II SA/Go 639/08

II SA/Go 639/08 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2008-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek /przewodniczący/
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 345/09 - Wyrok NSA z 2009-12-22
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 49, 51, 55, 57, 59
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. [...], II. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. [...], III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007r. M.K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku garażu wraz z pomieszczeniem gospodarczym zlokalizowanym na działce nr [...]. Jednocześnie wnioskodawca poinformował organ, że budynek garażu wybudowany został w 1994r. i jest użytkowany przez K. i M.K..
Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej budynek garażu z pomieszczeniem gospodarczym na działce nr ewidencyjny [...] wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Decyzja wydana została na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. DZ.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) - zwaną dalej ustawą oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995r. podlega regulacji art. 103 ust. 2 ustawy oraz przepisom ustawy Prawo budowlane z dnia 24 pażdziernika 1974r. Dalej organ stwierdził, że legalizacja obiektu budowlanego wzniesionego przed dniem 1 stycznia 1995r. następuje z chwilą wydania decyzji opartej , na podstawie art. 42 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 24 pażdziernika 1974r., o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W wypadku ustalenia, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy, organ na podstawie art. 40, wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu i budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z prawem. Dopiero po wykonaniu zmian i przeróbek inwestor występuje do organu nadzoru budowlanego o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu zgodnie z art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Dalej organ stwierdził, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zostanie przeprowadzone.
Pismem z dnia [...] stycznia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej - PINB) zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania bez wymaganego pozwolenia budynku garażu z pomieszczeniem gospodarczym na działce nr ewid. [...].
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2008r. PINB nałożył na M.K. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości 5000, 00 zł za użytkowanie budynku garażu z częścią gospodarczą na działce nr ewid. [...] bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie i pomimo decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Decyzja wydana została na podstawie art. 57 ust.7 i art. 59g wskazanej powyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że obiekt podlega legalizacji według przepisów ustawy z dnia 24 pażdziernika 1974r. Prawo budowlane. Dalej organ stwierdził, że postępowanie wszczęte na skutek wniosku strony, ma na celu rozstrzygnięcie czy obiekt budowlany został wzniesiony we wskazanym czasie i czy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ wskazał, że pomimo wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, strona użytkuje budynek garażu wraz z częścią gospodarczą, co wykazała kontrola przeprowadzona w dniu [...] lutego 2008r. W tej sytuacji, wobec stwierdzenia użytkowania obiektu bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy organ zobowiązany był wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Na powyższe postanowienie M.K. złożył zażalenie. W zażaleniu strona zarzuciła, że organ administracyjny stosując w sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. niezasadnie powołał się w zaskarżonym postanowieniu na przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r., nadto strona zarzuciła, że brak jest przepisu dotyczącego nałożenia kary z tytułu nielegalnie użytkowanego obiektu budowlanego zrealizowanego w czasie obowiązywania "starego" prawa budowlanego, ponadto strona wskazała, że ustawa Prawo budowlane z 1974r. nie znała pojęcia "zawiadomienia organu o zakończeniu budowy", posługiwała się natomiast pojęciem " zawiadamia organ o oddaniu obiektu do użytku", co też strona uczyniła w grudniu 2007r. Konkludując odwołujący się stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do stosowania i naliczania kar w stosunku do obiektów wzniesionych przed 1995r.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji w całości podzielił stanowisko i argumentację przedstawioną przez PINB w zaskarżonym postanowieniu. Organ stwierdził, że w sprawie zostało w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalone, a okoliczności tej skarżący nie kwestionuje, że samowolnie wybudowany obiekt jest użytkowany pomimo braku decyzji zezwalającej na jego użytkowanie.
Od powyższego postanowienia organu II instancji M.K. wniósł skargę. W skardze skarżący zarzucił, że nałożenie kary w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994r. było bezzasadne, gdyż do danego obiektu należy stosować przepisu ustawy Prawo budowlane z 1974r., która nie przewidywała kar pieniężnych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącego z treści przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wynika, że odmiennie należy traktować samowole budowlane, których budowa zakończona została przed 1 stycznia 1995r. Skarżący podniósł, że ustawodawca nie określił jednoznacznie co należy rozumieć pod terminem "zakończenia budowy", zdaniem skarżącego twierdzenie organu, że przedmiotowy obiekt jest w trakcie budowy jest bezzasadne.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga była zasadna.
Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy ustalony został prawidłowo, a istotne w sprawie okoliczności nie budzą wątpliwości. Pozostaje poza sporem okoliczność, iż będący przedmiotem sprawy obiekt budowlany, czyli garaż wraz z częścią gospodarczą posadowiony na działce nr [...], wzniesiony został w latach 1992- 1994., bez uzyskania pozwolenia na budowę. W dniu [...] grudnia 2007r. skarżący złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku wraz z częścią gospodarczą, informując jednocześnie, że budynek garażu wzniesiony został bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, a jeżeli legalizacja obiektu nie byłaby możliwa, winien orzec o jego rozbiórce. Słusznie organy obydwu instancji przyjęły, że w rozpatrywanej sprawie, po myśli przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego winna nastąpić według przepisów ustawy z dnia 24 pażdziernika 1974r. Prawo budowlane.
Zaskarżone postanowienie o nałożeniu kary z tytułu nielegalnie użytkowanego obiektu budowlanego wydane zostało na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Analiza przepisu art. 57 ust. 7 tejże ustawy dowodzi jednoznacznie, że jeżeli chodzi o obiekty podlegające legalizacji to przepis ten odnosi się do procesu legalizacji obiektu budowlanego prowadzonej według przepisów tejże ustawy, czyli do obiektów których budowa została zakończona po 1 stycznia 1995r. lub w stosunku do których przed tą datą zostało wszczęte postępowanie administracyjne (art. 103 ust. 2 ustawy).
I tak; w myśl art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Stosownie do treści art. 54 do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie z treścią art. 55 przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:
1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;
2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;
3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Przytoczony powyżej przepis art.54, do którego odsyła w swej treści art. 57 ust. 7, nie ma w rozpatrywanej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy obiektów wzniesionych legalnie, czyli po uzyskaniu wymaganego prawem pozwolenia na budowę, karze podlega natomiast przystąpienie do użytkowania obiektu przez złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy i przed upływem do zgłoszenia sprzeciwu. W wypadku natomiast zawiadomienia organu o zakończeniu budowy w sytuacji, gdy inwestor nie uzyskał pozwolenia budowę organ nadzoru budowlanego rozpocznie postępowanie legalizacyjne danego obiektu budowlanego.
Odnośnie przepisu art. 55, do którego również odsyła przepis art. 57 ust. 7, należy zauważyć, że przepis ten dotyczy konkretnych sytuacji, w których przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że ze względu na rodzaj obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy, zastosowanie w sprawie może mieć przepis pkt 2 art. 55. Jednakże wskazany tu przepis ustawy odsyła w swej treści do przepisów art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4, dotyczących legalizacji obiektu budowlanego zamieszczonych w ustawie z dnia 7 lipca1994r. Prawo budowlane.
W sprawie ustalone zostało, że budowa obiektu zakończona została najpóżniej w 1994r., a zatem w myśl art. 103 ust. 2 ustawy z 1994r. do jego legalizacji zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Ustawa z 1974r. nie przewidywała kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Tym samym stosując przepisy tejże ustawy przy legalizacji obiektu budowlanego brak jest podstaw, aby "przejść" na odpowiednie przepisy ustawy prawo budowlane z 1994r. Ustawa z 24 pażdziernika 1974r. Prawo budowlane zawiera kompleksową regulację w zakresie legalizacji obiektu budowlanego, natomiast żaden przepis ustawy obecnie obowiązującej w zakresie kary, o której mowa w art. 57 ust. 7, nie odsyła do procesu legalizacyjnego prowadzonego pod rządami poprzedniej ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu przepis art. 57 ust.7 jako mający charakter restrykcyjny winien być interpretowany ściśle, a interpretacja rozszerzająca w takim przypadku nie może być zastosowana.
Istotną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest również to, że jak wynika z przytoczonych powyżej przepisów ustawy, kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu winna być nałożona na określonym etapie procesu budowlanego. Przepisy dokładnie określają kiedy kara ta wina być nałożona.
Treść przepisów wskazuje, że w wypadku obiektu budowlanego wobec którego przeprowadzana jest legalizacja, kara winna być nałożona sytuacji, o której mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 ustawy, czyli gdy w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego (zamiennego – art. 51 ust. 4), gdy budowa została zakończona organ nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a inwestor przed uzyskaniem tejże decyzji przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że karę o której mowa w art. 57 ust. 7, organ jest władny nałożyć w każdym momencie stwierdzenia użytkowania obiektu bez uzyskania stosownego pozwolenia.
Powyższa konstatacja ma istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Należy bowiem zauważyć, że decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. organ I instancji, na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy, odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Decyzja ta stanowiła załatwienie wniosku strony z dnia [...] grudnia 2007r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie garażu wraz z częścią gospodarczą. Decyzja, o której tu mowa, wydana została z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. art. 59 ust. 1. właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Ust. 2. Właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych. Ust. 3. Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Ust. 5. Właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4.
Przepisy art. 57 ust. 1-4 dotyczą strony formalnej (niezbędnych dokumentów) etapu zakończenia budowy. I tak, stosownie do treści art. 57 ust.1 do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć:
1) oryginał dziennika budowy;
2) oświadczenie kierownika budowy:
a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami,
b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu;
3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania;
4) protokoły badań i sprawdzeń;
5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą;
6) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy Ust. 2 - w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Ust. 3 - inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56. Ust. 4 - inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.
Z powyższego wynika, że w rozpatrywanej sprawie, na danym etapie postępowania, nie było podstaw do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2007r. o odmowie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Należy zauważyć, że co do zasady przepis art. 59 ustawy dotyczy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, natomiast w ust. 5 zawarto regulację zgodnie z którą, w ściśle określonych sytuacjach, winna zapaść decyzja o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 59 ust. 5 ustawy, skutkująca odmową wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Wniosek strony z dnia [...] grudnia 2007r., jak słusznie stwierdził organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniu wskazanej powyżej decyzji z dnia [...] grudnia 2007r., winien spowodować wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Nieprawidłowością było wydanie – na wstępie – jako załatwienie wniosku strony, decyzji o odmowie użytkowania obiektu. Decyzja w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi końcowy etap postępowania legalizacyjnego, jest decyzją kończącą legalizację.
Z powyższych względów decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r. została uchylona. Poddając kontroli legalność tejże decyzji administracyjnej, Sąd kierował się treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W sprawie dopuszczono się również naruszenia wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Należy zauważyć, że już z treści wniosku strony z dnia 20 grudnia 2007r. wynika, że użytkownikami obiektu budowlanego są K.K. i M.K., co mogło oznaczać, że stronami postępowania są K. i M.K.. Okoliczności tej organ administracyjny nie rozważył, traktując jako stronę postępowania jedynie M.K.. Wprawdzie decyzja administracyjna z dnia [...] grudnia 2007r. skierowana została do K. i M.K., jednak pozostałe pisma, zawiadomienia oraz postanowienia wydane w sprawie kierowane były jedynie do M.K., z pominięciem K.K.. Stwierdzone naruszenie procedury administracyjnej stanowi uchybienie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Z powyższych względów zaskarżone postanowienie, poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r., na podstawie art. 145 1 pkt 1 "a"i "b" p.p.s.a. zostały uchylone. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.