II SA/Go 639/21

II SA/Go 639/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2021-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1-1b, art. 17 ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1359
art. 23
Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], odmówił przyznania P.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad E.S., z powołaniem się na art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1-5, art. 24 ust. 1-4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako u.ś.r.), § 10 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1466), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.).
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1. matce albo ojcu,
2. opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Na podstawie natomiast art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji mają na uwadze powyższe przepisy wyjaśnił, że nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia szeregu przesłanek, wynikających właśnie z tych przepisów. Oznacza to, że decyzje dotyczące przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego nie mają charakteru uznaniowego, lecz charakter ściśle związany, uzależniony od spełnienia warunków ustawowych.
Następnie organ I instancji, powołując się na treść art. 17 ust. 1, ust. 1b pkt 1 i 2, ust. 5 pkt 2 u.ś.r., wyliczył, że do pozytywnych przesłanek warunkujących nabycie świadczenia pielęgnacyjnego należą: niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, przy czym musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki; posiadanie przez osobę wymagającą opieki aktualnego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji; odpowiedni wiek osoby wymagającej opieki w chwili powstania niepełnosprawności. Dalej organ wyjaśnił, że przesłanką wyłączająca przyznanie świadczenia, w oparciu o obowiązujące przepisy należy m.in. pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W dalszej części zaskarżonego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta zaznaczył, że z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, iż osoba niepełnosprawna – E.S. pozostaje w związku małżeńskim, jego żona nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. E.S. jest osobą zaliczoną do I grupy inwalidów, co stosownie do brzmienia art. 3 pkt 21 u.ś.r. oznacza znaczny stopień niepełnosprawności. Nadto organ wskazał, że inwalidztwo osoby wymagającej opieki powstało gdy miał ukończone 32 lata. Organ I instancji podał także, że osoba sprawująca opiekę – P.S. jest synem osoby niepełnosprawnej, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, ostatnio był zatrudniony w okresie od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] kwietnia 2017 r., sprawowanie przez niego opieki polega na: zakupach, transporcie do lekarza i na zabiegi rehabilitacyjne, dostarczaniu i przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu, praniu, dotrzymywaniu towarzystwa, wspieraniu, naprawach w mieszkaniu rodziców.
Organ I instancji podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wyłącznie w sytuacjach, gdy zakres i charakter sprawowania opieki wyklucza podjęcie lub kontynuowanie jakiejkolwiek pracy zawodowej. W ocenie organu taka opieka powinna być stała i absorbująca, a nie doraźna i fikcyjna. Świadczenia opiekuńcze, w tym świadczenie pielęgnacyjne, powinno być zdaniem organu przyznane wyłącznie w takim przypadku, gdy osoba wymagająca opieki ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu, w tym nie może samodzielnie dbać o utrzymanie higieny osobistej, ubierać czy rozbierać się, wstawać z łóżka czy z krzesła, przygotować i aplikować leków, a w cięższych przypadkach nie może samodzielnie przewracać z boku na bok w łóżku w celu zapobieżenia powstawania odleżyn, przemieszczać się po mieszkaniu, korzystać z toalety, spożywać posiłków i przyjmować napojów, załatwiać potrzeb fizjologicznych. Według organu I instancji przedstawione przez stronę skarżącą i potwierdzone przez pracownika socjalnego czynności związane ze sprawowaniem opieki nad ojcem nie kolidują z podjęciem i wykonywaniem pracy zawodowej. Organ zwrócił uwagę, że wykonywane przez stronę skarżącą czynności mieszczą się wyłącznie w ramach pomocy, które standardowo wykonują osoby pozostające we wspólnym gospodarstwie domowym, będące jednocześnie aktywne zawodowo. Prezydent Miasta wskazał przy tym, że samo legitymowanie się przez osobę niepełnosprawną odpowiednim orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności nie przesądza o tym, iż osoba ta wymaga opieki, która czyni niemożliwym podjęcie lub kontynuowanie przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Nadto organ I instancji powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, iż wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, okoliczność pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie przesądza o odmowie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla innej (niż małżonek) osoby bliskiej sprawującej opiekę, o ile małżonek osoby niepełnosprawnej pomimo braku w/w orzeczenia z przyczyn od siebie niezależnych i niewynikających z jego woli nie jest w stanie opieki sprawować. Chodzi tutaj głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na wiek lub stan zdrowia, sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Jednocześnie w ocenie organu w przedmiotowej sprawie żona osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skutkiem czego jest odmowa przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ następnie podniósł, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku 32 lat i wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznano za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie organ I instancji zwrócił uwagę, że przedmiotowy wyrok nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi też przesłanki do uchylenia już wydanych wcześniej decyzji oraz nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Zdaniem Prezydenta Miasta brak inicjatywy ustawodawczej po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, polegającej na uchyleniu niekonstytucyjnego przepisu, pozbawia organy administracyjne możliwości uchylenia się od jego zastosowania, bowiem organy administracji publicznej wydające decyzje są związane przepisami ustawy, stosownie do brzmienia art. 6 k.p.a.
Na powyższe rozstrzygnięcie pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie, zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego odwołującemu, jako osobie sprawującej faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, należącej do kręgu osób obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym,
- dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia,
- błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP,
- dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy brakiem zatrudnienia przez odwołującego a sprawowaniem przez niego opieki, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia.
2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Nadto organ w sposób dowolny bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności ocenił, że osoba wymagająca opieki ma żonę i z uwagi na brak legitymowania się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W treści złożonego odwołania skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu strona należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (czyli innym niż matka lub ojciec wymienieni w punkcie 1 tego przepisu), na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie skarżącego organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r., bowiem celowościowa wykładnia tego przepisu umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności gdy drugi małżonek nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych. W przedmiotowej sprawie osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym organ nie uwzględnił okoliczności, że małżonek również nie może tej opieki sprawować. Strona zwróciła szczególną uwagę, że jednolite stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nakazuje organom brać pod uwagę, przy ustaleniu zaistnienia przesłanek określonych w wymienionym przepisie, obiektywne, faktyczne i niezależne od woli tych osób możliwości sprawowania przez nie opieki, a nie formalny fakt posiadania orzeczenia o niepełnosprawności.
Następnie skarżący odniósł się do kwestionowanego przez organ wieku, w którym powstała niepełnosprawność E.S. Strona skarżąca wskazała, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. w zakresie w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a w uzasadnieniu wskazał na konieczność podjęcia bezzwłocznych działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia stanu zgodnego z Konstytucją RP, a więc równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, brak jest zatem podstaw prawnych dla dokonywania przez organ takiej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która prowadzi do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności w/w przepisu może w niezmienionej formie stanowić materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć sprzecznych z sentencją wyroku TK. Skarżący podkreślił, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, jasno i bez wątpliwości mówi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. Obowiązek realizowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wynika z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Jednocześnie strona zaznaczyła, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.
Zdaniem skarżącego organ I instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu poprzestał jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że brak legitymowania się przez żonę osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie uwzględnił okoliczności faktycznych sprawy. Skarżący podkreślił, że obowiązek sprawowania opieki stanowi element obowiązku alimentacyjnego ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej kolejności i bliższej kolejności) nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań ale może przybrać formę świadczenia pieniężnego, zatem w sytuacji, gdy małżonek niepełnosprawnej osoby nie może lub nie chce sprawować nad nim osobistej opieki ale jest w stanie wspomagać go finansowo i opłacać tę opiekę, może wówczas w ten sposób taką opiekę realizować. Strona zaznaczyła przy tym, że w przedmiotowej sprawie żona osoby wymagającej opieki z uwagi na zły stan zdrowia nie ma możliwości sprawowania osobistej opieki nad mężem oraz nie ma możliwości finansowych, które pozwoliłyby zapewnić mężowi fachową opiekę.
Skarżący w treści wniesionego odwołania wskazał także, że z uwagi na stan zdrowia ojca i konieczność sprawowania stałej i osobistej opieki nie może podejmować zatrudnienia, co stanowi przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i powołał stanowiska sądów administracyjnych, w tym treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2015 r., I OSK 1005/14, w których orzeczono, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, nie podejmują lub rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Rezygnacja obejmuje dwie kategorie zachowań: zaprzestanie uczestniczenia w jakimś działaniu, jak i niepodejmowanie tego działania. Innymi słowy przesadzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ponownie powołał art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Dalej Kolegium przyznało, że strona rzeczywiście nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ II instancji podał również, że uwzględnił argumentację strony skarżącej przedstawioną w odwołaniu w zakresie uznania art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. za niekonstytucyjny w części w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. SKO jednocześnie podkreśliło, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a żona niepełnosprawnego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi przesłankę do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. P.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na powyższą decyzję, w której zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 17 ust. ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec ojca.
- dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia.
2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada żonę nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymieniona osoba może sprawować opiekę nad mężem - co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji, zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu wydanym w niniejszej sprawie, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W treści wywiedzionej skargi strona przedstawiła stanowisko zbieżne z wyrażonym w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto skarżący zaznaczył, że organ odwoławczy dostrzegł, iż nie podejmuje on zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad schorowanych ojcem. Zdaniem strony stanowi to przesłankę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i powołał treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16, w którym uznano, że skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki – E.S. pozostaje w związku małżeńskim z M.S., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje spór odnośnie wykładni 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i kwestia ta nie była rozstrzygana jednolicie (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl , dalej jako: CBOSA). Wskazać jednak trzeba, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie zaczyna przeważać pogląd wedle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że jej małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyroki NSA z dnia: 14 października 2021 r., I OSK 575/21, 19 maja 2021 r., I OSK 229/21, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20; z 24.02.2021 r., I OSK 2422/20; 18 stycznia 2021 r., I OSK 2164/20, 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19; z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20; 25 września 2020 r., I OSK 960/20; 14 grudnia 2018 r., I OSK 3359/18, 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14, CBOSA). Wskazuje się, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej jako: k.r.o.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Skoro na gruncie k.r.o. relacje między małżonkami i wzajemne ich obowiązki względem siebie poprzedzają obowiązki alimentacyjne zstępnych i innych osób zobowiązanych do alimentacji, to nie można uznać, że regulacja literalnie przyjęta w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego narusza kontekst systemowy. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na inne osoby zobowiązane do alimentacji, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą (wyroki NSA z: 14 października 2021 r., I OSK 575/21, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, CBOSA).
Zwraca się również uwagę w orzecznictwie, że przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają też względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Taka wykładnia nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób, zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. W niniejszym przypadku nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego, nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Podobnie przepis art. 71 Konstytucji RP zobowiązuje państwo do uwzględniania w polityce społecznej dobra rodziny. Wprowadzenie standardów przyznawania świadczeń finansowych ze środków publicznych nie świadczy o naruszeniu przez ustawodawcę tej zasady. Przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa wobec rodzin. Błędne jest zatem stanowisko, że wykluczenie zstępnych z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie może wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji. Co do zasady zstępni i inne osoby zobowiązane do alimentacji nie zostały wykluczone, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r., I OSK 575/21, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20. CBOSA).
W świetle przedstawionego powyżej stanowiska zdaniem Sądu, samo tylko zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że ze względu na stan zdrowia żona wymagającego opieki nie jest zdolna do opieki nad swoim chorym mężem, nie jest wystarczające dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu. Jak już to wyżej wskazano, ani organ ani sąd administracyjny nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki.
W konsekwencji Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.