II SA/Go 639/16

II SA/Go 639/16 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2016-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 870/17 - Wyrok NSA z 2017-12-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 290
art. 48, art. 49b, art. 50, art. 51 i art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skarg Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] oraz Społecznego Komitetu [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto z dnia [...] r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] kwotę 950 (dziewięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Społecznego Komitetu [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) powołując się na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - dalej k.p.a.). oraz art. 48 , art. 49b, art. 50 , art. 51 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) umorzył postępowanie w sprawie legalności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej położonej na działce nr [...].
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Społeczny Komitet [...] pismem z dnia [...] czerwca 2015 roku zwrócił się do PINB o wstrzymanie rozbudowy i przyjęcia do eksploatacji bazy telefonii komórkowej położonej w [...]. Z kolei Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] pismem z dnia [...] czerwca 2015 roku złożyło wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie legalności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej położonej na działce nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przedmiotowa stacja bazowa została rozbudowana w 2008 roku na podstawie zgłoszenia dokonanego w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane. W ocenie wnoszących przyjęcie zgłoszenia nastąpiło z naruszeniem prawa.
Oba wnioski połączono do wspólnego rozpoznania na podstawie art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
1.1. Pismem z dnia [...] października 2015 roku znak: [...] zwrócono się do Biura Administracji Budowlanej Urzędu Miasta o wypożyczenie zatwierdzonych projektów budowlanych dla stacji bazowej telefonii komórkowej położonej przy ul. [...] wydanych przed [...] lipca 2003 roku wraz dokumentami dotyczącym oddziaływania obiektu na środowisko, decyzją o warunkach zabudowy a, także kopię wszystkich dokonanych zgłoszeń wraz z załącznikami. Zaś Urząd Miasta pismem z dnia [...] listopada 2015 roku znak; [...] przekazał obszerną dokumentację dotyczącą budowy i rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.
Analiza przedłożonych dokumentów wykazała, że zarówno Społeczny Komitet [...], jak i Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] byli uznani za strony postępowania przez organ administracji budowlanej w toczących się przed tym organem postępowaniach. Podmioty te brały czynny udział w tych postępowaniach.
1.2. Organ wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. udzielił P sp. z o.o. pozwolenia na budowę wieży o konstrukcji stalowej o wysokości 50 m ponad poziom terenu, montaż anten GSM i kontener technologiczny. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał montaż na wieży 3 anten radiolinii na wysokości 46,45 m n.p.t. , 6 anten GSM na wysokości 49,00 m n.p.t. i 2 anten GSM cross - polar na wysokości 30 m n.p.t. Wydanie decyzji zostało poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 2000 roku znak: [...] wydaną przez Urząd Miasta i Oceną oddziaływania na środowisko sporządzoną przez biegłego. Przedmiotowa stacja decyzją z dnia [...] stycznia 2002 roku znak: [...] została dopuszczona do użytkowania.
1.3. Następnie Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. udzielił P Sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej P o zakres GSM 1800 na działce nr [...]. Projektowana rozbudowa stacji obejmowała montaż 3 anten sektorowych typu cross-polar dla pasma GSM 1800 umieszczonych na wysokości 30m i 49 m. Wydanie ww. decyzji zostało poprzedzone Raportem oddziaływania stacji bazowej P sporządzonym przez biegłego dr H.A..
1.4. Następnie P sp. z o.o. w dniu [...] stycznia 2008 r., dokonała zgłoszenia przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej P położonej na działce nr [...]. Zgłoszona przebudowa obejmowała zastąpienie istniejących anten sektorowych następującymi nowymi antenami: jedną anteną kierunkową BSA003 i jedną anteną BSA001 zamontowanymi na wysokości 30 m n.p.t., dwiema antenami BSA005 i jedną BSA001 zamontowanymi na wysokości 49,00 m n.p.t., jedną anteną BSA003 i jedną anteną BSA001 zamontowanymi na wysokości 30 m n.p.t. na azymucie 300 °, oraz 2 radiolinie rla38-03 na azymucie 700 i 10. Prezydent Miasta przyjął zgłoszenie bez sprzeciwu co zostało potwierdzone w zaświadczeniu z dnia 10 stycznia 2008 r. Dla tej inwestycji została opracowana "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". Z treści opracowania wynika, że zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem nie wymaga sporządzania raportu oddziaływania na środowisko.
1.5. Następnie Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. udzielił P sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. Objęta tym pozwoleniem na budowę przebudowa przedmiotowej stacji obejmowała: obniżenie wysokości wieży o 1 człon tj. o 5,04 m, likwidację 2 anten K 739 854 ("space diversity") sektora 170° na wysokości 49,00 m, obniżenie anteny 7760,00 sektora 170° z poziomu 49,00 m na poziom 44,50 m, instalacja nowej anteny K 742 265 w sektorze 170° na poziomie 44,50 m, instalacja nowej anteny K 800 10510nw sektorze 50° na poziomie 30 m, instalacja 3 modułów RRU Huawei na poziomie 44,50 m ( instalacja na krawężnikach wieży w układzie książkowym - bateria 3 sztuk), instalacja 6 modułów RRU Huawei na poziomie 29,50 m (instalacja na krawężnikach wieży w układzie książkowym - w 2 bateriach po 3 sztuki), obniżenie anten radioliniowych z poziomu 46 - 47 m na poziom 45,0 m. Ponadto w ramach przebudowy obiektu planowana była nowa konfiguracja anten i urządzeń.
W decyzji tej nie nałożono na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie bądź obowiązku zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania. Inwestor zawiadomieniem z dnia [...] marca 2013 roku zawiadomił PINB o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót. Z informacji uzyskanych w Urzędzie Miasta Biuro Ochrony Środowiska wynika, że inwestycja została zakończona, a utworzona instalacja została dopuszczona do użytkowania.
Organ ustalił, że na wieży stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] zawieszone są anteny O S.A. oraz T S.A. i P. Działka na której posadowiona jest wieża telefonii jest własnością E. i P.F..
W toku przeprowadzonych oględzin ustalono, że na wieży zamontowanych jest 6 sztuk anten sektorowych i urządzenia RRU oraz kontener techniczny firmy O S.A., a także 3 anteny sektorowe i 1 antena radioliniowa wraz z urządzeniami nadawczymi posadowionymi na gruncie (2 szafy techniczne) firmy P.
1. 6. PINB stwierdził, że przyjęcie zgłoszenia P Sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2008 roku zostało dokonane z naruszeniem prawa. Jednak po dokonanej przez inwestora przebudowie wieży na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku stan wynikający z przebudowy dokonanej na podstawie zgłoszenia z 2008 roku już nie istnieje. W chwili obecnej stacja działa w oparciu o inną konfigurację - tj. inny rodzaj anten, inną ich moc, inny zasięg i inną wysokość zawieszenia na mocy ostatecznego pozwolenia na budowę, które jest w obrocie prawnym.
W ocenie organu ten stan powoduje konieczność umorzenia postępowania albowiem brak jest podstaw prawnych do jego prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie ma uprawnień do dokonania kontroli prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 84b obowiązującej ustawy Prawo budowlane organem uprawnionym do kontroli organu administracji budowlanej, tj. starosty (w przypadku miasta [...] jest to Prezydent Miasta) jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Jeżeli zaś w ocenie wnioskodawców to pozwolenie na budowę jest obarczone wadami prawnymi, to powinni zwrócić się do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego o jego weryfikację.
2. Odwołanie od powyższej decyzji PINB wniósł Społeczny Komitet [...], zarzucając naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie. Strona Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez sporządzenie decyzji bez uwzględnienia istotnych w sprawie danych zgodnie z wymogami prawa dla tego rodzaju przedsięwzięcia.
W ocenie Komitetu pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 2013r. jest jeszcze bardziej wadliwe niż to wydane w 2008r., gdyż nie uwzględnia aktualnych zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego.
Odwołanie od tej decyzji PINB wniosło również Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...], zarzucając naruszenie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z decyzji wynika wprost, iż obiekt użytkowany jest niezgodnie z otrzymanymi pozwoleniami na budowę.
Stowarzyszenie podniosło, iż organ nie wykazał, czy anteny Spółki P były objęte pozwoleniem na przebudowę i na jakiej zasadzie działa T. Zdaniem strony Skarżącej organ naruszył przepis art. 107 § 1 k.p.a. bowiem w decyzji nie podał ilości anten, ich pochylenia, azymutów, ile wynosi faktyczna moc EIRP na sektor, która w określonych przypadkach podlega kumulacji oraz nie wskazał na jakiej wysokości występują osie głównych wiązek promieniowania. Brak jest także jakiejkolwiek analizy ze strony organu udowadniającej, że inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Powyższe, w ocenie Stowarzyszenia, świadczy o naruszeniu przez organ art. 7, art, 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
3. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), wskazując, że zgodnie z art. 62 k.p.a. oba odwołania podlegały rozpatrzeniu w jednym postępowaniu administracyjnym odwoławczym, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu decyzji PINB w mocy.
WINB wyjaśnił, że podstawą prawną umorzenia postępowania przez organ I instancji jest art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Natomiast na gruncie przepisów prawa budowlanego brak jest podstaw do wydania decyzji, w której osnowie organ orzekałby o legalności bądź samowolności robót. Jeśli zatem w trakcie postępowania organ stwierdzi, że prace są wykonywane na podstawie aktualnego pozwolenia lub zgłoszenia, bądź na ich wykonanie nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie, wówczas nie wydaje w tej mierze decyzji orzekającej o legalności obiektu lecz decyzję o umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie ewentualnej samowoli, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
3.1. Organ odwoławczy wskazał, że ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęć maszt antenowy oraz wieża antenowa. Natomiast w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca wyliczając w sposób przykładowy obiekty budowlane, zakwalifikowane jako budowle, wymienia wolno stojące maszty antenowe. Budowa stacji bazowej wymaga natomiast uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.
Również według § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219, poz. 1864) pod pojęciem telekomunikacyjnego obiektu budowlanego należy rozumieć linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe.
Z kolei wolnostojący maszt antenowy w rozumieniu § 3 pkt 9 tego rozporządzenia to - wolno stojąca konstrukcja wsporcza anten i urządzeń radiowych, z odciągami, zaś wolno stojąca wieża antenowa — to wolno stojąca konstrukcja wsporcza anten i urządzeń radiowych, bez odciągów (§ 3 pkt 13). W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmująca wykonanie konstrukcji wsporczej (masztu, nośnika) umieszczonej na fundamencie i wykonania na nim instalacji urządzeń antenowych, wiąże się z realizacją obiektu budowlanego (budowli); nie stanowi instalowania (montażu) urządzeń na obiekcie, nie jest zatem objęte dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane i w związku z tym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
3.2. W ocenie organu zgromadzone w sprawie przez PINB dowody, jednoznacznie wskazują, że przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej została zrealizowana w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę. Mianowicie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. znak: [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił P Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej P zlokalizowanej na działce nr [...]. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2013r. posiada charakter decyzji ostatecznej, na mocy której P sp. z o.o. nabyła określone tym prawo do przeprowadzenia realizacji tej inwestycji.
Objęta tym pozwoleniem na budowę przebudowa stacji obejmowała stan opisany w decyzji organu I instancji. Z dokumentów sprawy i informacji uzyskanych przez organ powiatowy w Urzędzie Miasta Biuro Ochrony Środowiska wynika, że przedmiotowa inwestycja została zakończona, a utworzona instalacja została dopuszczana do użytkowania.
WINB wskazał, że organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w przedmiocie legalności prowadzonych bądź wykonanych już robót budowlanych związane są decyzją o pozwoleniu na budowę. To właśnie ta decyzja wyznacza zakres uprawnień i obowiązków inwestora w procesie realizacji inwestycji i to sposób wykonania praw i obowiązków w niej ukształtowanych jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego w toku postępowania sprawdzającego legalność robót budowlanych. Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma na celu jedynie weryfikację tego czy prowadzone bądź już wykonane prace budowlane są zgodne z tym pozwoleniem. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w przedmiocie legalności prowadzonych bądź wykonanych robót budowlanych jest związany jego ustaleniami.
Ze względu na poczynione ustalenia dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe, bowiem jedynie w przypadku prowadzenia robót budowlanych w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, to jest: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, organ zobowiązany byłby do podjęcia działań w oparciu o przepisy tej ustawy.
3.3. WINB za nieuzasadnione należy uznał zarzuty odwołania dotyczące nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, bowiem z dołączonego do zgłoszenia opracowania zatytułowanego "Aneks nr [...] do sprawozdania nr [...] z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska — stacja bazowa telefonii komórkowej P" przy ul. [...] (autor: mgr inż. P.L.) wynika, że zostały zachowane normatywne odległości od miejsc dostępnych. Dla realizowanego przedsięwzięcia nie jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania oraz określenie granic takiego obszaru. W zasięgu oddziaływania przedmiotowej stacji nie znajduje się system antenowy innych operatorów.
Ponadto autor opracowania wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzenie to określa, w zależności od równoważnej mocy promieniowanej izotropowo emitowanej przez pola elektromagnetyczne o wskazanych częstotliwościach, jakie instalacje mogą zawsze, a jakie mogą potencjalnie oddziaływać na środowisko. Wartości te dla rozpatrywanej instalacji określone zostały w § 2 pkt 7 lit. "a" oraz w § 3 pkt 8 lit. "d" i "e". Tym czasem odwołujący się,kwestionując ustalenia zawarte w w/w dokumentacji, nie przedstawili zaś jakichkolwiek dowodów podważających wiarygodność tego opracowania.
3.4. Organ podkreślił także, że nie zawsze w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej emitującej pola elektromagnetyczne i promieniowanie, inwestor ma obowiązek uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, poprzedzoną postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Obowiązek taki powstaje wyłącznie w sytuacji negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, a nie w przypadku jakiegokolwiek oddziaływania, zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.). Jeśli jednak inwestor uznał, dysponując sporządzoną przez specjalistę analizą, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których decyzja środowiskowa jest wymagana, mógł złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę bez takiej decyzji.
3.5. Za niezasadne WINB uznał także zarzuty odwołania dotyczące nie ustalenia obszaru oddziaływania obiektu z uwzględnieniem kumulacji pola elektromagnetycznego. Kwestia dotycząca tego, czy i w jaki sposób sporna inwestycja będzie w przyszłości oddziaływała na zagospodarowanie działek znajdujących się w jej sąsiedztwie i czy oddziaływanie to może naruszać warunki zagwarantowane właścicielom nieruchomości w przepisach, o których mowa w art. 3 pkt. 20, art. 5 ust 1 pkt 1 "d" i pkt 9 Prawa budowlanego należała do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał decyzję o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji - w przedmiotowej sprawie był to Prezydent Miasta. Natomiast właściwym organem w sprawie ewentualnego naruszenia przepisów ochrony środowiska, są organy inspekcji ochrony środowiska. Organy nadzoru budowlanego winny badać, czy wykonana inwestycja narusza przepisy Prawa budowlanego, do których kontroli przestrzegania organy te zostały przez ustawodawcę powołane.
3.6. W ocenie organu odwoławczego, PINB Miasto - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. - podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, rozpatrując w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Natomiast motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Za niezasadne uznał również zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 7 i 8 k.p.a.
4. Społeczny Komitet [...] wnoszac skargę z zachowaniem terminu do WSA w Gorzowie Wlkp. zarzucił decyzji WINB naruszenie przepisów:
- art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie,
-art. 80 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności sprawy za udowodnione bez wszechstronnego, rozważenia całego materiału dowodowego,
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie uzasadnienia faktycznego decyzji,
- art. 7,8,9,107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 29 Prawa budowlanego w związku z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez sporządzenie decyzji bez uwzględnienia istotnych w sprawie danych zgodnie z wymogami prawa dlatego rodzaju przedsięwzięcia, a ponadto:
- art. 68 p 1, 2, art. 74 p1 , p2 (tak w oryginale skargi!) - pogwałcenie gwarantowaną konstytucyjnie ochronę zdrowia i zapobieganie negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska,
- zignorowanie istotnych w sprawie zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego, zakazu budowy nowych stacji bazowych telefonii komórkowych i rozbudowy istniejących.
- nieodniesienie się do wymogu § 3 art. 1 pkt. 8 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r .
Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi oraz zwolnienie Stowarzyszenia Społecznego Komitetu [...] z ponoszenia wszelkich kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano na okoliczności oraz konkretne naruszenia prawa, jakich dopuścił się – zdaniem odwołującego – organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazuje na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrznennego, brak konkretnych danych dotyczących ilości anten i wielkości ich emisji.
5. W odrębnej skardze Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] zarzuciło decyzji organu II instancji naruszenie:
- art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, 8, 9, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów odwołania i tym samym pozbawienie strony prawa do uczciwego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej,
- art. 271 § 1 kodeksu karnego poprzez twierdzenie, że obiekt jest użytkowany zgodnie z otrzymanym pozwolenia na przebudowę wydanym przez Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2013 r. , co jest tożsame z poświadczeniem nieprawdy albowiem nie obejmowała ona I anten spółki P oraz T, które doprowadziły do rozbudowy budowli i to w sytuacji, w której NSA nie podzieli poglądu spółki P II OSK 2350/14 w dniu 1 czerwca 2016 roku oddalając skargę kasacyjną spółki P i podzielił pogląd WSA w Gliwicach II SA/Gl 1779/13 z dnia 02.04.2014 r.,
- naruszenie art. 6 ust 1 załącznik 1 pkt 20 Konwencji z Arhus w powiązaniu z § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397) w związku z art. 29 ust 3 prawa budowlanego poprzez nie dokonanie oceny uwzględniającej konieczność sumowania mocy anten przy dokonywaniu kwalifikacji inwestycji z uwzględnieniem maksymalnych limitów oraz dopuszczalnej zabudowy na danym terenie,
- art. 50 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez nie dokonanie oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu,
- art 5 ust 1 pkt 9 prawa budowlanego w odniesieniu do art. 64 ust 3 Konstytucji w powiązaniu z art. 140, 143, 144 kodeksu cywilnego poprzez nie ustalenie zasięgu występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych z uwzględnieniem kumulacji pola elektromagnetycznego oraz zjawiska odbić, co nie pozwala na uznanie, że inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich,
- art. 55 pkt 1 w związku z art 57 ust 7 prawa budowlanego poprzez odstąpienie od wymierzenia kary za użytkowanie obiektu niezgodnie z otrzymaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, którą organ traktuje, jako nieistotną,
- art. 3 pkt 6 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż zwiększenie mocy istniejącego obiektu budowlanego nie stanowi jego rozbudowy,
- art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 7 a w związku z art. 33 ust 1 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż nie mają one zastosowania dla całości techniczno-użytkowej,
- art. 7,8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób nie możliwy do odkodowania z uwagi na: brak podania mocy EIRP wszystkich anten objętych analizą, brak podania maksymalnych limitów możliwych do uzyskania dla danej anteny, nie wskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym udowodnieniem, iż osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach nie możliwych do zabudowy, brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi, brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu, brak podania czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód, brak konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i jej merytorycznego uzasadnienia, pominięcie § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia oraz brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.
W oparciu o te zarzuty Ogólnopolskie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwolnienie z kosztów sądowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję:
6. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (teks jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
7. Rozpatrując obie skargi w podanym wyżej kontekście należy uznać, że są one zasadne, choć nie w pełnym zakresie podniesionych w nich zarzutów. Zasadniczy problem w niniejszej sprawie polega na tym, że niejasny jest zakres prowadzonego postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania, jak wiadomo może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym zaś przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Ustalenie zaś tego co było przedmiotem postępowania w świetle w wniosków obu skarżących Stowarzyszeń oraz treści decyzji organów obu instancji nie jest jasne.
Jak wynika z wniosku Społeczny Komitet [...] pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. zwrócił się do PINB o wstrzymanie rozbudowy i przyjęcia do eksploatacji bazy telefonii komórkowej w [...] dz. ewid. [...], zarzucając niezgodność tej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.
Z kolei Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] wniosło pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] zarzucając inwestorowi dokonanie rozbudowy i użytkowanie inwestycji niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.
Z uzasadnień obu wniosków wynika, że podnoszone przez Stowarzyszenia zarzuty w części odnoszą się do etapu planowania inwestycji i uzyskiwania kolejnych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz jednego zgłoszenia, w szczególności obejmując zarzuty dotyczące emisji, odległości od innych obiektów liniowych, oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, zgodności z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., ale także zarzuty dotyczące, zdaniem obu Stowarzyszeń, niezgodności (aktualnego na dzień złożenia wniosku) stanu faktycznego stacji bazowej telefonii komórkowej z treścią wydanych pozwoleń.
8. Przyznać należy, że wnioski obu Stowarzyszeń (podobnie jak ich środki odwoławcze) są mało przejrzyste i zawierają różne zarzuty, które niekoniecznie mogą podlegać rozpoznaniu w tej samej sprawie, jednak identyfikacja tych wniosków i ich właściwa klasyfikacja do określonego trybu postępowania należy tylko i wyłącznie do organu administracyjnego, który nie może dokonywać wyboru określonego trybu postępowania z pominięciem woli strony i dokładnego ustalenia i żądania.
Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że w sprawie zostały szczegółowo przytoczone wszystkie etapy postępowania inwestycyjnego i opisane wydane w sprawie decyzje. Zgodzić się należy z konstatacją organu, że w odniesieniu do tych etapów i wszystkich wydanych decyzji poczynając od pierwszej z dnia [...] listopada 2000 r., kończąc na decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., co do zasady nie można w sprawie mówić o samowoli budowalnej w odniesieniu do wszystkich prac obejmujących budowę, rozbudowę stacji objętych tymi decyzjami. Również kwestia zgłoszenia z dnia [...] stycznia 2008 r. dokonanego z naruszeniem prawa, w świetle rozbudowy stacji dokonanej na podstawie pozwolenia z dnia [...] stycznia 2013 r., jest już bezprzedmiotowa i nie może być kwalifikowana jako samowola budowlana. W tym zakresie ustalenia poczynione w decyzjach są prawidłowe jednakże nie decydują one o bezprzedmiotowości postępowania bowiem z treści obu wniosków nie wynika, by obejmowały one tylko okoliczności dotyczące okresu objętego wskazanymi decyzjami i sprowadzały się do zakwestionowania legalności prac objętych pozwoleniami wydanymi w opisanych w stanie faktycznym decyzjach.
Organom obu instancji umknęło przede wszystkim to, że intencja wnioskujących dotyczyła zarzucanej przez oba stowarzyszenia nielegalnej, w ich ocenie, rozbudowy stacji bazowej już po wydaniu ostatniego pozwolenia na budowę – z [...] stycznia 2013 r. (co jednoznacznie zostało wskazane na rozprawie dniu 15 grudnia 2016 r., k. 150 akt sądowych).
9. To istotne dla wyniku sprawy uchybienie proceduralne jest widoczne już zatem od początku postępowania i wynika z tego, że organy nie przeprowadziły w żadnym zakresie postępowania mającego na celu ustalenie rzeczywistej intencji wnioskujących. Przypomnieć należy, że określenie przedmiotu postępowania należy wyłącznie do strony (art. 61 § 1 k.p.a.). W przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Jeśli zachodzi taka potrzeba, gdyż intencja strony nastręcza wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., winien udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie i zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2015, teza 5 do art. 63)
Z akt sprawy wynika, że organy od początki miały problem z ustaleniem przedmiotu sprawy, o czym świadczy pismo przekazujące wnioski do rozpatrzenia Prezydenta Miasta (pismo z dnia [...] lipca 2015 r., k. 3 akt administracyjnych; wniosek ten został pismem z dnia [...] września 2015r. zwrócony organowi I instancji, k. 5 akt administracyjnych). Z treści tych pism wynika, że Prezydent Miasta podjął czynności dotyczące ustalenia zakresu i rodzaju emisji przedmiotowej stacji, to wniosek został zwrócony w zakresie, jak to napisano, "wstrzymania rozbudowy i przyjęcia do eksploatacji stacji bazowej", co nie było jednoznaczne ani pod względem faktycznym ani prawnym. W dalszych pismach i czynnościach (aktach) organ I instancji i II instancji określały przedmiot postępowania jako dotyczący nielegalnej rozbudowy stacji bazowej, jednakże ostateczny rezultat postępowania dowodzi, że w istocie nie przeprowadziły ustaleń dotyczących stanu faktycznego w dacie prowadzenia postępowania w odniesieniu do stanu wynikającego z ostatniej wydanej w stosunku do stacji bazowej decyzji o pozwoleniu na budowę lub pozwoleniu na użytkowanie.
W sprawie takich ustaleń nie ma. Nie da się z treści decyzji ustalić, który to stan stacji bazowej jest stanem aktualnym i w jakim zakresie odbiega albo nie odbiega od stanu, który powinien wynikać z wydanych w procesie inwestycyjnym decyzji (w tym decyzji dotyczących rozbudowy). Wskazują na to choćby sprzeczności ustaleń kontrolowanych decyzji. Organ I instancji przyjął, że na wieży zamontowanych jest 6 sztuk anten sektorowych i urządzenia RRU oraz kontener techniczny firmy O S.A., a także 3 anteny sektorowe i 1 antena radioliniowa i wraz z urządzeniami nadawczymi posadowionymi na gruncie (2 szafy techniczne) firmy P. Organ I instancji wskazał przy tym na anteny firmy T S.A., ale nie wskazał ich ilości.
Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2016r. wynika zaś, że anteny zamontowano na trzech poziomach: najwyżej 2 anteny spółki O, poniżej 3 anteny spółki P i na najniższym poziome 4 anteny Spółki O. Nie wiadomo jednak na jakiej podstawie organ ustalił fakt zamontowania na stacji anten operatora T.
Z dokumentacji dołączonej do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2013 r. wynika natomiast, że anten sektorowych jest 6, anten radiolinii 4, i 9 moduły RRU. Ta zaś liczba nie zgadza się z ustaleniami wynikającymi z protokołu i przyjętymi w decyzjach organów obu instancji.
Potwierdza to wyżej sformułowaną konkluzję, że organy nie dokonały "inwentaryzacji" stanu zastanego ze stanem wynikającym z dokumentacji załączonej do wszystkich decyzji udzielających pozwolenia na budowę (rozbudowę).
Także zapisy protokołu sporządzonego w sprawie nie odpowiadają w pełni wymogom art. 68 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 prawa budowalnego brak jest bowiem precyzyjnych ustaleń odpowiadających sprawdzeniu zgodności inwestycji z dokumentacją. Również zdjęcia stanowiące załącznik do protokołu nie są opisane, w związku z tym nie jest jasne, co przedstawiają.
10. Z opisanych wyżej względów brak było podstaw do wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania, a samo postępowanie wymaga dookreślenia jego przedmiotu i zakresu oraz dokonania odpowiadających temu zakresowi ustaleń faktycznych. Z tych również przyczyn merytoryczne rozpoznanie większości zarzutów przeciwko decyzji stawianych w skardze jest niemożliwe lub przedwczesne, poza wyżej już omówioną kwestią bezzasadności zarzutów dotyczących nielegalności robót przeprowadzonych w oparciu o wydane i opisane w stanie faktycznym sprawy decyzje.
Wskazać należy, że dopiero prawidłowe, pełne i adekwatne do przedmiotu sprawy ustalenia mogą stanowić podstawę kwalifikacji prawnej przewidzianej art. 29 ust. 2 pkt. 15 Prawa budowlanego lub innych znamion "rozbudowy", jako jednej z postaci budowy według typizacji art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego bądź przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt. 7a prawa budowlanego. Dokonanie właściwej kwalifikacji ma zasadnicze znaczenie dla określenia trybu legalizacji inwestycji, a w ślad za tym dla ustalenia ewentualnego trybu legalizacji samowoli budowlanej i konsekwencji prawnych z nią związanych. Odnoszenie się jednak do tych kwestii jest przedwczesne skoro stan faktyczny został ustalony w sposób nie pozwalający na stwierdzenie, czy w ogóle i jeśli to, w jakim zakresie doszło do jakichś istotnych z punktu widzenia norm Prawa budowlanego zmian po ostatnim dopuszczeniu do użytkowania stacji bazowej .
Mając na względzie opisane wyżej istotne uchybienia procesowe oraz ich zakres i charakter Sąd uznał, że doprowadzenie postępowania do stanu zgodnego z prawem wymaga uchylenia również decyzji organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a)
O kosztach należnych stronie Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. mając na względzie to, że koszty te zostały poniesione przez skarżące stowarzyszenia odrębnie, zaś obie skargi zostały uwzględnione (art. 202 § 1 p.p.s.a.).
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekający będą miały na uwadze poczynione powyżej ustalenia, w szczególności w zakresie właściwego określenia przedmiotu postępowania i realizacji wymogów postępowania dowodowego określonych w przepisach art. 7, 77 § 1, których wyniki adekwatne do przedmiotu sprawy zostaną ocenione (zgodnie z art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a.).