II SA/Go 635/05

II SA/Go 635/05 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2006-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Sygn. powiązane
II OSK 1012/06 - Wyrok NSA z 2007-07-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.),, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Aleksandra Stankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia prawa do miesięcznego ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Starosta, po rozpatrzeniu wniosku R.P., na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekwencji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z późn.zm.) w zw. z art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz. 764 z późn.zm.), odmówił przeniesienia na R.P. prawa do miesięcznego ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej na działce nr [...] na powierzchni 0,9940 ha otrzymanej w drodze darowizny od R.P.. Jednocześnie w pkt 1 organ zobowiązał wnioskodawcę do:
a) niezwłocznego powiadomienia Starosty w przypadku zbycia zalesionego gruntu w obrębie przedmiotowej działki,
b) prowadzenia uprawy leśnej zgodnie z planami zalesienia, przejętymi od R.P., sporządzonymi przez Nadleśnictwo,
a w punkcie 2 także zastrzegł, że w przypadku zniszczenia uprawy leśnej w wyniku celowego działania właściciela gruntu, zostanie nakazany zwrot kosztów sadzonek oraz sporządzenia planu zalesienia wraz z odsetkami ustawowymi.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ podał, że w trakcie postępowania administracyjnego ustalono, iż działka nr [...] na powierzchni 0,9940 ha została zalesiona przez R.P.. Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, po stwierdzeniu przez właściwy organ prowadzenia na ww. działce uprawy leśnej właściciel nabył prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2004 r. ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość została przekazana w drodze darowizny na rzecz R.P.. W tym stanie faktycznym, organ stwierdził, że przepis art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia przewiduje przekazanie obowiązków związanych z prowadzeniem tej uprawy oraz ekwiwalentu jedynie w przypadku przeniesienia własności zalesionej nieruchomości w drodze sprzedaży bądź spadkobrania, nie przewiduje natomiast takiej możliwości w przypadku przekazania nieruchomości w drodze darowizny. Organ zaznaczył także, że odmowa przekazania obdarowanemu prawa do ekwiwalentu nie oznacza zwolnienia go z obowiązku prowadzenia uprawy zgodnie z planem zalesienia.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R.P.. Domagając się jej zmiany poprzez przyznanie prawa do ekwiwalentu, ewentualnie uchylenia decyzji w całości
i umorzenia postępowania podniósł, że brak było podstaw do nałożenia na niego obowiązków wskazanych w przepisie art. 7 ust. 8 uchylonej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, a także brak wskazania przez organ podstawy prawnej nałożenia obowiązku określonego w pkt 1 decyzji. Odwołujący się wskazał także, iż zastosowane przez organ rozumienie przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa i zasadę równej ochrony prawnej własności, poprzez przyznanie prawa do ekwiwalentu dla właściciela gruntu leśnego jedynie nabywcom w drodze dziedziczenia i sprzedaży.
Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej odmowy przeniesienia prawa do miesięcznego ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej na działce nr [...], natomiast uchyliło ją w pkt 1 ppkt a i b oraz w pkt 2.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273
z późn.zm.) do spraw miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych
i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się zasady dotychczasowe tj. przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz. 764 z późn.zm.). Ustawa ta przewiduje w art. 7 ust. 6a, że ekwiwalent przechodzi na nabywcę gruntu, w drodze decyzji starosty, natomiast zgodnie
z przepisem art. 11 uprawnienie do ekwiwalentu można nabyć także w drodze spadkobrania. Stwierdzając, że R.P. nabył nieruchomość zalesiona od ojca R.P. w drodze darowizny, Kolegium uznało, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o przyznanie prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej.
Kolegium Odwoławcze uznało także, iż z uwagi na wszczęcie postępowania na wniosek strony dotyczący jedynie przyznania przedmiotowego ekwiwalentu, organ pierwszej instancji miał obowiązek w decyzji odnieść się jedynie do żądania strony, dlatego uchyliło decyzję
w pozostałym zakresie. Organ nie podzielił także zarzutu odwołania dotyczącego stosowania przez analogię przepisu art. 7 ust. 6a do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazując, że gdyby wolą ustawodawcy było takie stosowanie ww. przepisu, dałby temu wyraz nakazując odpowiednie jego stosowanie również w przypadku darowizny.
Na powyższą decyzję ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Poznaniu wystąpił R.P., wnosząc o jej uchylenie w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatowego i zmianę decyzji organu pierwszej instancji poprzez przyznanie mu prawa do ekwiwalentu poczynając od dnia przejęcia przez niego uprawy leśnej na własność, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nierówne traktowanie właścicieli ze względu na sposób nabycia prawa własności, prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz art. 138 § 1 poprzez nie umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w części, w której uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu ponawiając zarzuty zgłoszone w odwołaniu skarżący zarzucił także, że Kolegium nie odniosło się do podnoszonej argumentacji sprzeczności prezentowanej przez Starostę wykładni z Konstytucją RP, której zasady powinny być przez organy administracji stosowane wprost i z pierwszeństwem przed sprzecznymi z jej normami przepisami. Skarżący wskazał, że tylko takie rozumienie przepisów ustawy, które na równi traktuje wszystkie sposoby nabycia gruntu nie koliduje z prawem do równej ochrony prawa własności, zwłaszcza iż jest właścicielem tylko teoretycznie gdyż nie ma pełni prawa związanych prawem własności, a nie otrzymuje z tego tytułu żadnego wynagrodzenia od państwa. Ponadto został na wiele lat ograniczony w prawie czynienia czegokolwiek z gruntem np. ponownego wprowadzenia upraw rolnych.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw
z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 roku – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy cytowanych przepisów, Sąd ten
z dniem 1 lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty w niej podniesione nie mogą być uznane za skuteczne. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku
z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne bądź przepisy postępowania w zakresie wskazanym
w art. 145 § 1 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn.zm.). Sąd nie może zatem oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Oceniając zasadność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc
z punktu widzenia jej legalności stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz. 764, zm. Dz.U. z 2003 r. nr 46, poz. 764) w związku z art.14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z późn.zm.), zgodnie z którym w przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu. Przekazania tych praw i obowiązków dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej.
Zatem wykładnia językowa tego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku przeniesienia własności nieruchomości objętej uprawą leśną w drodze darowizny, brak jest podstaw do przeniesienia na nabywcę ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej. Także wykładnia funkcjonalna przepisów uchylonej ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, regulujących zagadnienie ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej tj. art. 7 – 11, nie daje podstaw do wywiedzenia uprawnienia skarżącego do przejęcia prawa do ekwiwalentu.
Ustawodawca pierwotnie nie przewidział możliwości przejścia prawa do przedmiotowego świadczenia. Dopiero na skutek nowelizacji powyższej ustawy ustawą z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 46, poz. 392) wprowadzono normy umożliwiające przejście ekwiwalentu na inną osobę – ale tylko w przypadku sprzedaży gruntu lub spadkobrania (art. 1 pkt 6), co wskazuje, iż zapis art. 7 ust. 6a był celowym zabiegiem legislacyjnym, aby przejście uprawnień do ekwiwalentu dotyczyło tylko nabywcy w drodze sprzedaży.
Należy podkreślić, iż istnieją różnice pomiędzy nabyciem gruntu w drodze umowy sprzedaży (za umówiona cenę) oraz umowy darowizny (pod tytułem darmym). Obdarowany posiadał wiedzę, iż na darowanym mu gruncie była prowadzona przez ojca uprawa leśna, nie może zatem wywodzić, iż poniósł stratę z tytułu nabycia tego gruntu i wyłączenia możliwości prowadzenia upraw rolnych.
Jednakże w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie należało zważyć, iż zgodnie
z przepisem art. 7 ust. 6 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, właściciel gruntu otrzymuje ekwiwalent do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat. Oznacza to, że z chwilą nabycia przez R.P. prawa do renty strukturalnej ziściła się przesłanka (warunek rozwiązujący) określona w ww. przepisie, zatem wygasło ex lege jego prawo do pobierania ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej. Z tej przyczyny brak było podstaw do przeniesienia tego uprawnienia jak
i związanych z nim obowiązków, na podstawie w ww. przepisów na obdarowanego – R.P..
Z tych powodów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uznała za zgodne
z prawem orzeczenie organów w zakresie odmowy przeniesienia na skarżącego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie upraw leśnych, w myśl dyspozycji art. 7 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.
Sąd podzielił także stanowisko organu drugiej instancji, iż zawarte w niej orzeczenie w części uchylonej przez ten organ, naruszało obowiązujący w chwili orzekania porządek prawny, zarówno z tej przyczyny, że wykraczało poza wniosek skarżącego oraz nie wskazano w tym zakresie jakiejkolwiek podstawy prawnej orzeczenia, ale także, jak słusznie podniesiono w odwołaniu, organ nie mógł nałożyć żadnych obowiązków opierając się na przepisach ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, która został uprzednio derogowana przepisem art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej z dniem 15 stycznia 2005 r. Postępowanie ponad wniosek o przeniesienie ekwiwalentu nie zostało w niniejszej sprawie wszczęte ani na wniosek strony, ani z urzędu, zatem należało uznać, iż uchylając decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 1 i 2 organ odwoławczy, natomiast utrzymując ją w mocy w części dotyczącej orzeczenia w przedmiocie ekwiwalentu orzekł co do istoty sprawy o całości niniejszej sprawy administracyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W tych okolicznościach, także podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 1 (bez określenia pkt oraz aktu prawnego), nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 ust.2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie właścicieli ze względu na sposób nabycia prawa własności należy podkreślić, iż rozpoznawana sprawa administracyjna nie rozstrzyga o prawie własności R.P. ani też o sposobie korzystania z nieruchomości, czy też wykonywania przysługującego do niej prawa. Dlatego też nieuzasadnione jest twierdzenie, jakoby prezentowana przez organy wykładnia była sprzeczna z ustawa zasadniczą. Należy jednocześnie wskazać, iż wypływająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji nie oznacza kontroli obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bowiem wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję, która w art. 188 zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.
W orzecznictwie utrwalony jest stanowisko, zgodnie z którym kognicja sądu obejmuje w ramach bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji) także możliwość niezastosowania in concreto przepisu ustawy. W takim wypadku istnieje powinność zastosowania bezpośrednio normy konstytucyjnej (art. 46) na wypadek konfliktu między treścią normy konstytucyjnej i ustawowej. Odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy "niekonstytucyjność" danego przepisu uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku w rozpoznawanej sprawie, a jego pogląd nie jest wiążący dla innych sądów orzekających w analogicznych sprawach (vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lipca 2003 r. V CK 47/02, LEX nr 157312 , wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z 14 lutego 2004 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2/17)
Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie dostrzegł z urzędu w ustalonym stanie faktycznym sprawy "niekonstytucyjności" zaskarżonej decyzji, ani też przepisów na której została oparta. W skardze, mimo powołania konkretnych przepisów Konstytucji skarżący nie wywiódł w dostateczny sposób na czym miałoby polegać w przedmiotowej sprawie naruszenie norm konstytucji przez organy administracji publicznej. Nie można zgodzić się z poglądem, iż nabywając w drodze darowizny zalesioną nieruchomość gruntową, wyłączona z upraw rolnych, na której uprzednio ojciec skarżącego, za odpowiednim ekwiwalentem zaprowadził uprawę leśną, ogranicza jego prawo własności i z tego tytułu miałoby przysługiwać mu "wynagrodzenie od państwa". Skarżący bowiem nabył nieodpłatnie tę konkretnie oznaczoną nieruchomość na której prowadzona była uprawa leśna i z tego tytułu w celu uzyskaniu przez uprzedniego właściciela renty strukturalnej, musiał on wyzbyć się własności. Wybór formy zbycia prowadzonego gospodarstwa rolnego należał do stron umowy, przy czym konieczne elementy i charakter umowy darowizny oraz sprzedaży określają przepisy kodeksu cywilnego. Należy zanegować stanowisko skarżącego, izby dokonana przez Kolegium wykładnia przepisu art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia skłaniała obywateli do omijania obowiązujących przepisów prawa
i zawierania fikcyjnych, sprzecznych z prawem umów w zakresie przenoszenia własności nieruchomości rolnych. Gdyby zgodną wolą stron umowy tj. R.P. i R.P. była sprzedaż przedmiotowej nieruchomości z uprawą leśną, to umowa musiałaby wśród koniecznych elementów regulować także odpowiednią do wartości tego gruntu cenę sprzedaży. Rozwiązanie sugerowane przez skarżącego (czyli kupno od ojca gruntu za symboliczną złotówkę) skutkowałoby bowiem pozornością umowy.
Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na zasadzie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), orzekł jak sentencji. Wobec oddalenia skargi, zgodnie z przepisem art. 200 a contrario ww. ustawy, stronie skarżącej nie przysługuje zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.