczeń ambulatoryjnych, koniecznych do ich zabezpieczenia na obszarze miasta [...]. W konsekwencji zamawiający zmuszony był do ogłoszenia uzupełniającego konkursu ofert. Do czasu rozstrzygnięcia tego postępowania zamawiający zmuszony był również do przedłużenia dotychczasowej umowy nr [...] - do dnia [...] r., tj. na okres 6 miesięcy, w trakcie którego prowadzone było postępowanie konkursowe nr [...]. Przedłużenie umowy nr [...] ze spółką M. nastąpiło na podstawie przepisu art. 156 ust. 1a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Umowa ta została przedłużona, w celu zabezpieczenia - w tym czasie - na terenie miasta [...], ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych z zakresu kardiologii, których nie udało się (w całości) zabezpieczyć w ramach postępowania konkursowego nr [...].
Z tych względów zdaniem organu Komisja konkursowa prawidłowo oceniła odpowiedzi M. sp. z o.o. i spełnienie przez nią kryterium ciągłości w wymiarze łącznym 23 punktów. Pozostali dwaj oferenci, w tym skarżąca nie uzyskali punktów za kryterium ciągłość, bowiem na dzień złożenia swoich ofert, nie łączyła ich umowa z zamawiającym w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna - świadczenia w zakresie kardiologii. Obaj ci oferenci złożyli też negatywne odpowiedzi na pytania 1.4.LI oraz 1.4.1.2, które zawarte są w części VIII formularza ofertowego. Zdaniem organu twierdzenie skarżącej, że świadczone w ramach POK - porady i badania z zakresu kardiologii - są tożsame z kryterium dotyczącym ciągłości, nie znajduje swojego potwierdzenia w warunkach opisujących to kryterium. Mianowicie, że w dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń w ramach miejsca udzielania świadczeń.
3.3. Dalej organ wskazał, że oferenci, którzy otrzymują punkty za kryterium "ciągłość", a więc oferenci (świadczeniodawcy) posiadający dotychczas umowę z Funduszem podlegają ocenie w zakresie kryterium, jakość" - wyniki kontroli i inne nieprawidłowości. Kryterium to zostało opisane w Tabeli nr 2 pkt I załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. Za to kryterium oferent mógł otrzymać punkty ujemne, maksymalnie w wysokości -32 (minus trzydzieści dwa). Zatem, dotychczasowy świadczeniodawca z jednej strony może otrzymać maksymalnie +23 (plus dwadzieścia trzy) punkty za kryterium "ciągłość", zaś z drugiej strony może jednocześnie otrzymać punkty ujemne za kryterium "jakość" - wyniki kontroli i inne nieprawidłowości, w wymiarze maksymalnie -32 (minus trzydzieści dwa) punkty. Tej ocenie nie podlegali pozostali oferenci.
3.4. Podsumowując organ stwierdził, że Komisja konkursowa dokonała oceny i wyboru ofert prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa i zasadami konkursowymi. Podkreślono, że w konkursie ofert obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie oferentów i tożsame kryteria ocen oraz, iż nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców, jak również nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Wszelkie dokumenty związane z postępowaniem udostępniane były oferentom na takich samych zasadach.
4. W skardze wniesionej do tutejszego sądu z zachowaniem terminu skarżąca A.P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciła, że postępowanie konkursowe w sprawie "zostało przeprowadzone z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji" i wniosła o "ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego (lub jego unieważnienie)".
4.1. W jej uzasadnieniu skarżąca odniosła się szeroko do kwestii przyznania wybranemu oferentowi punktacji za spełnienie w konkursie kryterium "ciągłości" podnosząc, że "przedłużenie aneksowania M., w sytuacji, gdy przegrało postępowanie konkursowe tj. nie zostało wybranym oferentem w postępowaniu konkursowym ogłoszonym w styczniu i rozstrzygniętym w maju bieżącego roku ([...]), jest nie tylko sprzeczne z zasadą równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i sprzeczne z zasadami uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 i ust 2), ale nie znajduje uzasadnienia w art. 156 ust 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych), co w konsekwencji doprowadziło do uszczerbku prawnego skarżącej w kolejnym postępowaniu konkursowym".
4.2. Podniesiono też, że decyzja Prezesa NFZ "nie tylko nie odpowiada na wszystkie zgłoszone uwagi odnoszące się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądania (zgłoszonych pismem z dnia [...] r.), ale jest również niespójna, a informacje przekazane w decyzji są miejscami sprzeczne i nielogiczne". Dalej, że "mimo, iż warunki konkursu były znane wszystkim oferentom i Komisja Konkursowa nie zmieniła ich w trakcie postępowania, nie sposób nie odnieść wrażenia, że nie wszyscy oferenci byli traktowani jednakowo, a wygrana oferta była niejako znana w momencie ogłoszenia konkursu".
4.3. W części określonej jako "uzasadnienie skargi i wniosków" skarżąca podniosła, że w ramach przeglądania akt sprawy skarżąca nie otrzymała wszystkich akt sprawy "(np. oferta firmy A., w szczególności informacja o liczbie otrzymanych punktów, została zamazana)",nie została również poinformowana "o powodach ani podstawach prawnych przyznania M. dodatkowych punktów za "ciągłość", co jest sprzeczne z informacją zawartą w decyzji. W szerokim wywodzie, sprowadzającym się głównie do przedstawienia fragmentów uzasadnienia decyzji Prezesa NFZ, zakwestionowano również uzasadnienie decyzji dotyczące przyczyn aneksowania poprzednich umów ze spółką M. oraz podniesiono zarzuty dotyczące poprzedniego postępowania konkursowego podkreślając, że "kolejne aneksowanie umowy M., w momencie, gdy nie został wybranym świadczeniodawcą, jest sprzeczne z zasadą równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i sprzeczne z zasadami uczciwej konkurencji". Zarzucono też, że organ nie był "zobligowany do bezwarunkowego aneksowania umów", w oparciu o powoływanie w decyzji przepisy. Podkreślono dalej, że "M. nie brało udziału w postępowaniach konkursowym od [...]r., a jego umowy były przez ponad 10 lat automatycznie aneksowane, mimo, iż żadna z wymienionych ustaw nie nakładała na NFZ obligatoryjnego obowiązku aneksowania umów".
Zdaniem skarżącej "dla OW NFZ wygodna była sytuacja, w której oferenci nie byli wybierani w drodze postępowań konkursowych, tylko na podstawie aneksowania umów istniejących świadczeniodawców, czym OW NFZ skutecznie blokował dostęp do rynku świadczeń medycznych dla nowych podmiotów, których oferta mogła być lepsza i dopiero w sytuacji, gdy rzeczywiście nowi oferenci mogliby zostać dopuszczeni do rynku świadczeń w zakresie kardiologii na obszarze miasta [...], skutecznie ich zablokował, aneksując (z niezrozumiałych dla nas powodów) po raz kolejny umowę z już istniejącym podmiotem, przy okazji przyznając, iż ilość zakontraktowanych świadczeń jest zbyt mała w stosunku do potrzeb".
4.4. Podniesiono także, że "oferta P. była pod każdym względem lepsza od oferty M. (poza kwestionowanym sposobem przedłużania umów, które sankcjonowało przyznawanie dodatkowych punktów ze względu na kryterium ciągłość, co w przekonaniu skarżącej, jest niezgodne art. 32 Konstytucji RP. Szeroko opisano też przyczyny, dla których oferta skarżącej jest lepsza od wybranej pod każdym względem (poza kryterium ciągłości.)
5. W odpowiedzi na skargę (k. 54 do 68 akt sądowych) Prezes NFZ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji, szeroko odnosząc się do kwestii kryterium ciągłości i sytuacji dotyczącej poprzedniego konkursu i przyczyn przedłużania (aneksowania) umów ze spółką M.
6. W piśmie procesowym z dnia [...] r. (k. 37 do 39 akt sądowych) skarżąca podkreśliła, że nie kwestionuje sposobu przeprowadzenia postępowania konkursowego, ale "nieuzasadnione kolejne aneksowanie umowy M. po przegranym postępowaniu konkursowym", co w konsekwencji doprowadziło do uszczerbku prawnego skarżącej. W jego uzasadnieniu zawarto polemikę z twierdzeniami organu dotyczącymi tej kwestii.
W piśmie procesowym z dnia [...] r. (k. 102 akt sądowych) skarżąca załączyła skany ofert (k. 103-107 akt sądowych) wykazujące, jej zdaniem, nieprawidłowości dotyczące konkursu oraz przedłużania umów ze spółką M.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
7. Zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
8. Zgodnie z wolą stron sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).
9. W sprawach skarg na decyzje dotyczące postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, unormowanego przepisami wyżej wskazanej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych zakres kognicji sądu administracyjnego zamyka się w granicach sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczonych w tym przypadku ramami interesu prawnego, jakim legitymuje się skarżący świadczeniodawca, i jaki w kwestionowanym postępowaniu konkursowym mógł doznać uszczerbku. Tylko bowiem w takich ramach świadczeniodawca jest władny skarżyć rozstrzygnięcia zapadłe w analizowanym postępowaniu - co wynika wprost z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.
Przy ocenie prawnej zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze to, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego a rozstrzygnięcie komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym. Postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w k.c. (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 kodeksu cywilnego). Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym jak wyborem najkorzystniejszej oferty (ofert) przez zamawiającego.
Dlatego rozpoznając odwołanie, o jakim mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej organ administracji (Prezes NFZ) bada prawidłowość rozstrzygnięcia postępowania na podstawie akt tego postępowania, a więc ma obowiązek ocenić wszystkie wynikające z nich argumenty komisji konkursowej odnośnie do zaskarżonego rozstrzygnięcia.
10. Kluczową kwestią w ocenie prawnej danego postępowania, co ma wpływ także na zakres i wynik kontroli sądowej jest to czy w tym postępowaniu jego uczestnik doznała uszczerbku w interesie prawnym, który to występuje wtedy, gdy podmiot prowadzący postępowanie dopuścił się takiego naruszenia zasad postępowania, które powodują, iż uczestnik postępowania (świadczeniodawca) został pozbawiony możliwości zawarcia umowy. Interes prawny świadczeniodawcy należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwości zawarcia umowy przez określonego świadczeniodawcę (wystąpienia uszczerbku jego interesu prawnego) w danym konkursie.
Tak wyznaczany interes prawny świadczeniodawcy musi być rozpatrywany w kontekście zasady równości. Jak przyjmuje się to w orzecznictwie zasada równego traktowania przejawia się w stosowaniu tych samych, można dodać, że i tak samo rozumianych, kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianych zasad byłoby stosowanie w tym samym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania niektórych.
11. W kontrolowanej przez sąd sprawie przebieg konkursu oraz dokonana w nim ocena ofert nie są kwestionowane poza jednym z kryterium, a mianowicie "ciągłością", której to wynik punktowy zadecydował o wyniku konkursu czyli wyborze oferty spółki M. Wskazuje na to jasno punktacja i uzyskane przez tę spółkę dodatkowe 23 punkty za spełnienie tego kryterium. W tym aspekcie interes prawny i legitymacja skargowa skarżącej spółki A.P. nie budzi wątpliwości i nie jest też przez organ kwestionowana.
Sąd dokonując kontroli sprawy z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) wziął pod uwagę okoliczności także nie podniesione w skardze. Na podstawie akt administracyjnych ustalił, że w kontrolowanym postępowaniu nie wystąpiły w postępowaniu naruszenia prawa skutkujące koniecznością jej uchylenia.
12. Wskazać należy, że zasada równego traktowania, na którą powołuje się skarżąca przejawia się w stosowaniu tych samych, można dodać, że i tak samo rozumianych, kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianych zasad byłoby stosowanie w tym samym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania niektórych. Nie jest jednak naruszeniem tej zasady przyznanie preferencji w postaci kryterium ciągłości, czego w istocie dotyczy niniejszy spór. "Ciągłość" jest to jedno z kryteriów porównania złożonych ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z woli ustawodawcy, na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290), z dniem 1 stycznia 2014 r. dodano do art. 5 ustawy o świadczeniach pkt 2a. W wyniku tej zmiany użyte w art. 5 pkt 2a tej ustawy określenie "ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej" oznacza "organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów".
W doktrynie zauważa się, że przy takim uwarunkowaniu świadczeniodawcy, którzy nie realizują umowy w danym zakresie świadczeń w dniu składania oferty, mają dużo mniejsze szanse na zawarcie umowy z Funduszem, co może wzbudzać wątpliwości, czy taka ocena ofert pod względem ciągłości udzielania świadczeń, pomimo regulacji ustawowej, nie jest sprzeczna z zasadą równego traktowania świadczeniodawców w rozumieniu art. 134 u.ś.o.z., gdyż przy dużej liczbie punktów za ciągłość udzielania świadczeń w przypadku konkursów uzupełniających nowy podmiot nie ma praktycznie szansy na zawarcie umowy w oferowanym zakresie świadczeń (por. A. Pietraszewska- Macheta (red.), Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, SIP LEX, teza V do art. 5) .
Jednakże przepis art. 5 ust 2a ustawy o świadczeniach zdrowotnych nie został dotychczas zakwestionowany czy to przez Trybunał Konstytucyjny, czy orzecznictwo. Co więcej w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie już od co najmniej kilku lat, że uzyskiwanie dodatkowych punktów za realizację umowy o udzielanie świadczeń u dotychczasowego podmiotu znajduje swoje uzasadnienie w Konstytucji RP i w wynikającym z jej art. 68 prawie do ochrony zdrowia. Podkreśla się tu, że "ważąc z jednej strony wynikające z art. 32 Konstytucji RP prawo do równego traktowania przez władze publiczne, ustawodawca gwarantuje pacjentom możliwość kontynuacji leczenia u dotychczasowego świadczeniodawcy, o ile zostanie wybrany do zawarcia umowy", Nadto, że "ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej oznacza organizację udzielania świadczeń zapewniającą kontynuację procesu (diagnostycznego czy terapeutycznego), w szczególności poprzez ograniczenie ryzyka przerwania procesu leczenia realizowanego w dniu złożenia oferty. Tym samym ryzyko przerwania procesu leczenia pacjenta winien minimalizować świadczeniodawca prowadzący już to leczenie na podstawie uprzednio zawartej umowy" (por. wyrok NSA z dnia 5stycznia 2021 r., II GSK 1279/18, CBOSA).
Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia też uzasadnienie projektu wprowadzonej zmiany. Wskazano w nim, że kryterium "ciągłości" należy rozumieć jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego oraz ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń. Kryterium to premiować miało oferty świadczeniodawców realizujących umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Każda zmiana świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej zakłóca bowiem proces leczenia, a także skutkuje przerwaniem ciągłości kolejki oczekujących na udzielenie świadczenia.,
Jest to w konsekwencji daleko idąca preferencja, ale została ona jak widać zaakceptowana, gdyż uznaje się, że kryterium ciągłości nie dyskryminuje przedsiębiorców działających na rynku usług medycznych. Szansą na wejście nowych podmiotów na rynek medyczny jest bowiem "obniżenie ceny i podwyższenie jakości udzielanego świadczenia. W innym przypadku nie ma potrzeby zmiany oferenta" (z wielu por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2017 r., II GSK 3333/15).
13. Jeśli chodzi o przedmiotowe postępowanie należy zwrócić uwagę, że zarzuty skarżącej związane z kryterium "ciągłości" dotyczą postępowań innych niż przedmiotowy konkurs. Jak wskazuje się w orzecznictwie przy ocenie ofert według kryterium ciągłości należy brać pod uwagę czynnik ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia. Czynnik ten powinien zaś być mierzony wyłącznie zgłoszonymi na przyszłość elementami ofert, istniejącymi w dacie ich złożenia (por. wyroki NSA z dnia 7 kwietnia 2024 r., II GSK 140/21 oraz 27 marca 2023 r., II GSK 1202/20 i 1203/20).
Zdaniem niniejszego sądu to, że kryterium "ciągłości" bazuje na stanie faktycznym poprzedzającym dany konkurs, w którym kryterium to brane jest pod uwagę nie oznacza, że w danym postępowaniu sąd władny jest kontrolować przebieg oraz wyniki innego konkursu, którego skutkiem był wybór albo brak wyboru jakiejś oferty. Wykraczałoby to poza zakres kontrolowanej przez sąd sprawy, którego granice zakreśla przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Prawodawca, mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność.
Granice orzekania wyznaczone są tylko i wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji (z wielu por. wyroki NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., II OSK 1350/12 oraz 17 grudnia 2014 r., II GSK 2027/13, CBOSA). Sąd nie mógł zatem uczynić przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, co czyni niedopuszczalnym i zarazem zbędnym odnoszenie się do tych kwestii (szeroko poruszanych w skardze i pismach procesowych skarżącej), które dotyczą poprzednich konkursów i ich konsekwencji (w szczególności częściowego wyboru ofert i powierzania wykonywania świadczeń opieki zdrowotnej podmiotom na zasadach określanych zbiorczo mianem "przedłużania umów"). Interes prawny pochodzący z innego postępowania i ewentualnie tam doznany uszczerbek prawny nie przenoszą się na nowe postępowanie. Naruszałby to istotnie nie tylko przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., ale prawa podmiotowe uczestników innych konkursów, w szczególności niebędących uczestnikami tego postępowania.
Dla niniejszego postępowania znaczenie ma natomiast to, który z oferentów realizował świadczenia objęte konkursem na zasadzie ciągłości w rozumieniu art. 5 ust. 2a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i powoływanych w decyzji organu szczegółowych przepisów konkursowych. To zaś nie budzi wątpliwości i zostało przez organ omówione i wykazane.
14. Kwestie związane z wcześniejszymi postępowaniami i modyfikacją (przedłużeniem) wcześniej zawartych umów nie mogły zatem podlegać kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu. Skarżącej wskazać jednak należy, że taka możliwość nie tylko daje prawo, ale została ona w toku obowiązywania ustawy wzmacniana z woli ustawodawcy. Aktualnie art. 156 ustawy o świadczeniach zdrowotnych statuuje generalną zasadę, że umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie może być zawarta na czas nieokreślony, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 159 ust. 2a. Wcześniej jednak, na mocy wielokrotnej nowelizacji przepisów omawianej ustawy (w tym trzykrotnej wskazanego przepisu – w 2013, 2014 i 2020 r.) poszerzano możliwości przedłużania zawartych wcześniej umów, w tym także dopuszczono dłuższy okres zawierania takich umów bez zgody Prezesa Funduszu, co odczytuje się jako "tendencję zmierzającą do względnej trwałości umów i stabilizacji systemu" (por. A. Pietraszewska- Macheta (red.), Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, SIP LEX, tezy do art. 156). Jest to wiec kolejna wprowadzona na poziomie ustawy preferencja na rzecz podmiotu realizującego już wcześniej świadczenia zdrowotne.
Korzystanie z tych kompetencji przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ było prawnie dopuszczalne. Z treści skargi nie wynikają argumenty prawne wskazujące, że przedłużanie umów nastąpiło z naruszeniem prawa. Odnoszenie się w skardze i piśmie procesowym skarżącej do argumentacji organu i używania słowa "musi" jest pozbawione znaczenia prawnego. W przepisach art. 156 ustawy o świadczeniach zdrowotnych odnoszących się do zmian umów (przedłużenia) posłużono się słowem "może", które w logice jest tzw. funktorem modalnym, a używane w tekście prawnym najczęściej służy do wyrażania kompetencji (upoważnień). O użyciu tego słowa w tej właśnie roli przesądza składnia i kontekst danego przepisu, w którym słowo to występuje (por. M. Zieliński, Wykładnia Prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2017, s. 152). W przypadku wskazanego przepisu, tak jak innych mu podobnych powoływanych przez organ chodziło zatem o to, że miał on określoną danym przepisem prawa kompetencję do przedłużania umowy.
15. Także inne zarzuty podnoszone w skardze i piśmie procesowym nie wpływają na ocenę kontrolowanego aktu. Stronie skarżącej służyły takie same gwarancje, jak innym uczestnikom konkursu. Dokumenty dołączone do pisma procesowego (pomijając ich wiarygodność, gdyż nie są to oryginały) nie wykazują niczego istotnego dla wyniku konkursu, o którym przesądziła przecież kwestia punktacji za kryterium ciągłość, a nie to jak skarżąca zapoznawała się z aktami.
Sąd, jako organ powołany do kontroli stosowania prawa, a nie kształtowania stosunków administracyjnoprawnych nie może też w zakresie swoich kompetencji wkroczyć w uprawnienia organów konkursowych i dokonać własnej oceny konkursu biorąc pod uwagę argumenty skarżącej, przedstawiającej się jako podmiot, który lepiej zrealizuje objęte konkursem świadczenia.
16. Podsumowując należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ poczynił w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiódł z nich prawidłowe wnioski, przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, omówił ich treść oraz prawidłowo je zastosował, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W sprawie zostały zastosowane właściwe przepisy prawa materialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną (art. 151 p.p.s.a.).
17. Jeśli chodzi o zwrot wpisu zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących chorób zawodowych, świadczeń leczniczych oraz świadczeń rehabilitacyjnych. Wobec powyższego wpis sądowy od złożonej skargi uiszczony przez stronę skarżącą należy uznać za nienależny.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 225 p.p.s.a., zgodnie z którym opłatę prawomocnie uchyloną w całości lub w części postanowieniem sądu oraz różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi, a także pozostałość zaliczki wpłaconej na pokrycie wydatków zwraca się stronie z urzędu na jej koszt, Sąd orzekł jak w punkcie II wyroku.