II SA/GO 622/24

II SA/Go 622/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 15 ust. 2 pkt 6, pkt 8, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Miasta [...] w dniu 28 października 2022 r., (dalej: organ) podjęła uchwałę nr LI/337/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...]. Uchwała ta została opublikowana w Dz.Urz. Woj. [...] z dnia 14 listopada 2022 r. pod poz. 2257.
Wojewoda [...] (dalej: skarżący) zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając jej istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, tj. art. 4 ust. 3 i 4, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1984 ze zm., dalej: u.t.k.), § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, dalej jako rozp. MI), § 6, § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283; dalej jako r.z.t.p.). Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż z § 12 ust. 6 zaskarżonej uchwały wynika, że w granicach planu występują tereny kolejowe zamknięte, dla których na rysunku wyznaczono ich granice. Dla terenów zamkniętych nie określono stref ochronnych (§ 12 ust. 6 pkt 1). Ponadto zgodnie z § 12 ust. 7 uchwały na obszarach przyległych do linii kolejowych zakazuje się: 1/ lokalizacji inwestycji powodujących zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego poprzez niszczenie lub uszkadzanie istniejącego torowiska i urządzeń kolejowych zlokalizowanych w jego sąsiedztwie albo poprzez zmniejszenie wartości użytkowej linii kolejowej,
2/ lokalizacji inwestycji uniemożliwiającej przebudowę lub remont linii kolejowych. Oznacza to, że poza ustaleniem przebiegu granic terenu zamkniętego
i wprowadzeniem powyższych zakazów w uchwale nie znalazły się żadne inne ustalenia dla tego obszaru. W ocenie skarżącego brak w przedmiotowym planie miejscowym warunków zagospodarowania dla terenu zamkniętego (w tym przypadku terenu komunikacji kolejowej) istotnie narusza prawo, tj. art. 4 ust. 3 i 4 u.p.z.p.
Skarżący wskazał ponadto, że zgodnie z zapisami art. 4 ust. 3 u.p.z.p.
w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu
i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Przepisu ust. 3 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu
(ust. 4). Z brzmienia powyższych przepisów wywieść należy zatem, że na terenach zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu ustala
się obligatoryjnie zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu.
W przedmiotowej uchwale pominięto jednak powyższe regulacje. Tymczasem, jak wynika z załącznika nr 4 do decyzji Ministra Infrastruktury nr 14 z dnia
18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. Ministra Infrastruktury z 2020 r., poz. 38) terenami zamkniętymi ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, przez które przebiegają linie kolejowe dla województwa [...] są działki objęte przedmiotowym planem, tj. działka nr [...] obręb [...] oraz działka nr [...] obręb [...]. A zatem dla terenu zamkniętego, którego granice wskazano na rysunku graficznym bezsprzecznie należało określić elementy wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Powyższy wymóg nie został w sprawie dopełniony, co - zdaniem skarżącego - skutkować powinno stwierdzeniem nieważności nie tylko terenu określonego
w planie jako tereny zamknięte, ale całości uchwały z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
Niezależnie od powyższych uchybień skarżący wskazał również, że granica terenu kolejowego wskazanego w uchwale nie została właściwie wyznaczona. Nie uwzględnia ona bowiem:
- działki nr [...], obręb [...], która w planie posiada przeznaczenie KDW (teren przyległy do działki nr [...], położony na wschód od niej): o nadanie funkcji KK - tereny terenu komunikacji kolejowej dla tej działki wnosiły P. S.A.
- całości działki [...] obręb [...]: jej zachodni fragment oddzielono bowiem linią rozdzielającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i oznaczono na rysunku jako bliżej nieokreślony teren dróg publicznych.
Konsekwencją niewłaściwego określenia na rysunku planu granic terenu kolejowego jest niezgodność z przepisami wyznaczającymi odległość zabudowy od granic obszaru kolejowego. Zgodnie z art. 53 ust. 2 u.t.k., budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Powyższego wymogu nie spełniają sąsiadujące z terenami kolejowymi zamkniętymi tereny MW, położone w centralnej części planu oraz tereny US.
Skarżący podniósł ponadto, iż w uchwale pojawiają się niejasne bądź rozbieżne definicje pojęć. I tak, nieprecyzyjne są zapisy § 4 ust. 7, dotyczące definicji ściany frontowej lub elewacji frontowej. Zgodnie z postanowieniami planu przez definicję ściany frontowej lub elewacji frontowej należy rozumieć ścianę lub elewację obiektu położoną od strony drogi. Jednakże przy takim układzie dróg, jak wskazany na załączniku graficznym, definicja ta jest niejasna, nie wiadomo bowiem, która ze ścian elewacji będzie tą frontową w przypadku, gdy działka przylega z dwóch stron do drogi.
Z kolei definicje rozbieżne pojawiają się w § 4 ust. 8 oraz § 6 ust. 1 pkt 5 - dotyczą definicji pojęcia: "geometria dachów", a w szczególności tego, jakich elementów nie dotyczą parametry określone dla głównej konstrukcji dachu budynków. Zauważyć należy, iż elementy, które pojawiają się w § 4 ust. 8 nie są tożsame z elementami wymienionymi w § 6 ust. 1 pkt 5, a ponadto w § 4 ust. 8 pojawia się dodatkowo zastrzeżenie, którego nie ma w § 6 ust. 1 pkt 5 (o ile nie przekraczają powierzchni większej niż 1/3 połaci dachu). W rezultacie nie wiadomo zatem, które ustalenia są obowiązujące.
Ponadto zdaniem skarżącego w uchwale niewłaściwe sformułowano również definicję infrastruktury technicznej, zaliczając do niej garaże (§ 4 ust. 14). W myśl
art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.) przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się bowiem budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Tym samym obiektu budowlanego, jakim jest garaż, nie można z całą pewnością podciągnąć pod definicję "urządzeń infrastruktury technicznej". W związku z tym – zdaniem skarżącego - należało zakwestionować również postanowienia dotyczące garaży, zawarte w § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały.
W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazał, że zgodnie z § 6
w zw. z § 143 załącznika do r.z.t.p. przepisy aktów prawa miejscowego winny być zredagowane tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych
w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Powyższe definicje zawarte
w kwestionowanej uchwale nie spełniają powyższego wymogu.
Dalej skarżący wskazał, że zwroty nieostre, umożliwiające zastosowanie niedopuszczalnego luzu decyzyjnego zawarto również w § 16-19, gdzie pojawiają
się niejasne sformułowania w zakresie ustalenia wskaźników i parametrów zagospodarowania terenu dla przeznaczenia dopuszczalnego (zabudowa usługowa).
Skarżący przypomniał, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy interpretować
w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić dla niego parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Tymczasem w powyższych paragrafach dla zabudowy usługowej nie budzi wątpliwości jedynie uregulowanie wysokości zabudowy. Co do pozostałych wskaźników nie ma wprost żadnego odniesienia.
W ocenie skarżącego prowadzi to do istotnego naruszenia prawa, zwłaszcza, że
z poszczególnych zapisów planu wynika, że na terenach MW, MW 1, MM przeznaczenie uzupełniające (zabudowa usługowa) może być realizowane zarówno w budynku przeznaczenia podstawowego, jak i wolnostojącego obiektu. Natomiast do uregulowania przepisów wzajemnie wykluczających się doszło - zdaniem skarżącego - w § 16 ust. 3 pkt 3 i 4, gdzie na terenach MN, MN 1 dopuszcza się
w ramach przeznaczenia uzupełniającego realizacje obiektów zarówno wolnostojących, jak i lokali wbudowanych w obiekty o funkcji podstawowej (pkt 3), po czym w kolejnym punkcie pojawia się zapis o realizacji przeznaczenia uzupełniającego wyłącznie w budynku przeznaczenia podstawowego (pkt 4).
Ponadto skarżący zakwestionował również zapisy § 10 uchwały, dotyczące ustalenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem. W ocenie skarżącego ani z treści uchwały ani z jakiegokolwiek innego dokumentu dołączonego do dokumentacji planistycznej nie wynika bowiem, dlaczego uchwałodawca ograniczył się do przyjęcia regulacji tylko dla terenów zabudowy mieszkaniowej, usługowej i mieszkaniowo-usługowych (pominięto chociażby tereny przemysłowo-usługowe).
Dalej istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu jest również zamieszczenie w uchwale zapisów, na mocy których na terenach oznaczonych na rysunku symbolem KDD dopuszcza się realizację parkingów powierzchniowych wzdłuż dróg (§ 29 ust. 5 uchwały). W ocenie skarżącego wydzielenie w ramach dróg dojazdowych parkingów jest niedopuszczalne. Parkingi stanowią bowiem odrębne od dróg przeznaczenie w planie miejscowym i nie mogą być realizowane jako przeznaczenie dopuszczalne na powyższym terenie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to, że przeznaczenie terenów
w planie musi być jednoznaczne. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał również, iż posłużenie się przez uchwałodawcę określeniem: dopuszcza
się realizację parkingów powierzchniowych wzdłuż dróg nie jest precyzyjne. Nie wiadomo bowiem, gdzie mają one być zlokalizowane (czy tylko na terenie dróg czy też poza nimi).
Zdaniem skarżącego należało również zakwestionować zapisy w legendzie zamieszczonej w załączniku graficznym do uchwały, dotyczące linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnym zasadach zagospodarowania. W myśl przytoczonego wcześniej art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.
w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z powyższego wynika, iż w uchwale zamiast spójnika "lub" posłużono się spójnikiem "i", mającym w rzeczywistości odmienne znaczenie logiczne. Modyfikując treść ustawy w akcie niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego. Organ stanowiący gminy, uchwalając akt prawa miejscowego, zobowiązany jest do uwzględniania przepisów § 137 w zw. z § 143 załącznika do r.z.t.p. Stosownie do przywołanych regulacji, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Nie zamieszcza się także przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc przepisów modyfikujących ich treści. Naruszenie tego zakazu powoduje rażące naruszenie prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tych przepisów.
Skarżący zauważył także, że oprócz wspomnianej wcześniej wadliwie wrysowanej na rysunku granicy terenu zamkniętego, w części graficznej uchwały pojawiają się również inne nieprawidłowości.
Nie wszystkie tereny na rysunku posiadają bowiem wymagane oznaczenie,
o którym mowa w § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1 rozp. MI. Zgodnie z tabelą zamieszczoną planu powinien posiadać m.in. oznaczenie literowe. Tymczasem takiego wymogu nie spełniają m.in. tereny oznaczone kolorem: szarym (z legendy wynika, iż jest to teren zamknięty), zielonym, położone w zachodniej części planu (z legendy wynika, że są to tereny zieleni leśnej rekreacyjnej) a także tereny oznaczone kolorem białym, położone w północnej części planu (z legendy wynika, że są to prawdopodobnie tereny dróg dojazdowych).
Ponadto zdaniem skarżącego z uchwały należy wyeliminować również wrysowane nieprzekraczalne linie zabudowy. Jak wynika z rysunku linie te na znacznej części terenów objętych planem, z niewiadomych przyczyn nagle urywają się (niekiedy biegną dalej). Dotyczy to przykładowo terenu MU położonego w zachodniej części planu, terenu MW w północnej części planu, terenu UC położonego w południowo - wschodniej części planu. Ustalenie takiego przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy jest niedopuszczalne, poddaje bowiem
w wątpliwość prawidłowość ich ustalenia. Tym samym zapisy planu nie wypełniają delegacji ustawowej wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., dotyczącej obligatoryjnego ustalenia w planie miejscowym linii zabudowy.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Organ uznał skargę za zasadną w części, tj. § 4 ust. 8 i 14, § 16 ust. 3 pkt 4, § 29 ust. 5, § 16 ust. 2 pkt 2, § 17 ust. 2 pkt 2, w § 18 ust. 2 pkt 2, w § 19 ust. 2 pkt 2 przez wykreślenie słowa "mieszkalnych" oraz w zakresie terenów zamkniętych kolejowych.
Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego jakoby doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu, które miałoby skutkować uchyleniem planu w całości. Zdaniem organu wyłącznie wyeliminowanie niezgodnych z przepisami postanowień przyczyni się, że plan w pozostałym kształcie będzie mógł pozostać w obrocie prawnym.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 4 ust 3 i 4, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 6 u.p.z.p. organ w części zgodził się ze skarżącym. Organ wyjaśnił, że plan nie określa stref ochronnych dla terenów kolejowych, ze względu na brak możliwości ich wyznaczenia bez ingerencji w istniejące tereny zabudowane. Plan również na terenach kolejowych jako terenach zamkniętych nie przewiduje zabudowy, wobec tego nie zostały określone dla tego terenu zasady kształtowania zabudowy, zaś sposób zagospodarowania terenów kolejowych określają przepisy odrębne.
W toku procedury planistycznej nie uwzględniono wniosku P. S.A dotyczącego przeznaczenia działki [...] obręb [...] pod funkcję komunikacji kolejowej ze względu na ochronę interesu osób trzecich. Przedmiotowej działce nadano funkcję KDW - drogi wewnętrznej, która faktycznie stanowi jedyną drogę dojazdową do zespołu garaży. Wprowadzenie terenu KK - terenów kolejowych na dz. nr [...] skutkowałoby odsunięciem linii zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi, co naruszyłoby istniejący sposób zagospodarowania i nabyte prawa właścicieli zabudowy garażowej, która po uwzględnieniu wniosku zlokalizowana byłaby w odległości mniejszej niż 10 m od granicy terenów kolejowych. Istniejąca zabudowa garażowa powstała na mocy prawomocnych decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem uwzględnienie wniosku P naraziłoby gminę na roszczenia odszkodowawcze za obniżenie wartości nieruchomości, a właścicieli wskazanych garaży na ograniczenie konstytucyjnego prawa własności. W takiej sytuacji należało uwzględnić stan istniejący i wprowadzić na dz. nr [...] funkcję drogi wewnętrznej. Na etapie uzgodnień P. S.A nie wnosiło zastrzeżeń co do takiego rozwiązania.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 2 u.t.k. oraz § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1 rozp. MI - zdaniem organu - nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, że teren kolejowy został błędnie wyznaczony i nie zostały zachowane odpowiednie odległości w odniesieniu do terenów MW i US. Teren zamknięty kolejowy został naniesiony zgodnie z decyzją Ministra Infrastruktury z dnia
18 września 2020 r. w sprawie ustalania terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe, która nie obejmuje działki nr [...]. Przy nieuwzględnieniu w zaskarżonym planie miejscowym dz. nr [...] jako terenu o funkcji kolejowej odległości linii zabudowy od terenów kolejowych i od osi skrajnego toru zostały zachowane zgodnie z przepisami odrębnymi.
Organ podkreślił, iż mając na względzie konflikt istniejącego zagospodarowania z terenami kolejowymi oraz przepisami odrębnymi wniósł
o ewentualne wykreślenie terenów zamkniętych kolejowych. Tym bardziej, że w toku procedury planistycznej zaistniała nieścisłość w zakresie granic terenów zamkniętych zastrzeżonych ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, przez które przebiegają linie kolejowe; w piśmie Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] maja 2022 r. (znak sprawy: [...]), w którym to wskazano, że linia kolejowa przebiegająca przez w/w teren nie została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wykazu linii kolejowych o znaczeniu państwowym. Zdaniem organu uchylenie przez Sąd wskazanego terenu z granic opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie będzie miało wpływu na ustalenia pozostałe planu.
W odniesieniu do zarzutu rozbieżności definicji oraz nieprecyzyjnych zapisów, organ zaznaczył, że stoi na stanowisku, iż definicja ściany frontowej lub elewacji frontowej jest jasno sformułowana i ściśle powiązana z linią zabudowy i w przypadku wystąpienia terenu na skrzyżowaniu dróg mamy do czynienia z dwiema elewacjami frontowymi, które wyznaczane są liniami zabudowy określonymi na rysunku planu. Definicja geometrii dachu zwarta w § 4 jest zaś uszczegółowieniem ustaleń ogólnych planu określonych w rozdziale 2, tj. § 6 ust. 1 pkt 5.
W zakresie określenia definicji infrastruktury technicznej doszło do omyłki pisarskiej. Organ uchwałodawczy miał w zamiarze zdefiniować infrastrukturę towarzyszącą. Wobec powyższego organ przyznał rację skarżącemu, że do infrastruktury technicznej nie zaliczają się garaże.
Zważając na występowanie powyższych definicji w przepisach odrębnych (geometria dachu w rozp. MI; urządzenia infrastruktury technicznej w u.g.n.) organ uznał za zasadne uchylenie § 4 ust. 8 i 14, co nie będzie miało wpływu na ustalenia całości planu.
W ocenie organu nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego jakoby w § 16-19 dla zabudowy dopuszczalnej zostały niejasno określone parametry
i wskaźniki kształtowania zabudowy. Brak wprost odniesienia parametrów do konkretnej zabudowy mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Jedynie w zakresie szerokości elewacji frontowej należy przyznać rację skarżącemu
i organ uznał za zasadne uchylenie w § 16 ust. 2 pkt 2, w § 17 ust. 2 pkt 2, w § 18 ust. 2 pkt 2, w § 19 ust. 2 pkt 2 słowa "mieszkalnych", co jednak nie naruszy zasad ładu przestrzennego i interesu publicznego. Jednocześnie ze względu na wzajemnie wykluczające się przepisy w § 16 ust. 3 uznał za zasadne uchylenie § 16 ust. 3 pkt 4.
Zdaniem organu nie można zgodzić się z zakwestionowaniem zapisów odnośnie braku określenia parametrów dla nowo powstałych działek w wyniku scalania i podziału dla terenów produkcyjno-usługowych. Plan nie przewiduje procedury scalania i podziału tych terenów i mieści się to w zakresie władztwa planistycznego. Ponadto kwestionowane linie zabudowy np. dla terenu UC zostały celowo w ten sposób wyznaczone jako ochrona istniejącej skarpy, co było ustalane ustnie z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Pozostałe określone linie zabudowy zostały wyznaczone również przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań.
Wskazane przez stronę skarżącą braki oznaczeń literowych wynikają natomiast z ograniczeń oprogramowania Qgis, w którym rysunek planu był opracowany. W przypadku terenów rozległych oraz małych jednostek symbole w skali 1:1000 nie wyświetlają się. Nie oznacza to jednak, że dla tych terenów nie została zdefiniowana funkcja. Świadczy o tym chociażby fakt, że w systemie informacji przestrzennej na podstawie metadanych tereny te są przypisane do określonych funkcji co pozwoliło zdefiniować ich symbole.
Dla terenów określonych symbolem KDD uchwałodawca dopuścił parkingi powierzchniowe w rozumieniu miejsc postojowych, które z definicji ustawy o drogach publicznych możliwe są do realizacji w ramach granicy pasa drogowego. Wobec powyższego organ zawnioskował o wykreślenie w § 29 ust. 5, co nie będzie naruszało intencji uchwałodawcy, zaś zachowana zostanie zgodność z przepisami odrębnymi.
W odniesieniu do zarzutu rażącego naruszenia przepisów, w tym zasad techniki prawodawczej przez modyfikację definicji zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego jakoby w wyniku omyłki pisarskiej błędne zastosowanie spójnika "i" stanowiło rażące naruszenie przepisów, w tym zasad techniki prawodawczej oraz modyfikowało definicję zawartą w ustawie. W kontekście ustaleń m.p.z.p. zastosowanie spójnika "i" jak również "lub" w określeniu linii rozgraniczających jest tożsame. W planie zostały bez względu na użyty spójnik określone zarówno linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, jak i linie rozgraniczające tereny o różnych zasadach zagospodarowania.
Na zakończenie organ podkreślił, że wyeliminowanie przez Sąd wnioskowanych zapisów z przedmiotowej uchwały nie będzie istotnym naruszeniem procedury planistycznej, ani nie przyczyni się do zmian interpretacji ustaleń w niej zawartych, zaś uniknie się konsekwencji wynikających z uchylenia uchwały w całości.
W ocenie organu należy również posłużyć się argumentem natury aksjologicznej. Nie można bowiem przy ocenie pominąć wkładu intelektualnego i finansowego jaki towarzyszy powstawaniu planu miejscowego, tak aby go zupełnie zniweczyć, co przecież może mieć znaczenie dla rozwoju tej części terenów objętych zaskarżonych uchwałą, co do których nie można doszukać się istotnego naruszenia przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 kwietnia 2023 r., wydanym
w sprawie o sygn. akt II SA/Go 128/23 stwierdził nieważność § 12 ust. 6 oraz załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, we fragmencie obejmującym obszar terenów zamkniętych, § 4 ust. 14 w zakresie zwrotu "garaże", § 16, § 17, § 18, § 19, § 29 ust. 5, zaskarżonej uchwały (pkt I); w pozostałym zakresie oddalając skargę (pkt II).
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że przepis art. 4 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia
w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Powyższy przepis nie ma jednak zastosowania do terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu (art. 4 ust. 4 u.p.z.p.). Stosownie natomiast do przepisu art. 14 ust. 6 u.p.z.p., planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Jeżeli mamy zatem do czynienia z terenami zamkniętymi, które zostały ustalone przez ministra właściwego do spraw transportu, to wówczas wobec tych terenów należy przestrzegać zasad i reguł sporządzania planów określonych w u.p.z.p. Znajduje przy tym oczywiście również zastosowanie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określający obligatoryjne elementy planu miejscowego, w tym przeznaczenia terenu, które wraz z rozmieszczeniem inwestycji celu publicznego oraz sposobem zagospodarowania i warunków zabudowy terenu stanowi istotę planów miejscowych.
W rozpoznawanej sprawie organ w § 12 ust. 6 postanowił, że: "Na terenie planu występują tereny zamknięte, dla których na rysunku wyznaczono granice:
1) dla terenów zamkniętych nie określono stref ochronnych". Odpowiednio też wskazany teren zamknięty został oznaczony w części graficznej planu. Jednakże zarówno w części tekstowej, jak i graficznej nie zostały określone jakiekolwiek ustalenia względem niego, w tym nie określono jego przeznaczenia, chociaż
w świetle przepisów u.p.z.p. organ był do tego zobowiązany. Wyłączenie, o którym mowa w art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 6 u.p.z.p. nie ma bowiem zastosowania w przypadku terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu, a tereny takie (działka nr [...] i [...]) objęte zostały przedmiotowym planem miejscowym (co wynika z decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. nr 14 w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe). W tej sytuacji zaniechanie ustalenia dla terenu zamkniętego wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a zwłaszcza przeznaczenia terenu należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu, obligujące Sąd do stwierdzenia nieważności nie tylko § 12 ust. 6 przedmiotowej uchwały, ale również jej załącznika nr 1 we fragmencie obejmującym obszar terenów zamkniętych. Wobec jednoznaczności w przepisów, w ocenie Sądu, organ nie mógł powoływać jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od ustalenia dla terenu zamkniętego wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., ingerencji w istniejące tereny zabudowy i wiążące się z tym ewentualne roszczenia odszkodowawcze właścicieli nieruchomości a także że sposób zagospodarowania terenów kolejowych określają przepisy odrębne.
Sąd wskazał również, że w świetle art. 4 pkt 8 u.t.k. w obszarze kolejowym dopuszcza się budowę wyłącznie obiektów związanych z infrastrukturą kolejową.
W definicji ustawowej obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów niewymienionych w art. 4 pkt 8 u.t.k. Zakaz ten wzmacnia ustanowienie
w art. 53 u.t.k. dalszego zakazu chociażby zbliżania się tych innych obiektów do granicy obszaru kolejowego, a zatem tym bardziej zakazane jest sytuowanie innych obiektów wewnątrz obszaru kolejowego. W konsekwencji zakazy wynikające ze stosowanych łącznie art. 4 pkt 8 i art. 53 u.t.k. powinny znaleźć swój wyraz w planie miejscowym, z którego ustaleń powinno jednoznacznie wynikać, że obszar kolejowy nie jest przewidziany do zabudowy, w inny sposób niż określony w art. 4 pkt 8 u.t.k. Obszar ten powinien zostać określony w sposób jednoznaczny i jednorodny w części tekstowej i graficznej. Skoro bowiem przepisy rangi ustawy wykluczają możliwość budowy na obszarze kolejowym obiektów budowlanych niezwiązanych wyłącznie
z obsługą ruchu kolejowego i utrzymaniem linii kolejowych, to w planie miejscowym nie można dopuścić budowy takich obiektów, w szczególności poprzez określenie innego przeznaczenia niż jako obszar kolejowy. Przepis art. 4 ust. 4 u.p.z.p. nie wyłącza stosowania przepisów u.t.k. Gmina jest zobowiązana uwzględnić odległości, o których mowa w art. 53 u.t.k. w odniesieniu do obszaru kolejowego w planie miejscowym.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego w zakresie nieprecyzyjności § 4 ust. 7 oraz § 4 ust. 8 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią pierwszego z tych przepisów przez ścianę frontową lub elewację frontową należy rozumieć ścianę lub elewację obiektu położoną od strony drogi. Słusznie zatem wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że definicja ściany frontowej lub elewacji frontowej jest jasno sformułowana i ściśle powiązana z linią zabudowy i w przypadku wystąpienia terenu na skrzyżowaniu dróg mamy do czynienia z dwiema elewacjami frontowymi, które wyznaczane są liniami zabudowy określonymi na rysunku planu. Definicja geometrii dachu zawarta w § 4 ust. 8, przez którą należy rozumieć parametry określone dla głównej konstrukcji dachu budynków zlokalizowanych bezpośrednio przy drogach, placach oraz ciągach pieszych i pieszo-rowerowych, parametry te nie dotyczą elementów takich jak wole oka, attyki, wykusze oraz lukarny o ile nie przekraczają powierzchni większej niż 1/3 połaci dachu, jest zaś uszczegółowieniem ustaleń ogólnych planu określonych w rozdziale 2, tj. § 6 ust. 1 pkt 5, który stanowi, że określona w planie miejscowym geometria dachów nie dotyczy połaci lukarn, wykuszy, zadaszenia tarasów, wejść do budynków, garaży, werand i ogrodów zimowych.
Dalej Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią § 4 ust. 14 zaskarżonej uchwały przez infrastrukturę techniczną należy rozumieć sieci, urządzenia i związane z nimi obiekty wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, ciepłownicze, telekomunikacyjne, melioracji, gazownicze, gospodarowania odpadami, przetworniki energii słonecznej wytwarzające energię elektryczna i cieplną na potrzeby własne,
a także urządzenia infrastruktury drogowej, w tym parkingi, wiaty parkingowe
i przystankowe, garaże. Tymczasem zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Rację ma zatem skarżący twierdząc, iż obiektu budowlanego jakim jest garaż nie można "podciągnąć" pod definicję urządzenia infrastruktury technicznej, zawartą
w art. 143 ust. 2 u.g.n. Stąd też Sąd stwierdził nieważność § 4 ust. 14 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "garaże". Wbrew jednak stanowisku skarżącego § 6 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały nie definiuje garażu jako urządzenia infrastruktury technicznej. Stąd też zarzut w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd zwrócił ponadto uwagę, że normatywny charakter uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, iż niedopuszczalne są sytuacje formułowania w nich ustaleń niejasnych czy wątpliwych. Tymczasem w § 16 - 19 zaskarżonej uchwały pojawiają się - jak słusznie zauważył skarżący - niejasne sformułowania w zakresie ustalenia wskaźników i parametrów zagospodarowania terenu dla przeznaczenia dopuszczalnego (zabudowa usługowa). W powyższych paragrafach dla zabudowy usługowej nie budzi wątpliwości jedynie uregulowanie wysokości zabudowy. Co do pozostałych wskaźników nie ma wprost żadnego odniesienia. Prowadzi to - jak zasadnie wskazał skarżący - do istotnego naruszenia prawa, zwłaszcza, że z poszczególnych zapisów planu wynika, że na terenach MW, MW 1, MM przeznaczenie uzupełniające (zabudowa usługowa) może być realizowane zarówno w budynku przeznaczenia podstawowego jak i wolnostojącego obiektu. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność § 16 - § 19 zaskarżonej uchwały.
Nie stanowiło - zdaniem Sądu - istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ograniczenie się w zakresie ustalenia zasad i warunków scalania
i podziału nieruchomości do zabudowy mieszkaniowej, usługowej i mieszkaniowo – usługowej (§ 10 zaskarżonej uchwały), z pominięciem innych terenów np. terenów zabudowy przemysłowo - usługowej. Takie bowiem uregulowanie powyższych kwestii nie wykracza poza zakres tzw. "władztwa planistycznego gminy".
Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu jest zamieszczenie w zaskarżonej uchwale zapisów, na mocy których na terenach oznaczonych na rysunku symbolem KDD dopuszcza
się realizację parkingów powierzchniowych wzdłuż dróg (§ 29 ust. 5 uchwały). Rację ma skarżący, iż wydzielenie w ramach dróg dojazdowych parkingów jest niedopuszczalne. Parkingi stanowią bowiem odrębne od dróg przeznaczenie
w planie miejscowym i nie mogą być realizowane jako przeznaczenie dopuszczalne na powyższym terenie. Stąd też Sąd stwierdził nieważność § 29 ust. 5 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym dopuszcza się realizacje parkingów powierzchniowych wzdłuż dróg.
Zasadnie skarżący – w ocenie Sądu - zwrócił uwagę, iż zgodnie z treścią
art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W legendzie zamieszczonej w załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały jako oznaczenia obowiązkowe określono m.in. "LINIE ROZGRANICZAJĄCE TERENY O RÓŻNYM PRZEZNACZENIU I RÓŻNYCH ZASADACH ZAGOSPODAROWANIA". Sąd nie podzielił jednak stanowiska skarżącego, iż użycie w legendzie na załączniku graficznym do uchwały spójnika "i" zamiast "lub", jak i braki w zakresie oznaczeń literowych, stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu, warunkujące uwzględnienie skargi w tym zakresie. Naruszenia powyższe nie miały bowiem wpływu na merytoryczną zawartość zaskarżonego aktu planistycznego.
W skardze poddano ponadto w wątpliwość rozwiązania części graficznej planu, gdyż zdaniem skarżącego na rysunku planu linie zabudowy na znacznej części terenów objętych planem, z niewiadomych przyczyn nagle urywają się (niekiedy biegną dalej). Dotyczy to przykładowo terenu MU położonego w zachodniej części planu, terenu MW w północnej części planu, terenu UC położonego w południowo - wschodniej części planu. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Stosownie zaś do treści § 4 pkt 6 rozp. MI, zapisy projektu tekstu planu miejscowego powinny w szczególności określać linie zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z kolei w § 7 pkt 8 rozp. MI przewidziano, że projekt rysunku planu powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu.
Rozważając kwestie dotyczące określania linii zabudowy w planie miejscowym Sąd podkreślił, iż należy mieć na uwadze funkcje, jakie ma pełnić linia zabudowy.
A mianowicie, w ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu. Wyznaczenie linii zabudowy
w istocie może mieć dwojaką funkcję - z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To, czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu. Linia zabudowy nie jest tożsama z liniami rozgraniczającymi, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem te linie wyznaczają wyłącznie rozgraniczenie terenów o różnym ich przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Celem wyznaczenia linii zabudowy jest jednoznaczne określenie obszaru tzw. "ruchu budowlanego", na którym może być lokalizowana nowa zabudowa oraz dopuszczona rozbudowa istniejącej zabudowy. Wprawdzie rację ma skarżący, że w powyższych przepisach jest mowa o liniach zabudowy, ale nie zawarto tam sformułowania, że linie te mają się domykać. Zgodnie z ustaleniami § 4 ust. 6 zaskarżonej uchwały organ określił linię zabudowy, rozumianą jako linię, której "nie może przekroczyć lico ściany frontowej budynku" . Organ przyjął zatem przy określaniu linii zabudowy, ten jej wariant, w którym linia ta pełni rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, a więc poprzez wyznaczenie granic, której zabudowa nie może przekroczyć (nieprzekraczalna linia zabudowy). Przy takim określeniu "linii zabudowy" – zdaniem Sądu - niewątpliwie nie może być żadnych wątpliwości co do zasięgu "ruchu budowlanego" wytyczonego w zaskarżonym planie miejscowym np. dla terenów oznaczonych symbolem MU, MW jak i terenu UC. Przerwanie linii zabudowy, nie stanowi zatem w rozpoznawanej sprawie istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż z całokształtu linii zabudowy wyznaczonych na powyższych terenach wynika zamierzenie uchwałodawcy lokalnego w zakresie możliwości realizacji zamierzeń inwestycyjnych.
Mając powołane powyżej przesłanki, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie zgodnie z art. 151 p.p.sa. skargę oddalił (pkt II wyroku).
W ocenie Sądu nie było podstaw i potrzeby wyeliminowania całego planu, gdyż bez zakwestionowanych zapisów plan może funkcjonować, a biorąc pod uwagę skutki nieważności oraz całokształt kosztów i prac, które składają się na uchwalenie planu, stwierdzenie nieważności całego aktu musi być ostatecznością i znajdować wyraźne oparcie w stwierdzonych naruszeniach prawa.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając powyższy wyrok w zakresie punktu II, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) § 6 w zw. z § 143 załącznika do r.z.t.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zawarta w uchwale definicja ściany frontowej lub elewacji frontowej jest jasno sformułowana i ściśle powiązana z linią zabudowy i w przypadku wystąpienia terenu na skrzyżowaniu dróg mamy do czynienia z dwiema elewacjami frontowymi, które wyznaczane są liniami zabudowy określonymi na rysunku planu, a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności § 4 ust. 7 uchwały, podczas gdy definicje zawarte w kwestionowanej uchwale nie spełniają wymogu wskazanego w § 6 w zw. z § 143 załącznika do r.z.t.p.;
b) § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez jego błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem nieważności jedynie części tekstowej § 16-19 uchwały bez stwierdzenia nieważności załącznika graficznego nr 1, na którym przedstawione zostały kwestionowane w części tekstowej obszary, podczas gdy część graficzna projektu planu miejscowego powinna być jednoznacznie powiązana z częścią tekstową projektu planu miejscowego, co w konsekwencji oznacza, że brak stwierdzenia nieważności załącznika skutkuje brakiem wymaganego powiązania;
c) art. 15 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 28 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że brak ustalenia w uchwale szczegółowych zasad
i warunków scalania i podziału dla terenów przemysłowo-usługowych nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności § 10 uchwały, podczas gdy obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, natomiast ani
z treści uchwały ani z jakiegokolwiek innego dokumentu dołączonego do dokumentacji planistycznej nie wynika, dlaczego uchwałodawca ograniczył się do przyjęcia regulacji wyłącznie dla terenów zabudowy mieszkaniowej, usługowej
i mieszkaniowo-usługowej;
d) art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że przerwanie linii zabudowy nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż z całokształtu linii zabudowy wyznaczonych na powyższych terenach wynika zamierzenie uchwałodawcy lokalnego w zakresie możliwości realizacji, podczas gdy zapisy planu nie wypełniają delegacji ustawowej dotyczącej obligatoryjnego ustalenia w planie miejscowym linii zabudowy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt. II i uwzględnienie w całości skargi na przedmiotową uchwałę przez stwierdzenie jej nieważności w całości, względnie
o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt. II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 lipca 2024 r., wydanym w sprawie II OSK 1444/23, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim (pkt 1) oraz zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2).
W uzasadnieniu NSA wskazał, iż trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie § 8 ust. 2 rozp. MI (błędnie wskazano rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., Dz.U. poz. 2404, które nie mogło być w niniejszej sprawie stosowane z uwagi na treść jego przepisu przejściowego - § 12 ust. 1). Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Jak wiadomo, plan miejscowy zawiera część tekstową i graficzną (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym część tekstowa planu stanowi treść uchwały w sprawie planu miejscowego, zaś część graficzna stanowi załącznik do uchwały (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Istnieje ścisłe powiązanie pomiędzy obiema częściami planu miejscowego, ponieważ rysunek planu powinien odzwierciedlać w formie graficznej ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów (§ 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia), a przy tym w sposób umożliwiający jednoznaczne powiązanie rysunku z częścią tekstową (cyt. wyżej § 8 ust. 2 rozp. MI). Część graficzna planu stanowi uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej oraz ma moc wiążącą, tym samym postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. W sytuacji stwierdzenia nieważności poszczególnych przepisów części tekstowej planu, w niniejszej sprawie § 16-19, niedopuszczalne było pozostawienie w obrocie prawnym odpowiednich fragmentów części graficznej, które dotyczą zakwestionowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń części tekstowej. Normy prawne zapisane w planie miejscowym wyprowadza się bowiem zarówno z części opisowej, jak i części graficznej.
Zasadny był również w ocenie Sądu II instancji zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 28 u.p.z.p. na skutek niestwierdzenia nieważności § 10 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa
się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Nie oznacza to, że cyt. przepis musi być zastosowany w każdym planie bez względu na potrzeby objętego planem terenu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że każdy plan miejscowy musi być dostosowany do faktycznie występujących uwarunkowań na terenie nim objętym. Obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień, w tym zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, nie jest więc bezwzględny w tym sensie, że rada gminy może pominąć określenie ustaleń przewidzianych w tym przepisie ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Takie pominięcie wymaga jednak uzasadnienia. Jak wynika z treści zaskarżonego planu miejscowego Rada Miasta wprowadzając w § 10 uchwały ustalenia w zakresie szczegółowych zasad
i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem, uwzględniła zabudowę mieszkaniową wolnostojącą, usługową i mieszkaniowo-usługową oraz zabudowę mieszkaniową bliźniaczą lub szeregową. Brak jest natomiast ustaleń co do zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla objętych planem terenów przemysłowo-usługowych. Możliwe byłoby nie określanie dla powyższych terenów zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, wymagałoby to jednak podania przez Radę Miasta stosownej argumentacji. Rada Miasta ani w treści uchwały, ani
w jakimkolwiek innym dokumencie nie wyjaśniła, dlaczego nie przewidziała powyższych ustaleń dla terenów przemysłowo usługowych. Brak takiego uzasadnienia oznacza istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, powodujące nieważność uchwały w tej części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
Na uwzględnienie zasługiwał również – zdaniem NSA - zarzut naruszenia
art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 u.p.z.p. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. linie zabudowy. Celem wyznaczenia linii zabudowy jest jednoznaczne określenie obszaru, na którym może być lokalizowana nowa zabudowa oraz dopuszczona rozbudowa istniejącej zabudowy. Obszar ten nie musi być wyznaczony liniami zabudowy wokół całego terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi, lecz musi w precyzyjny, niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, sposób określać te części terenu przeznaczonego pod zabudowę, na których plan dopuszcza sytuowanie budynków.
W części graficznej zaskarżonego w niniejszej sprawie planu miejscowego linie zabudowy określone na niektórych terenach (np. MU w zachodniej części planu, MW w północnej części planu, UC w południowo-wschodniej części planu), gdzie ma być realizowana nowa zabudowa, bądź rozbudowa zabudowy istniejącej, są nieprecyzyjne i nie "domykają" obszaru dopuszczonej zabudowy - są wyznaczone tylko na fragmentach tych terenów, "urywają się" - nie określają tym samym,
w którym miejscu faktycznie obowiązują, a tym samym mogą budzić wątpliwości interpretacyjne co do rozstrzygnięcia, na których częściach terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi możliwa jest realizacja zabudowy. Określenie granic obszaru, na którym plan ustala sytuowanie zabudowy, poprzez wyznaczenie na rysunku planu linii zabudowy, w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, co do możliwości jej sytuowania, należy do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozp. MI.
Podsumowując, Sąd II instancji wskazał, że skoro na rysunku planu wyznaczono linie zabudowy na niektórych terenach w sposób fragmentaryczny, bez możliwości jednoznacznego określenia punktu, do którego mają one obowiązywać, to tym samym nie wyznaczono obszaru, na którym może być lokalizowana zabudowa, o której mowa w ustaleniach planu. W konsekwencji plan miejscowy jest w tym zakresie nieprecyzyjny i nieczytelny, a jego stosowanie może prowadzić do dowolności w interpretacji jego zapisów. Określenie linii zabudowy musi jednoznacznie wynikać zarówno z tekstu uchwały, jak i z rysunku planu, gdyż dopiero to stanowi precyzyjną i jednoznaczną normę prawną ustaloną w planie miejscowym. NSA podkreśli, że na rynku planu występują wyraźnie wyodrębnione fragmenty przeznaczone pod zabudowę i obwiedzione zamkniętymi liniami zabudowy. W związku z tym należy rozważyć, czy zasadne będzie stwierdzenie nieważności dla całych jednostek terenowych w zakresie, w jakim nie są one dotknięte wadą polegającą na niewłaściwym wrysowaniu linii zabudowy. Dlatego też rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji oceni tę kwestię.
NSA uznał natomiast za niezasadny zarzut naruszenia § 6 w zw. z § 143 załącznika do r.z.t.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które skarżący upatruje w brzmieniu definicji ściany frontowej lub elewacji frontowej zamieszczonej w § 4 pkt 7 zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazał, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części.
W rozpoznawanej sprawie – zdaniem NSA - nie sposób przyjąć, aby treść § 4 pkt 7 zaskarżonej uchwały naruszała zasady demokratycznego państwa prawa, poprawnej legislacji, czy praworządności. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają legalnej definicji ściany frontowej, tudzież elewacji frontowej. W art. 61 ust. 5a u.p.z.p. ustawodawca zawarł natomiast definicję frontu terenu, przez który należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Definicja ta została sformułowana na potrzeby wyznaczenia obszaru analizowanego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a więc
w przypadku braku planu miejscowego. Regulacja § 4 pkt 7 zaskarżonej uchwały nie ingeruje w tę definicję. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że definicja prawodawcy lokalnego jest jasno sformułowana i ściśle powiązana z linią zabudowy. W przypadku wystąpienia terenu na skrzyżowaniu dróg budynek będzie miał dwie elewacje frontowe, wyznaczane liniami zabudowy określonymi na rysunku planu, co nie jest sprzeczne z żadnym przepisem prawa powszechnie obowiązującego.
Mając na uwadze powyższe, iż skarga kasacyjna została oparta częściowo na usprawiedliwionych podstawach, NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zaznaczając, że wprawdzie Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji tylko w zakresie pkt. II, jednakże z uwagi na to, że zasadny okazał się zarzut dotyczący braku stwierdzenia nieważności załącznika graficznego w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności § 16-19 części tekstowej planu miejscowego, konieczne było uchylenie również pkt. I zaskarżonego wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, była opisana na wstępie uchwała Rady Miejskiej w [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...], która jest - w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. - aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Odnośnie aktów organów gmin powyższe przepisy pozostają w związku z
art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465, dalej: u.s.g.), który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, którym jest z mocy art. 86 tej ustawy wojewoda, przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokonuje jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Z taką właśnie skargą mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie.
Z kolei art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W niniejszej sprawie zarzuty skarżącego w odniesieniu do zaskarżonej uchwały dotyczyły naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast sam tryb sporządzenia planu oraz właściwość organu nie nasuwały zastrzeżeń, co do zgodności z prawem i nie stanowiły podstawy wydanych uprzednio orzeczeń sądowych w odniesieniu do zaskarżonej uchwały.
W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową oraz graficzną, tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 11 września 2008 r.,
II OSK 215/08 i z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08).
Sąd orzekając ponownie w niniejszej sprawie stosownie do art. 190 p.p.s.a. był związany przytoczonym powyżej wyrokiem NSA, wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1444/23 z 24 lipca 2024 r., uchylającym wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
z 12 kwietnia 2023 r., sygn. aky II SA/Go 128/23.
W myśl tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani sąd ponownie rozpoznający sprawę, ani organ nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wykładnią oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Sąd I instancji rozpoznając powtórnie sprawę powinien również kierować się wytycznymi zawartymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającym wydany przez tenże sąd wyrok (por. wyrok NSA z 15 września 2020 r.,
II GSK 244/20).
Ponadto podkreślić należy, iż "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3 p.p.s.a., art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. (por. B. Dauter , A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,. P.p.s.a., Komentarz, wyd. IX, WKP 2024, t. 14 do art. 190 , wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 691/18).
W związku z powyższym ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy, należało uznać, że wobec niezaskarżenia punktu I wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. przez żadną ze stron (w tym zwłaszcza przez organ uchwałodawczy) oraz okoliczność, że uchylenie tego punktu przez NSA nastąpiło jedynie z konieczności powiązania części opisowej uchwały, tj. §§ 16-19, co do których Sąd I instancji uprzednio rozpoznając sprawę uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia ich nieważności, z częścią graficzną, odnoszącą się do terenów, których dotyczyły te przepisy, w toku ponownego rozpoznania sprawy nie mogła być podważana ani przez Sąd, ani przez strony zasadność stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 12 ust. 6 oraz załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, we fragmencie obejmującym obszar terenów zamkniętych, § 4 pkt 14 w zakresie zwrotu "garaże", § 16, § 17, § 18, § 19, § 29 ust. 5. Dlatego też Sąd rozpoznając sprawę w pełni podziela argumentację przemawiającą za stwierdzeniem nieważności powyższych przepisów przytoczoną już powyżej na stronie 10-13 niniejszego uzasadnienia.
Dodatkowo, uwzględniając stanowisko NSA (strona 17-18 niniejszego uzasadnienia), należało uznać, że zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności załącznika nr 1 we fragmencie obejmującym tereny oznaczone symbolami MN, MN1, MW, MW1, MM. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego ustaleń szczegółowych oraz zasad kształtowania zabudowy dotyczących powyższych terenów (§ 16 - § 19), całkowicie straciła rację bytu część graficzna obejmująca te tereny, co stanowi przeważający obszar całego planu.
Jak wskazano powyżej Sąd II instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 28 u.p.z.p. na skutek niestwierdzenia nieważności
§ 10 zaskarżonej uchwały, w związku z brakiem zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla objętych planem terenów przemysłowo-usługowych
i niewykazania przesłanek do odstąpienia od ich ustaleń. W konsekwencji na terenach oznaczonych symbolem PU brak jest jednego z obligatoryjnych ustaleń przewidzianych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., co miało wpływ na zakres końcowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w powiązaniu z innymi stwierdzonymi naruszeniami prowadzącymi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
NSA, uchylając wyrok, podzielił argumentację skargi kasacyjnej wskazującą, że na części terenów na załączniku graficznym, stanowiącym obligatoryjny element planu, linie zabudowy zostały określone w sposób nieprecyzyjny, nie "domykając" obszaru dopuszczonej zabudowy albo "urywają się" - nie określając tym samym,
w którym miejscu faktycznie obowiązują, a tym samym mogą budzić wątpliwości interpretacyjne co do rozstrzygnięcia, na których częściach terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi możliwa jest realizacja zabudowy, co prowadziło do istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozp. MI. Powyższe dotyczy terenów oznaczonych symbolami MU (przy daw. ul. [...],
ul. [...] i [...], ul. [...] oraz przy zachodniej części ul. [...]), UC (przy ul. [...]), UP (przy daw. ul. [...] i ul. [...]), MW (przy ul. [...] i na wsch. od ul. [...]), MM
(ul. [...] południowa strona), U (ul. [...]). W ramach powyższych terenów opierając się na materiałach planistycznych trudno było w sposób przejrzysty i niebudzący wątpliwości wyodrębnić fragmenty tych jednostek, na których prawidłowo wyznaczono linie zabudowy. Ze względu bowiem na skalę mapy (1:1000) oraz naniesione kolory, nie sposób było odczytać numerów działek dotkniętych powyższymi uchybieniami, ani ich granic. A tylko odwołanie się do konkretnych numerów działek mogłoby w sposób czytelny definiować zakres częściowego stwierdzenia nieważności uchwały w ramach powyżej wymienionych jednostek. Ponadto rozważania, które zostaną poczynione dla uzasadnienia stwierdzenia nieważności uchwały w całości, uwzględniające całokształt naruszeń i ich zakres, czynią zbędnym dokonywanie dalszej pogłębionej analizy co do celowości częściowego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z powodu wadliwie wyznaczonej linii zabudowy w części graficznej planu.
Natomiast w świetle powołanego stanowiska NSA, którym Sąd był związany, nieuwzględniającego zarzutu naruszenia § 6 w zw. z § 143 załącznika do r.z.t.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p, nie sposób było podzielić argumentacji skarżącego, iż definicje ściany frontowej lub elewacji frontowej zawarte w § 4 pkt 7 uchwały naruszają zasady sporządzania planu. Brak również było podstaw do twierdzenia, iż definicja geometrii dachu zawarta w § 4 pkt 8 w powiązaniu § 6 ust. 1 pkt 5 uchwały jest niejasna oraz że § 6 ust. 1 pkt 3 planu oraz sformułowanie w legendzie mapy "LINIE ROZGRANICZAJĄCE TERENY O RÓŻNYM PRZEZNACZENIU I RÓŻNYCH ZASADACH ZAGOSPODAROWANIA", stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej, jak i braki w zakresie oznaczeń literowych uchwały, istotnie naruszają prawo, skoro stanowisko WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku wydanym w sprawie II SA/Go 128/23 nie zostało objęte zakresem zaskarżenia w skardze kasacyjnej, a w konsekwencji nie było przedmiotem rozpoznania przez NSA.
Sąd ponownie rozpoznając sprawę, w związku z uznaniem przez NSA części zarzutów skargi kasacyjnej, które prowadzą do znaczącego poszerzenia ustaleń zaskarżonej uchwały, podlegających wyeliminowaniu z obrotu prawnego,
jak również poszerzenia obszaru, objętego planem, dotkniętego kwalifikowanymi wadliwościami, stwierdził, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości.
Zważyć bowiem należy, iż stwierdzeniu nieważności podlegały nie tylko ustalenia dotyczące "terenów zamkniętych" (§ 12 ust. 6 uchwały), ale również terenów oznaczonych symbolami MN, MN1, MW, MW1, MM (§ 16-19 uchwały) wraz załącznikiem nr 1 w zakresie odnoszącym się do tych jednostek planistycznych. Ponadto niektóre z nich dotknięte były dodatkową wadliwością związaną
z nieprawidłowością określenia linii zabudowy (tj. tereny MM i MW, opisane na str. 24 uzasadnienia). Dodatkowo ta sama wadliwość dotyczy szeregu innych jednostek również szczegółowo wskazanych powyżej (tereny oznaczone symbolami MU, UP, UC). W odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem PU nie określono również zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Oznacza to, że tereny, co do których nie ma obligatoryjnych ustaleń wymaganych przez art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowią niemal całość obszaru objętego planem. Przy częściowym stwierdzeniu nieważności uchwały pozostałyby w rzeczywistości ustalenia dotyczące dróg
i punktowo położonych nielicznych terenów, które nie tworzą zwartego obszaru.
W orzecznictwie podkreśla się, iż jeśli naruszenia dotyczą znacznego zakresu jednostek planistycznych, zasadnym jest stwierdzenie nieważności całego planu (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2018 r., II OSK 2079/16). Trzeba ponadto pamiętać, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi integralną całość tworzoną z uwzględnieniem szeregu wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz wzajemnych relacji między poszczególnymi terenami. Stwierdzenie nieważności
w odniesieniu do znacznego obszaru, odgrywającego zasadnicze znaczenie, powoduje bowiem dezintegrację aktu, a w konsekwencji jego nieczytelność. Co więcej, konieczność uchwalenia nowego planu jedynie w odniesieniu do zakwestionowanych terenów, tą nieczytelność dodatkowo by potęgowało (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., II OSK 298/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 3 listopada 2016 r., II SA/Go 659/16)
Nie jest to pożądana sytuacja z punktu widzenia jednoznaczności obowiązywania norm prawnych. Ponadto – w ocenie Sądu – również względy praktyczne przemawiają za stwierdzeniem nieważności planu w całości. Łatwiejszym bowiem rozwiązaniem jest ponowienie procedury planistycznej co do całości terenu objętego planem przy wykorzystaniu istniejących materiałów planistycznych, niż co do części, co wymagałoby znacznego nakładu pracy związanego z wypreparowaniem z nich tych elementów, które odnoszą się do zakwestionowanych terenów. Pozwoli to również uniknąć w przyszłości wątpliwości co do wzajemnych relacji między dwoma planami zagospodarowania przestrzennego.
Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw.
z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.- stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.