II SA/Go 634/23

II SA/Go 634/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1073
art. 75 ust 1 i 6
Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] lipca 2023r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania Polskiego Związku Działkowców (Okręgowy Zarząd; dalej także skarżący lub PZD) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2023r.,nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z dniem [...] stycznia 2016 r. przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania części nieruchomości gruntowej oznaczonej nr działki [...] położonej w [...] (nr KW [...]).
2. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy: Polski Związek Działkowców wnioskiem z dnia [...] grudnia 2022 r. (data wpływu do organu 30 grudnia 2022 r.) wystąpił do Prezydenta Miasta o wydanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073; dalej ustawa ROD) decyzji stwierdzającej nabycie prawa bezpłatnego użytkowania części nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że na części tej nieruchomościznajduje się Rodzinny Ogród Działkowy [...], który jest jednostką organizacyjną Stowarzyszenia Ogrodowego Polski Związek Działkowców.
Zdaniem wnioskującego nabył on prawo użytkowania do części przedmiotowej nieruchomości z mocy samego prawa z dniem [...] stycznia 2016r., co winno zostać stwierdzone stosowną decyzją organu, która to ma charakter jedynie deklaratoryjny, nie ustanawia prawa, a jedynie potwierdza jego istnienie, co stanowi podstawę doujawnienia prawa w księdze wieczystej. Teren objęty wnioskiem od momentu powstania rodzinnego ogrodu działkowego [...] w 1983 r. był i w dalszym ciągu jest zagospodarowany jako rodzinny ogród działkowy.
2. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. odmówił stwierdzenia nabycia wnioskowanego prawa użytkowania. Ustalił, że:
- nieruchomość objęta wnioskiem stanowi własność Skarbu Państwa i została oddana w zarząd Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo (wpis w księdze wieczystej nr [...]),
- znajduje się na terenie, dla którego nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
- w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowy teren oznaczonyjest symbolem użytku LS — lasy.
Zdaniem organu w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek wymaganych art. 75 ust. 6 ustawy ROD, gdyż nieruchomość pozostawała w dacie wejścia w życieustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w ustawowym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo.
3. Od tej decyzji w ustawowym terminie odwołał się Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd podnosząc, że intencją ustawodawcy było zapewnienie ochrony prawnej działkowcom i zabezpieczenie ich praw nabytych. Dlatego organ powinien doprowadzić stan prawnynieruchomości do zgodnego z rzeczywistością poprzez wyłączenie użytkowanego przez działkowców terenu z zarządu "Lasów Państwowych" jako nie przydatnego dla gospodarki leśnej. Zdaniem skarżącego Lasy Państwowe od momentu utworzenia ROD nie korzystały z terenu, nie ma mowy o jakichkolwiek jego stratach z tytułu uregulowania tego stanu prawnego.
4. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło w całości stanowisko Prezydenta Miasta. Po przytoczeniu treści art. 75 ust. 6 ustawy ROD wskazało, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, iż Polski Związek Działkowców Zarząd Wojewódzki decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 1983 r. otrzymał teren położony w [...] obejmujący działki numer [...], z przeznaczeniem na ogrody działkowe. Dla tej nieruchomości Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której jako użytkownik wieczysty wpisany jest Polski Związek Działkowców. Natomiast PZD nieposiada tytułu prawnego do części działki nr [...], który to teren przylega do działek nr [...] stanowiących własność PZD.
Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwai została oddana w zarząd Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo (wpis w księdze wieczystej nr [...]).Oznacza to, że w dacie wejścia w życie ustawy ROD czyli w dniu [...] stycznia 2016 r. -działka nr [...] była w zarządzie Lasów Państwowych i taki stan prawny uzasadniawydanie decyzji odmownej.
Kolegium wskazało, że trybem który umożliwi skarżącej realizację jego prawa jest postępowanie oparte na przepisie art. 40 ustawy o lasach, gdzie uregulowano możliwość ustanowienia prawaużytkowania na nieruchomościach Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych.
5. W skardze wniesionej do tutejszego sądu w terminie, Polski Związek Działkowców (reprezentowany przez jego statutowy Zarząd) zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2023 r.zarzucając jej naruszenie:
- art. 75 ust. 1, 5 i 6 ustawy ROD poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,
- art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez jego niewłaściwą interpretację,
- art. 3 i 4 ustawy o lasach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że część nieruchomości będąca przedmiotem wniosku stanowi las i tym samym jest zarządzana przez Lasy Państwowe, podczas, gdy nieruchomość ta nie spełnia kryteriów uznania tego gruntu za las,
- art. 4 ust. 3 ustawy o lasach poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zarząd przysługujący "Lasom Państwowym" stanowi przeszkodę do stwierdzenia nabycia użytkowania przez Polski Związek Działkowców,
- art. 7, 75 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sporu i niezweryfikowanie, czy sporna część nieruchomości stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach.
W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte. W szczególności podniesiono, że Przedsiębiorstwo Lasy Państwowe Nadleśnictwo niesprawuje faktycznego zarządu nad przedmiotowym terenem. Sporna nieruchomość nigdy nie została zagospodarowana jako las; nie była pokryta roślinnością leśną i nie była wykorzystywana przez Lasy Państwowe. Nie jest więc lasem w rozumieniu ustawy o lasach, a tym samym nie podlega pod zarząd w rozumieniu tej ustawy.
W ocenie skarżącego prawo zarządu regulowanego ustawą o lasach nie może być utożsamiane z instytucją trwałego zarządu regulowaną w ustawie o gospodarce nieruchomościami, który stanowi jedną z form prawnych władania nieruchomościami publicznymi - tak jak dzierżawa, najem, czy też użytkowanie.
Zdaniem skarżącej zarząd określony w ustawie o lasach nie może być uznawany za formę ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości. Za błędne należy uznać stanowisko organów przyjmujące istnienie kolizji praw - tj. prawa użytkowania (jako ograniczonego prawa rzeczowego) i prawa wykonywania zarządu przez Lasy Państwowe. Zarząd przysługujący "Lasom Państwowym" wobec konkretnych terenów nie może być zatem traktowany jako przeszkoda do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania przez skarżącego.
6. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
7. Skarga podlegała ocenie w granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3§ 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana zgodnie z wolą stron na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.).
8. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowiły przepisy art. 75 powoływanej wyżej ustawy ROD. Zgodnie z nimi w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego (ust. 1); w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania – w rozumieniu Kodeksu cywilnego – nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (ust. 6); stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej (ust. 7).
W art. 76 ust. 1 tej ustawy uregulowano z kolei przesłanki negatywne wydania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego, a także sytuację gdy stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania nieruchomości z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 19 stycznia 2014 r.).
Z brzmienia przywołanych przepisów wynika zatem, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości na zasadzie art. 75 ust. 6 ustawy ROD jest spełnienie jedynie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do [...] stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji.
9. Bezsporne w sprawie niniejszej jest, że w stosunku do objętej wnioskiem części działki [...] (nr KW [...]) nie została wydana decyzja o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy ROD. Nie jest także sporne, że stowarzyszenie ogrodowe nie legitymuje się tytułem prawnym do tej części nieruchomości, na której ogród ten funkcjonuje i to od roku 1983 (nikt tego nie kwestionuje). Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i została oddana w zarząd Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo (KW nr [...]) jeszcze przed wejściem w życie ustawy ROD i jej przepisu art. 75 ust. 6.Nie kwestionowane jest jednak, że las na tej części nieruchomości nie rośnie oraz, że ta część nie jest faktycznie użytkowana (posiadana) przez Lasy Państwowe.
10. Istotą sporu prawnego jest to, czy ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...], przysługujące Lasom Państwowym jeszcze przed wejściem w życie ustawy ROD, prawo zarządu stanowi przeszkodę uzyskania na niej z mocy art. 75 ust. 6 ustawy ROD przez wnioskujące stowarzyszenie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania.
W tej mierze rysują się dwa opozycyjne stanowiska, które odwołują się mniej lub bardziej do językowej albo funkcjonalnej wykładni tego przepisu. Wykładnia językowa, której rezultat jest korzystniejszy dla interesu skarżącego, bazuje na tym, że ustawa ROD (wśród przesłanek odmowy wydania decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 6 i 7) nie odnosi się do ustawy o lasach. Także z charakteru regulacji zawartych w ustawie ROD, które służą ostatecznemu "uporządkowaniu" stanu prawnego gruntów należących do Skarbu Państwa i jednostek samorządowych, zajmowanych dotychczas bez tytułu przez rodzinne ogrody działkowe można wywodzić pierwszeństwo stosowania ustawy ROD przed przepisami ustawy o lasach.Nadto pozostawanie nieruchomości w zarządzie Lasów Państwowych jako zarządu regulowanego ustawą o lasach nie może być utożsamiane z instytucją trwałego zarządu regulowaną w art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi jedną z form prawnych władania nieruchomościami publicznymi – tak jak dzierżawa, najem, czy też użytkowanie (rozwinięte stanowisko zawiera powołany w skardze wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2020 r., II SA/Bd 734/20, CBOSA).
11. Pogląd przeciwny, który uznać należy dziś za aktualny i najbardziej reprezentatywny został ukierunkowany orzecznictwem NSA. Mowa jest o nim w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 września 2021 r., I OSK 3612/18, gdzie wskazuje się, że w związku ze stosowaniem art. 75 ust. 6 ustawy ROD pojawiają się takie sytuacje, w których ogród działkowy istnieje na nieruchomości Skarbu Państwa, do której inne podmioty posiadają określone prawa np. prawo użytkowania wieczystego. W takich między innymi przypadkach NSA (por. wyroki z dnia 25 czerwca 2019 r., I OSK 2408/18; 23 lutego 2021 r., I OSK 2446/20 oraz 7 września 2021 r., I OSK 3613/18) podkreśla, że przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych.
Odstąpienia od tej konfrontacji nie może, zdaniem NSA, uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy ROD i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią.
Jak podkreśla się w tych orzeczeniach przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawieniu innych podmiotów przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą, jaka przysługuje właścicielowi. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie.
12. Wbrew temu, o czym mowa jest w skardze pogląd ten zachowuje aktualność także w stosunku do przysługującego jednostkom Lasów Państwowych zarządu opartego na przepisach ustawy o lasach (nie tylko zatem na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami). W wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2021 r., I OSK 4365/18(CBOSA) podkreśla się, że ustawa ROD funkcjonuje w całym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie.
Dlatego, poza przesłankami wyrażonymi wprost w art. 75 ust. 6 ustawy ROD (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem Polskiego Związku Działkowców. Chodzi tu także o przepisy art. 4 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, zgodnie z którymi lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, a w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa, ustalają jego wartość i reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia.
13. Jak podkreśla NSA w cytowanym wyroku z instytucją ustawowego zarządu sprawowaną przez Lasy Państwowe w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa łączy się szereg obowiązków i zadań, które ustawodawca nałożył na zarządcę, a wykonywanie ich byłoby wyłączone i znacznie ograniczone w przypadku, gdyby dopuszczono możliwość ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomości Skarbu Państwa objętej ustawowym zarządem. Co więcej, w art. 40 ustawy o lasach uregulowano możliwość ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomościach Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych. Wskazany artykuł 40 reguluje przekazywanie lasów, gruntów i nieruchomości innym jednostkom organizacyjnym lub Agencji Mienia Wojskowego bez zmiany leśnego przeznaczenia gruntów, co może nastąpić tylko w wypadkach uzasadnionych potrzeb wskazanych w 10 punktach wymienionych w ust. 1 art. 40 oraz na wniosek ministra lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, tj. zarządu województwa, zarządu powiatu lub wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Formą prawną przekazania w użytkowanie jest według art. 40 ust. 2 ustawy o lasach umowa zawierana przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z jednostką organizacyjną. Nadto umowa o przekazanie lasu w użytkowanie powinna określać w szczególności termin i warunki użytkowania oraz jednostkę sprawującą nadzór nad gospodarką leśną.
Zdaniem NSA art. 40 ustawy o lasach reguluje zatem w sposób szczególny możliwość ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomościach Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych, w konsekwencji wyłącza przepisy kodeksu cywilnego dotyczące prawa użytkowania w zakresie uregulowanym w art. 40, a równocześnie wprowadza dodatkowe wymogi i przesłanki, które muszą być spełnione, aby prawo użytkowania mogło powstać, a które nie występują w regulacji prawa użytkowania w kodeksie cywilnym. To zaś, jak konstatuje NSA,rozwiązanie dotyczące ustanowienia prawa użytkowania wskazuje, że tylko wówczas możliwe jest pogodzenie prawa zarządu Lasów Państwowych z prawem użytkowania jednostki organizacyjnej istniejącymi na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa.
W sytuacji, gdy nieruchomość, której część zajęta jest pod rodzinne ogrody działkowe, w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowiła przedmiot ustawowego zarządu jednostki Lasów Państwowych, to wydanej w takim stanie faktycznym i prawnym decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie można zatem skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy ROD.
14. Pogląd ten niniejszy sąd w pełni podziela, gdyż przemawiają za nim istotne argumenty systemowe i funkcjonalne (aksjologiczne). Znalazł on zatem zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Dodać należy, że pogląd ten jest akceptowany i kontynuowany, o czym świadczą kolejne orzeczenia NSA (w szczególności wyrok z dnia 24 sierpnia 2022 r., I OSK 1925/19, dotyczący dokładnie takiej samej sytuacji prawnej, jaka była w niniejszej sprawie). Skoro taka jest aktualna linia orzecznicza wzgląd na pewność stosowanego prawa wskazuje, że należy ją akceptować.
W sprawie nie ma też żadnych innych naruszeń prawa, czy to materialnego czy procesowego, które uzasadniałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając wyżej wskazane argumenty na względzie Sąd uznał skargę za bezzasadną i ją oddalił (art. 151 p.p.s.a.).