II SA/Go 63/21

II SA/Go 63/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2021-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz
Jarosław Piątek
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 22 października 2020 r., nr XX/151/2020 w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku Sołectwa [...] w sprawie zmiany przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach funduszu sołeckiego na 2020 rok oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713; dalej jako u.s.g.) oraz art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 21 lutego 2014 roku o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r., poz. 301 ze zm.; dalej jako u.f.s.) – podjęła w dniu 22 października 2020 r. uchwałę nr XX/151/2020 w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku Sołectwa [...] w sprawie zmiany przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach funduszu sołeckiego na 2020 rok, zgodnie z którą "odrzuca się wniosek Sołectwa [...] w sprawie zmiany przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach funduszu sołeckiego na 2020 rok" (§ 1), "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" (§ 2).
W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że złożony przez Sołectwo [...] dnia 18 września 2020 r. wniosek dotyczący zmiany przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach funduszu sołeckiego na 2020 rok, został odrzucony przez Wójta
z powodu niespełnienia wymogu określonego w art. 2 ust. 6 u.f.s., zgodnie z którym środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które zgłoszone we wniosku, o którym mowa w art. 5, są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Jak wskazała Regionalna Izba Obrachunkowa ([...] z dnia [...] września 2018 r.) podczas kontroli obejmującej zagadnienia dotyczące realizacji zadań w ramach funduszu sołeckiego, odrzuceniu podlegają wnioski sołectw niespełniające wymogów określonych w art. 2 ust. 6 i art. 5 ust. 3 u.f.s. W dniu 28 września 2020 r. wpłynęło do Urzędu Gminy pismo adresowane do Rady Gminy w sprawie podtrzymania wniosku. Jednak zgodnie z art. 5 ust. 11 u.f.s., rada gminy odrzuca wniosek, w przypadku gdy zamierzone przedsięwzięcia nie spełniają wymogów określonych w art. 2 ust. 6 lub 7 ustawy, w związku z czym zasadne jest odrzucenie go w całości.
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. - stwierdził nieważności powyższej uchwały, jako istotnie naruszającej art. 7 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 9 u.f.s.
Organ nadzoru ustalił, że Sołectwo [...] na podstawie art. 7 w zw. z art. 5 ust. 2, 3 u.f.s. złożyło wniosek o zmianę przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w 2020 roku w ramach funduszu sołeckiego przypadającego dla tego sołectwa. Wójt Gminy na podstawie art. 5 ust. 5 u.f.s. odrzucił wniosek z uwagi na to, że nie spełniał wymogu określonego w art. 2 ust. 6 u.f.s. Następnie Sołtys na podstawie art. 7 ust. 4
w zw. z art. 5 ust. 6 u.f.s. podtrzymał wniosek kierując go tym samym do Rady Gminy. Rada Gminy odrzuciła wniosek na podstawie art. 5 ust. 9 u.f.s., gdyż jej zdaniem zamierzone przedsięwzięcie nie spełnia wymogów z art. 2 ust. 6 i 7 u.f.s.
Wojewoda stwierdził, że uchwała istotnie narusza prawo bowiem zawiera rozstrzygnięcie, które nie może zostać wydane w procedurze wywołanej podtrzymaniem przez sołtysa wniosku uprzednio odrzuconego przez wójta w trybie art. 5 ust. 5 w zw. z art. 7 ust. 4 u.f.s. Otóż w procedurze rozpatrywania wniosku sołectwa w sprawie zmiany przedsięwzięć przewidzianych w funduszu sołeckim należy wyszczególnić dwa etapy. Pierwszy etap (wstępny), dotyczy badania wniosku sołectwa tylko z punktu widzenia formalnego, tj. czy wniosek spełnia wymogi z art. 5 ust. 2 i 3 u.f.s. Etap ten składa się niejako z dwóch instancji, gdzie w pierwszej orzeka wójt, w drugiej zaś rada gminy. I tak, w razie uznania przez wójta, że wymienionych wymogów formalnych wniosek nie spełnia, wydaje on rozstrzygnięcie w przedmiocie odrzucenia wniosku, przy czym na tym etapie procedowania nie może odrzucić wniosku z innych względów niż niespełnienie wymogów z art. 5 ust. 2, 3 u.f.s. Od takiego rozstrzygnięcia wójta, sołtysowi służy swoisty środek odwoławczy w postaci podtrzymania wniosku sołectwa, pomimo jego uprzedniego odrzucenia przez wójta. W razie podtrzymania przez sołtysa wniosku sołectwa, do rozpoznania sprawy zostaje włączony organ stanowiący gminy, który ponownie ocenia czy rzeczywiście wniosek sołectwa nie spełnia wymogów z art. 5 ust. 2 i 3 u.f.s. Podobnie jak w przypadku wójta, na tym etapie rada gminy nie może oceniać wniosku z punktu widzenia innych przesłanek w tym z art. 2 ust. 6, 7 u.f.s. W razie uznania przez radę gminy, że wniosek faktycznie nie spełnia przesłanek z art. 5 ust. 2 i 3 u.f.s., wówczas odrzuca ona ten wniosek na podstawie art. 5 ust. 9 u.f.s. Co znamienne, rada gminy nie może na tym etapie odrzucić wniosku sołectwa z powodu niespełnienia przesłanek z art. 2 ust. 6 i 7 u.f.s. Te przesłanki oceniane są dopiero na drugim etapie postępowania w sprawie wniosku sołectwa o zmianę przedsięwzięć przewidzianych w funduszu sołeckim, który rozpoczyna się po uznaniu przez organ gminy, że wniosek sołectwa spełnia warunki formalne z art. 5 ust. 2 i 3 u.f.s. Zatem w przypadku, gdy wniosek sołectwa nie spełnia tych warunków formalnych, co potwierdzi organ gminy swoim rozstrzygnięciem wydanym na pierwszym etapie procedury, wówczas w ogóle sprawa nie przechodzi do drugiego etapu. Drugi etap procedury sprowadza się wyłącznie do oceny merytorycznej wniosku pod kątem spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 6 i 7 u.f.s. Jeżeli rada gminy uzna, że wniosek nie spełnia tych przesłanek, wówczas odrzuca wniosek na podstawie art. 5 ust. 11 w zw. z art. 7 ust. 4 u.f.s.
Mając na uwadze powyższe, Wojewoda uznał, że rozstrzygnięcie organów gminy podjęte na danym etapie na innych przesłankach w sposób istotny narusza prawo. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wniosku Sołectwa o zmianę przedsięwzięć przewidzianych w funduszu sołeckim nie osiągnęło drugiego etapu postępowania, lecz zakończyło się na pierwszym wstępnym etapie (ocenie formalnej wniosku). Skoro tak, to podstawą odrzucenia przez Radę Gminy wniosku Sołectwa mogło być jedynie uznanie, że wniosek nie spełnia przesłanek z art. 5 ust. 2 i 3 u.f.s. Tymczasem Rada Gminy dokonała odrzucenia wniosku z innych powodów, tj. niespełnienia przesłanek z art. 2 ust. 6 i 7 u.f.s., co stanowi istotne naruszenie art. 7 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 9 u.f.s.
Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Gmina zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając mu naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 9 u.s.f., przez bezpodstawne zastosowanie środka nadzoru i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 22 października 2020 r., nr XX/151/2020, w sytuacji, gdy Rada odrzuciła wniosek z powodu niedotrzymania warunków formalnych, nie rozpoznając go merytorycznie.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, a także o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci pisma RIO z dnia [...] września 2018 r., nr [...], na okoliczność wykazania braku formalnego podtrzymanego wniosku Sołectwa w postaci braku właściwego uzasadnienia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada odrzuciła wniosek w związku
z niespełnieniem przez niego warunków formalnych, co wprost wynika z podstawy prawnej wskazanej na wstępie uchwały (art. 5 ust. 9 u.f.s.). W kwestii braków formalnych wniosku wskazano, że wniosek nie zawierał należytego uzasadnienia, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 4 w zw. z art. 5 ust. 3 u.f.s. Elementy tego uzasadnienia powinny odpowiadać treści art. 2 ust. 6 u.f.s. W konsekwencji w uzasadnieniu powinny być wskazane elementy związane z wykazaniem tego czy dane przedsięwzięcie jest zadaniem własnym gminy, służy poprawie warunków życia mieszkańców i czy przedsięwzięcie jest zgodne ze strategią rozwoju gminy. Podkreślono przy tym, że Rada poddała analizie formalnej istnienie tych elementów uzasadnienia, a nie ich merytoryczną zawartość, która jest badana dopiero na etapie uchwalania budżetu.
W konsekwencji badaniu poddano tylko wymogi formalne tego uzasadnienia
i stwierdzono jego braki. Postępowanie takie jest zgodne z wytycznymi sformułowanymi przez RIO w piśmie z dnia [...] września 2018 r., [...]. W wystąpieniu pokontrolnym RIO wyraźnie stwierdziła, że wójt powinien odrzucać wnioski sołectw, które nie zawierały uzasadnienia zgodnego z art. 5 ust. 3 i art. 2 ust. 6 u.f.s., przesądzając w ten sposób że warunkiem formalnym wniosku jest sporządzenie uzasadnienia wyjaśniającego czy zdaniem wnioskodawcy dane przedsięwzięcie jest zadaniem własnym gminy, służy poprawie warunków życia mieszkańców oraz czy przedsięwzięcie jest zgodne ze strategią rozwoju gminy.
W konsekwencji skarżąca wskazała, że odrzucenie wniosku nastąpiło nie
z przyczyn merytorycznych, tzn. ze względu na to, że dane przedsięwzięcie nie jest np. zadaniem własnym gminy, ale ze względu na brak elementu uzasadnienia, w którym wnioskodawca przedstawiłby swoje stanowisko w tej kwestii. Dlatego całkowicie nieuprawnione jest stanowisko organu nadzoru, że Rada dopuściła się przedwczesnej kontroli merytorycznej złożonych wniosków.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Organ nadzoru nie zgodził się z twierdzeniami skargi jakoby odrzucenie nastąpiło z powodu braku należytego uzasadnienia wniosku. Przede wszystkim o przyczynach odrzucenia wniosku przez Radę stanowi treść uzasadnienia do uchwały, w którym poparła ona stanowisko Wójta podając, że odrzuca wniosek albowiem zamierzone przedsięwzięcie nie spełnia wymogów określonych w art. 2 ust 6 lub 7 u.f.p. Ponadto – zdaniem Wojewody - należy mieć na uwadze, że art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 4 u.f.s. nie precyzuje wymogów co do uzasadnienia wniosku o zmianę przedsięwzięć, wystarczy bowiem by wniosek zawierał uzasadnienie, nie musi jednak ono być ukierunkowane na spełnienie wymogu z art. 2 ust. 6 lub 7 u.f.s. Organ nadzoru zwrócił również uwagę, że odrzucenie wniosku przez Wójta nie nastąpiło z powodów formalnych i z tego względu kolejne odrzucenie wniosku przez Radę okazało się niedopuszczalne.
Ponadto - zdaiem Wojewody - załączone pismo RIO należy rozważyć
w kontekście właściwości Wojewody w zakresie nadzoru nad uchwałami dotyczącymi funduszu sołeckiego, w sytuacji kiedy RIO podejmowała czynności kontrolne. W ocenie organu, uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie podlega nadzorowi RIO na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Uchwała odrzucająca wniosek sołectwa w sprawie funduszu sołeckiego nie dotyczy bowiem procedury uchwalania budżetu gminy i jego zmian, gdyż nie stanowi elementu uchwały budżetowej. Dopiero bowiem uwzględnienie wniosku znajduje wyraz w tej uchwale. W rezultacie to wojewoda a nie regionalna izba obrachunkowa jest właściwy do nadzoru nad uchwałami odrzucającymi wnioski sołectw w sprawie funduszu sołeckiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).
Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w stosunku do uchwały rady gminy, zgodnie z kompetencjami tego organu, wynikającymi z art. 85
i art. 86 u.s.g. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem - art. 91 ust. 1 u.s.g. Granice rodzaju naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały wyznacza art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Tylko zatem istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy.
Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie uchwały Rady Gminy nr XX/151/2020 w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku Sołectwa [...] w przedmiocie zmiany przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach funduszu sołeckiego na 2020 rok.
Wspomniany wniosek o zmianę przedsięwzięć został złożony dniu 23 września 2020 r. na podstawie art. 7 u.f.s., zgodnie z którym w trakcie roku budżetowego, jednakże nie wcześniej niż po uchwaleniu budżetu gminy na dany rok i nie później niż do dnia 31 października danego roku budżetowego, sołectwo może złożyć do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wniosek o zmianę przedsięwzięć lub ich zakresu przewidzianych do realizacji w ramach funduszu (§ 1); wniosek, o którym mowa w ust. 1, nie może prowadzić do przekroczenia środków przyznanych pierwotnie w uchwale budżetowej (§ 2); wniosek złożony z naruszeniem terminów, o których mowa w ust. 1, podlega odrzuceniu (§ 3); do wniosku, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 5 ust. 2, 3 i 5-11 (§ 4). Ten ostatni przepis reguluje zasady składania wniosku o przyznanie środków z funduszu sołectwa i sekwencję czynności podejmowanych w odniesieniu do tego wniosku. W myśl tego przepisu wniosek danego sołectwa uchwala zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa (ust. 2); wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 2, wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem (ust. 3); wójt (burmistrz, prezydent miasta) w terminie 7 dni od dnia otrzymania odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, jednocześnie informując o tym sołtysa (ust. 5); sołtys może
w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 5, podtrzymać wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, kierując go do rady gminy za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (ust. 6); w przypadku, gdy wniosek został odrzucony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z powodu niespełnienia warunków określonych w ust. 2 lub 3, zebranie wiejskie może ponownie uchwalić wniosek (ust. 7); sołtys, w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 5, przekazuje radzie gminy za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wniosek ponownie uchwalony przez zebranie wiejskie (ust. 8);
w przypadku podtrzymania wniosku przez sołtysa, rada gminy rozpatruje ten wniosek
w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania; rada gminy odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4 lub podtrzymany po terminie, o którym mowa w ust. 6. wójt (burmistrz, prezydent miasta) związany jest rozstrzygnięciem rady gminy (ust. 9); w przypadku ponownie uchwalonego wniosku, rada gminy rozpatruje ten wniosek
w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania; rada gminy odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2 lub 3 lub przekazany po terminie, o którym mowa w ust. 8; wójt (burmistrz, prezydent miasta) związany jest rozstrzygnięciem rady gminy (ust. 10); uchwalając budżet, rada gminy odrzuca wniosek sołectwa, w przypadku gdy zamierzone przedsięwzięcia nie spełniają wymogów określonych w art. 2 ust. 6 lub 7 (ust. 11).
Mając na uwadze te elementy, statuujące złożoną kilkuetapową, ale rozdzieloną co do kompetencji i zakresu właściwości procedurę, zgodzić należy się z Wojewodą, że kontrola merytoryczna wniosku z punktu widzenia zgodności z wymogami określonymi w art. 2 ust. 6 lub 7 u.f.s., a więc czy zamierzone przedsięwzięcia proponowane przez sołectwo wpisują się w te wydatki, odbywa się na etapie uchwalania zmiany budżetu czyli etapie, o którym mowa w art. 5 ust. 11 u.f.s. (choć ustawa również używa podobnego i mylącego sformułowania "odrzuca wniosek"). W tym bowiem przypadku ocena dotyczy zasadności wniosku, a nie kwestii formalnych, które warunkują wszczęcie procedury w przedmiocie zmiany przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach funduszu sołeckiego.
Wbrew temu, co twierdzi się w uchwale i odpowiedzi na skargę stanowisko przedstawione w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej nie potwierdza tezy skarżącej. Wręcz przeciwnie; w stanowisku RIO mówi się bowiem
o odrzucaniu wniosków na podstawie art. 5 ust. 11 u.f.s, natomiast podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 5 ust. 9 u.f.s. To, że w uzasadnieniu tej uchwały powołano art. 5 ust. 11 u.f.s dowodzi, że organ nie rozróżnia odrzucenia wniosku
z przyczyn formalnych, o czym jest mowa w art. 5 ust. 9 u.f.s., od jego odrzucenia
z przyczyn merytorycznych, czego dotyczy art. 5 ust. 11 u.f.s.
Tymczasem specyfiką rozwiązania przewidzianego w u.f.s. jest to, że przewiduje ona dwukrotną weryfikację warunków formalnych wniosku sołectwa przez burmistrza,
a następnie przez radę (w przypadku podtrzymania wniosku przez sołtysa) z uwagi na te same przesłanki opisane w ust. 2-3 art. 5 u.f.s. (art. 5 ust. 5 i ust. 9). Warunki te mają charakter proceduralny, bo ustawodawca celowo założył, że środki opisane we wniosku sołectwa, o rozdysponowaniu których zadecyduje ostatecznie rada gminy w uchwale
o zmianie budżetu, muszą w pierwszej kolejności znaleźć swój wyraz w pisemnym wniosku spełniającym przesłanki formalne dla niego przewidziane, którym uchybienie spowoduje, że w ogóle nie będzie procedowany i zostanie odrzucony.
Na tym wstępnym etapie postępowania z wnioskiem nie może jednak dojść do merytorycznej jego oceny z perspektywy realizowania celów i wysokości przeznaczonych środków. Kontrola merytoryczna wniosku z punktu widzenia zgodności z wymogami określonymi w art. 2 ust. 6 lub 7 u.f.s., a więc tego czy zamierzone przedsięwzięcia wpisują się w wydatki, odbywa się na etapie uchwalania zmiany budżetu, o czym stanowi art. 5 ust. 11 u.f.s. W tym przypadku ocena dotyczy treści wniosku, a nie kwestii formalnych w tym trybie odbywa się nadzór i kontrola wydatkowania środków budżetowych (por. wyroki NSA z 27 listopada 2017 r., II GSK 2661/17 oraz 14 stycznia 2019 r., I GSK 2701/18).
Z treści uchwały (jej uzasadnienia) wynika ewidentnie, że taka merytoryczna ocena została przeprowadzona przez organ na etapie, na którym mogą być badane jedynie wymogi formalne. Świadczy o tym wprost wskazana w uchwale podstawa prawna i jej uzasadnienie. To, co skarżąca nazywa oceną formalną, a pod którą kryje się stwierdzenie, które pada w skardze czyli, że wniosek "nie zawierał należytego uzasadnienia, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 4 w zw. z art. 5 ust. 3 u.f.s., gdyż elementy tego uzasadnienia powinny odpowiadać treści art. 2 ust. 6 u.f.s., zgodnie z którym środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które zgłoszone we wniosku,
o którym mowa w art. 5, są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy", stanowi bez wątpienia ocenę merytoryczną, odnoszoną do elementów treściowych, a nie wymogów formalnych.
To bowiem, czy dane wskazane we wniosku są poprawne i znajdują rzeczywiste odzwierciedlenie, a tym bardziej czy uzasadniają merytorycznie wniosek w trybie art. 5 ust. 9 u.f.s. nie może podlegać w ogóle ocenie. Wystarczy bowiem tylko, że te elementy są we wniosku lub stanowią jego załączniki. Ocena treściowa tych elementów może nastąpić wyłącznie już na innym etapie, a mianowicie rozpatrywania przez radę gminy wniosku w trybie przewidzianym art. 5 ust. 11 u.f.s., bowiem spełnienie wymogów,
o których mowa w art. 2 ust. 6 lub 7 u.f.s. badane jest właśnie przez odniesienie do treści wniosku i jego uzasadnienia.
Podkreślić należy, że rozumienie formalizmu prezentowane przez skarżącą jest sprzeczne z jego pojmowaniem w doktrynie i orzecznictwie, nie tylko krajowym. Zasadą wszystkich racjonalnych procedur jest to, że celem wprowadzenia wymogów formalnych jest umożliwienie nadania sprawie biegu, w takim stopniu by było możliwe jej merytoryczne rozpatrzenie z punktu widzenia przedmiotu i celu danego postępowania. Wspólną cechą wymogów formalnych jest to, że służą one zapewnieniu równości uczestników postępowania oraz racjonalności i efektywności tego postępowania (por.
S. Cieślak, Formalizm postępowania cywilnego. Warszawa 2008, s. 110 i n.).
Z tego względu wymogi formalne odnoszą się do czasu lub formy czynności, przez co rozumie się elementy stricte formalne (np. termin wniesienia, formę pisemną, podpisy, oznaczenie wnoszącego podanie itd., lub elementy formalno- konstrukcyjne, takie jak wskazanie żądania, oznaczenie przedmiotu wniosku i jego uzasadnienie). Elementy te są pojmowane w sposób zobiektywizowany i generalny, co oznacza, że każdy może je spełnić w jednakowym stopniu, czyli inaczej to ujmując może je spełnić albo nie spełnić. W odniesieniu do danego wymogu formalnego, np. uzasadnienia nie może być zatem mowy o jego częściowym spełnieniu. Jeśli jest jakiekolwiek uzasadnienie to wymóg należy uznać za spełniony bez względu na to, jaka jest jego jakość merytoryczna. Na etapie formalnym nie ma zatem znaczenia czy jest "należyte" czy też nie, bo jest to już ocena merytoryczna.
Procedując w kwestii formalnej na podstawie art. 5 ust. 9 w zw. z art. 5 ust. 2 i 3 i art. 7 ust. 4 u.f.s. organ z naruszeniem tych przepisów wkroczył
w merytoryczny zakres oceny wniosku, pozbawiając sołectwo [...] prawa do merytorycznego rozpatrzenia wniosku przez organ uchwałodawczy gminy, w trybie przewidzianym art. 5 ust. 11 w zw. z art. 7 ust. 4 u.f.s. Jest to bez wątpienia naruszenie prawa istotne.
Z tych względów organ nadzoru miał pełne podstawy do stwierdzenia nieważności rzeczonej uchwały, co prowadziło do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
-----------------------
#
2