II SA/Go 620/23

II SA/Go 620/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Grażyna Staniszewska
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 28, 54, 55
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi F sp. z o.o. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania inwestycji oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 16 czerwca 2023r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) wpłynęło zawiadomienie złożone przez F sp. z o.o. (dalej jako spółka, skarżąca lub inwestor) o zakończeniu budowy obejmującej inwestycję polegająca na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej oraz garażu dwustanowiskowego – na terenie działki nr [...] (zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę udzielonym przez Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...]). W treści zawiadomienia (pkt 7) jako załączniki zaznaczono projekt techniczny oraz oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami oraz o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także poinformowano, że wymienione załączniki do niniejszego zawiadomienia zostały dołączone organowi w dniu 15 marca 2023r. W związku z powyższym PINB powołując się na art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako P.b.) wydał w dniu [...] czerwca 2023r. postanowienie znak: [...], którym wezwał inwestora do uzupełninia w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia złożonego zawiadomienia o wymienione w tym postanowieniu dokumenty. Ponadto postanowieniem z dnia [...] czerwca 2023r. organ powiatowy wezwał inwestora do udzielenia wyjaśnień w zakresie dotyczącym adresu korespondencyjnego inwestora oraz danych pełnomocnika, a także w zakresie określenia czy inwestor wyraża zgodę na doręczanie korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (w związku z niewypełnieniem pozycji 6 złożonego zawiadomienia). W odpowiedzi pismem z dnia [...] czerwca 2023r. inwestor przekazał dołączone do tego pisma dokumenty oraz złożył wyjaśnienia odnośnie swojego adresu korespondencyjnego, braku pełnomocnika oraz braku zgody na doręczanie korespondencji drogą elektroniczną.
W dniu [...] lipca 2023r. - powołując się na art. 54 ust. 1 P.b. - PINB wydał decyzję znak: [...], w której zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania inwestycji objętej w/w zawiadomieniem o zakończeniu budowy.
W uzasadnieniu decyzji PINB opisał przebieg postępowania i podał też, że w wyniku rozpatrzenia złożonego wcześniej przez spółkę wniosku z dnia [...] marca 2023r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji w dniu [...] kwietnia 2023r. PINB decyzją wydaną na podstawie art. 59 ust. 5 P.b. odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie w/w inwestycji. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia [...] czerwca 2023r. znak: [...].
PINB wyjaśnił, iż podstawą zgłoszenia sprzeciwu, podobniej jak w przypadku decyzji z dnia [...] kwietnia 2023r. o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, stanowiło to, że w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości kontynuacji budowy na podstawie uchylonej przez WSA decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. PINB wskazał, iż od decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. zostało wniesione odwołanie do Wojewody, który decyzją z dnia [...] listopada 2021r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie na w/w rozstrzygnięcie Wojewody została wniesiona przez W.P. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. O ile WSA w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 8 marca 2022r., sygn. akt II SA/Go 1109/21 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, to jednak wyrokiem z dnia 19 maja 2022r. uchylił zaskarżoną decyzję. Z kolei od wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. inwestor złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Natomiast nieprawomocny wyrok WSA nie wywiera jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie decyzja taka uchylona wyrokiem Sądu I instancji nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku.
W ocenie PINB wydanie przez WSA wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę skutkuje tym, że nie mogła być ona wykonywana. Dopuszczalne jest jedynie wykonanie robót budowlanych zabezpieczających budowę przed niszczeniem. W związku z tym PINB przyjął, iż dzień złożenia przez inwestora skargi kasacyjnej (20 lipca 2022 r.) może określać jako najpóźniejszą datę, w której powziął informację o braku możliwości realizowania pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2021r. Jednakże, jak zauważył PINB, z analizy dziennika budowy nr [...] stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na użytkowanie (PB-17) złożonego dnia 23 marca 2023r. wynika, iż pomimo powyższego roboty budowlane były kontynuowane. Mianowicie, zapisy w dzienniku budowy sporządzone po dacie [...] lipca 2022r. przez kierownika budowy potwierdzają fakt kontynuowania prowadzonych robót budowlanych, pomimo wiedzy o powinności ich wstrzymania (w decyzji przywołano kolejno treść wpisów w dzienniku budowy).
PINB stwierdził w zakończeniu uzasadnienia decyzji, że w sprawie przedmiotowej inwestycji organy nadzoru budowlanego posiadają już wiedzę, z której wynika brak możliwości aprobaty - choćby milczącej - względem przekazania do użytkowania obiektów zrealizowanych w znacznej części bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co uzasadniało wydanie przedmiotowej decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, podnosząc między innymi, że wbrew stanowisku organu I instancji inwestor w trakcie prowadzenia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołującego nieprawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. nie pozbawił decyzji administracyjnej waloru ostateczności, co skutkuje nieprawidłową oceną PINB, że po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy nie mógł zbadać, czy zakończona inwestycja została wybudowana zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał na wstępie na treść przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie – art. 54 i art. 55 P.b. Organ wyjaśnił, iż w świetle tych przepisów przedmiot zawiadomienia o zakończeniu budowy dotyczył sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej oraz jednego garażu dwustanowiskowego, a obiekty te nie wymagały pozwolenia na użytkowanie a jedynie zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Następnie WINB podał, iż właściwy organ po otrzymaniu zawiadomienia obowiązany jest zbadać, czy wniosek inwestora spełnia wymogi formalne określone w art. 57 ust. 1 P.b. Ponadto organ obowiązany jest zbadać, czy obiekt budowlany został wykonany zgodnie z projektem budowlanym i innymi warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie przez organ sprzeciwu jest konieczne w szczególności, gdy stwierdzi, że objęty zawiadomieniem inwestora obiekt budowlany został wykonany w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym. Jednocześnie podkreślić należy, że ponieważ art. 54 P.b. nie zawiera katalogu przesłanek zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu, dlatego nie można wykluczyć innych, nadzwyczajnych sytuacji, w których wniesienie sprzeciwu będzie zasadne.
WINB podzielił stanowisko PINB, że w sytuacji gdy WSA w Gorzowie Wlkp. wydał w sprawie sygn. akt II SA/Go 1109/21 wyrok uchylający decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r., inwestor nie był uprawniony do wykonywania robót budowlanych w oparciu o to pozwolenie. W związku z powyższym wyjaśniła, że podobnie jak w poprzedniej decyzji WINB z dnia [...] czerwca 2023r. (utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] kwietnia 2023 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie), aktualne brzmienie art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w istocie rozszerzyło zakres ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w tym zakresie zasadę odwrotną od obowiązującej na podstawie tego przepisu przed jego nowelizacją nowelą kwietniową z 2015r. O ile bowiem przed nowelizacją ustawodawca pozostawiał ocenie sądu orzekającego w sprawie sądowoadministracyjnej w pierwszej instancji, który w wyroku uwzględniającym skargę na określony akt lub czynność określał, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, to znowelizowany art. 152 § 1 p.p.s.a. przewiduje w tym zakresie automatyzm. Jednym z ustawowo określonych skutków takiego wyroku jest to, iż każdy ostateczny zaskarżony akt lub czynność - pozbawione bytu prawnego nieprawomocnym w rozumieniu art. 168 § 1 p.p.s.a. wyrokiem sądu pierwszej instancji, a więc wyrokiem, który w toku instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym może sam zostać uchylony lub zmieniony - automatycznie, z mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. przestaje wywoływać skutki prawne bez jakiegokolwiek wyrzeczenia w tym zakresie przez sąd w wyroku uwzględniającym skargę. Decyzji sądu wymagać będzie natomiast wyłączenie tego automatycznego skutku nieprawomocnego wyroku uwzględniającego skargę; zgodnie bowiem z art. 152 § lin fine sąd w wyroku uwzględniającym skargę może postanowić, że zaskarżony akt lub czynność będą wywoływać skutki prawne. WINB stwierdził, że w przypadku stosowania przepisu art. 152 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na decyzję, chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu. Wobec uchylenia decyzji i stwierdzenia, że decyzje te nie podlegają wykonaniu, uznać należy, że decyzje te nie wywołują skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku - mimo że wyrok uchylający te decyzje nie jest jeszcze prawomocny. W rezultacie nie może budzić żadnych wątpliwości, że stosownie do art. 152 p.p.s.a. zaskarżona decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku. W konsekwencji nie może być tutaj mowy o kontynuacji budowy na podstawie uchylonej przez WSA decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W rezultacie inwestorowi, któremu sąd uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę nieprawomocnym wyrokiem nie wolno od tego momentu wykonywać robót budowlanych do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Zdaniem WINB powyższe stanowisko należy odnosić wprost do omawianego przypadku, w którym sąd administracyjny I instancji uchylił tylko decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej II instancji. Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim fakt, że konstrukcja postępowania administracyjnego zasadza się na dwukrotnym rozpatrzeniu danej sprawy przez organy obu instancji. Uruchomienie postępowania odwoławczego wywołuje konieczność rozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (pominąć tu należy nieliczne przypadki zaskarżenia aktu w części, która da się wyodrębnić na tyle, że stanowi samodzielny byt i nie była objęta zaskarżeniem). Stanowisko w tej materii jest utrwalone - przykładowo orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 456/11, z dnia 18.10.2012r. sygn. akt I OSK 81/12, z dnia 12 marca 2015r. sygn. akt I OSK 1690/13. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę co do meritum i wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne nawet wówczas, gdy utrzymuje decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Nie podważa tej konkluzji sformułowanie "utrzymuje w mocy", gdyż jest to tylko zwrot użyty w przepisie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po to, aby nie powtarzać orzeczenia zawartego w decyzji objętej odwołaniem czy wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto, jak wywiódł NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2011r. sygn. akt
I OSK 1305/10, zwrot ten ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (organu ponownie rozpatrującego sprawę). Oznacza on zatem, iż organ drugiej instancji (bądź organ ponownie rozpatrujący sprawę) doszedł do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji, czy też organ ponownie rozpatrujący sprawę. Wobec tego WINB stwierdził, że sformułowanie "utrzymuje w mocy decyzję" należy rozumieć jako takie rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy (albo ponownie rozpatrujący sprawę), jakie zapadło w I instancji. Takie bowiem sformułowanie wyraża wolę tego organu załatwiającego sprawę w tej formie w postępowaniu w II instancji; jest też wyrazem niepodzielenia argumentów podniesionych w środku zaskarżenia. Oczywistym jest, że w takim wypadku wykonaniu podlegają zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej rozstrzygnięcia dotyczące prawi obowiązków nałożonych na stronę, bo decyzja o utrzymaniu w mocy ich wyraźnie nie kreuje, wszak wykonalność jest innym zagadnieniem niż ostateczność decyzji. WINB zwauważył, iż po myśli art. 16 § 1 Kpa ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taką decyzją jest m.in. decyzja organu II instancji, jeżeli uruchomiono tryb odwoławczy (patrz: K. Głibowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015r., str. 88). Nie można w takiej sytuacji traktować jako ostatecznej decyzji zaskarżonej, bo nie ona ostatecznie ukształtowała dany stosunek administracyjnoprawny.
Z kolei art. 28 ust. 1 P.b., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r. poz. 443), według WINB należy interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.05.2020r, sygn. akt IIOSK 2784/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.09.2018r. sygn. akt II OSK 151/18 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że nieostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę może być wykonywana dobrowolnie przez stronę lub strony postępowania z tym zastrzeżeniem, że wniesienie odwołania zawiesza prawo tych stron do legalnego wykonywania powyższej decyzji (prowadzenia robót budowlanych). O ile wydanie w omawianym przypadku przez Wojewodę decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2021r., umożliwiło inwestorowi podjęcie budowy, to jednak wydanie przez WSA w Gorzowie Wlkp. wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Go 1109/21 wstrzymało wykonanie tej decyzji, niejako przywróciło stan prawny jak dla odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, które nie zostało jeszcze rozpatrzone. Nie ulega jednak wątpliwości, że utrata przez inwestora prawa do dalszego prowadzenia robót budowlanych, zwłaszcza o charakterze tymczasowym, nie może powodować negatywnych skutków dla wykonanych już elementów budowy czy też dla bezpieczeństwa ludzi ze strony tych niedokończonych elementów inwestycji. W związku z tym za dopuszczalne należy uznać wykonanie takich robót, które w niezbędnym zakresie zabezpieczą dotychczas zrealizowaną budowę przed warunkami atmosferycznymi czy też samoistnym zniszczeniem z uwagi na jej niepełną konstrukcję wpływającą na stabilność, a także takich, które służyć będą zapewnieniu bezpieczeństwa ludzi ze strony niedokończonych fragmentów zabudowy (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18.09.2019r. sygn. akt IISA/Gd 161/19).
W konsekwencji, zdaniem WINB prawidłowe jest stanowisko PINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie mogło być w rozpatrywanej sprawie mowy o kontynuacji budowy na podstawie uchylonej przez WSA decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Inwestorowi, któremu sąd uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę nieprawomocnym wyrokiem nie wolno bowiem od tego momentu wykonywać robót budowlanych do czasu uprawomocnienia się wyroku. Natomiast z ustaleń PINB - dokonanych na podstawie dziennika budowy - jednoznacznie wynika, że pomimo wydania przez WSA w Gorzowie Wlkp. wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Go 1109/21 inwestor realizował budowę i wykonał zakres robót nie będący pracami zabezpieczającymi, lecz w istocie wykonane w takim stanie prawnym roboty dotyczyły budowy omawianych obiektów (budowę zakończono). W takiej zaś sytuacji organ nie mógł rozpatrzyć pozytywnie wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie. Po pierwsze, budowę zrealizowano w znacznym zakresie w sytuacji, gdy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywoływała skutków prawnych. Sytuacja taka wymaga niewątpliwie działań naprawczych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. - wykonanie robót z naruszeniem obowiązujących przepisów. Po drugie, w sytuacji gdy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołuje skutków prawnych z powodu wydania przez WSA w Gorzowie Wlkp. wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Go 1109/21 nie było możliwe przeprowadzenie kontroli obowiązkowej budowy w celu potwierdzenia zgodności wykonanych robót z pozwoleniem na budowę, które nie wywołuje aktualnie skutków prawnych.
Brak taki powoduje, że niemożliwe jest spełnienie wszystkich wymogów z
art. 57 P.b., w tym oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, bowiem pozwolenie takie w obrocie nie funkcjonuje jako ostateczne. Nie bez znaczenia w omawianej sprawie pozostają zdaniem WINB powody uchylenia przez WSA w Gorzowie decyzji Wojewody, gdzie Sąd zwrócił uwagę na brak wyjaśnienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej kwestii zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Możliwość ewentualnych naruszeń w/w przepisów prawa, istotnych z punktu widzenia zgodności z prawem budowy określonych obiektów budowlanych, w żadnym razie nie mogła być sanowana przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Dodatkowo WINB podał, iż w świetle jego ustaleń inwestor wycofał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie sygn. akt II SA/Go 1109/21, w dniu 28 czerwca 2023r. Naczelny Sądu Administracyjny wydał postanowienie sygn. akt II OSK 2077/22, którym umorzone zostało postępowanie w sprawie skargi kasacyjnej spółki od wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 maja 2022r. sygn. akt II SA/Go 1109/21. Powyższe oznacza, że wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 maja 2022 r. uzyskał walor orzeczenia prawomocnego. Nie jest natomiast pewne, czy w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji udzielającej pozwolenie na budowę Wojewoda wyda ponownie decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że budowa została już zrealizowana, natomiast stosownie do art. 35 ust 5 pkt 2 P.b. w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno- budowlanej zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten może mieć również zastosowanie dla organu administracji architektoniczno-budowlanej II instancji, jednakże kwestie w tym zakresie nie mogą podlegać ocenie w niniejszym rozstrzygnięciu. Przy czym odpis niniejszej decyzji przesłany zostanie Wojewodzie zgodnie z dyspozycją art. 84 ust. 2 pkt 1 P.b.
W ocenie WINB decyzja PINB z dnia [...] lipca 2023r. została wydana w terminie, określonym przez ustawodawcę w art. 54 ust. 1 P.b. Co do zasady bowiem bieg tego terminu (14 dni od daty potrzymania zawiadomienia o zakończeniu budowy) może ulec przerwaniu na skutek wydania postanowienia o wezwaniu inwestora do uzupełnienia dokumentacji - w takim przypadku termin ten rozpoczyna swój bieg ponownie, przy czym punktem odniesienia staje się dzień, w którym inwestor uczynił zadość wezwaniu, albo dzień, do którego organ zgodnie z treścią wezwania mógł na to oczekiwać (w przypadku braku reakcji inwestora). Skutek, o którym mowa, jest jednak przypisany do odnośnego postanowienia tylko wtedy, gdy ono samo zostało wydane przed upływem owego czternastodniowego terminu (przy odpowiednim zastosowaniu reguły z art. 30 ust. 6a P.b.) w przeciwnym razie żadnych implikacji materialnoprawnych mieć już nie może. Natomiast z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowe zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło do organu I instancji w dniu 16 czerwca 2023r., natomiast w trakcie biegu 14-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, to jest w dniu 21 czerwca 2023r. organ powiatowy wezwał inwestora do uzupełnienia otrzymanego zawiadomienia o określone dokumenty i wyjaśnienia w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia (postanowienie doręczono inwestorowi w dniu 26 czerwca 2023r. a więc również w trakcie biegu 14-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu). Inwestor zadośćuczynił powyższemu wezwaniu w dniu 27 czerwca 2023r. i od tej daty należy liczyć 14-dniowy ustawowy termin do wniesienia sprzeciwu. W rezultacie wydanie w dniu [...] lipca 2023r. zaskarżonej decyzji o sprzeciwie należy ocenić jako spełniające wymaganie przepisu art. 54 ust. 1 P.b. w zakresie terminu wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Nie budzi przy tym wątpliwości zasadność i konieczność wydania przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] czerwca 2023r. na podstawie art. 57 ust. 4 P.b. chociażby ze względu na brak określenia w złożonym zawiadomieniu o zakończeniu budowy zgody (lub braku zgody) na doręczanie korespondencji w sprawie złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy drogą elektroniczną. Nawet tylko z powodu takiego braku złożone zawiadomienie należało ocenić niekompletne. Niekompletność jednak dotyczyła też innych dokumentów, co organ I instancji wskazał wyczerpująco w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2023r.
WINB ponownie wyjaśnił odwołującej, że w świetle utrwalonego orzecznictwa uchylenie decyzji przez nieprawomocny wyrok nie oznacza wprawdzie, że decyzja taka przestaje istnieć w obrocie prawnym, ale jednak powoduje, że od tego momentu decyzja taka nie wywołuje skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku. Z kolei zaskarżenie nieprawomocnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, który wywołał już skutek określony w art. 152 p.p.s.a., nie wpływa na faktyczny brak możliwości wykonywania decyzji administracyjnej, która została nieprawomocnie uchylona. Jeżeli zatem ostateczne pozwolenie na budowę zostało uchylone nieprawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego I instancji, to pozwolenie takie nie podlega wykonaniu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego (przy założeniu, że Sąd nie orzekł inaczej - tak jak w omawianym przypadku), a wniesienie skargi kasacyjnej owszem pozbawia wyrok I instancji prawomocności, ale nie eliminuje skutku niewywoływania skutków prawnych przez uchyloną decyzję. Natomiast powyższą okoliczność muszą z mocy prawa uwzględnić organy administracji publicznej oraz wszyscy uczestnicy procesu budowlanego. Z kolei przepisy dotyczące zakończenia budowy oraz wydania pozwolenia na użytkowanie, jak i cel tej instytucji nie pozostawiają wątpliwości, że inwestor, który realizował roboty budowlane (inne niż zabezpieczające) w okresie gdy w toku procesu inwestycyjnego utracił - nawet tylko czasowo - decyzję o pozwoleniu na budowę to nie może on oczekiwać, że otrzyma pozwolenie na użytkowanie albo też przyjęte zostanie bez sprzeciwu zawiadomienie o zakończeniu budowy bez przeprowadzenia i zakończenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w sprawie takich robót.
Na powyższą decyzję spółka wniosła skargę do tutejszego Sądu, zaskarżając ją w całości i wnosząc o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi - do ponownego rozpoznania. ewentualnie 2) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1) naruszenie przepisu art. 16 § 1 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., poprzez ich wadliwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2021r., nie stanowi decyzji ostatecznej - pozwalającej inwestorowi na prowadzenie robót budowlanych, z powodu jej uchylenia wyrokiem z dnia 19 maja 2022r. przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt: II SA/Go 1109/21), podczas gdy: ostateczność decyzji oznacza, że nie jest możliwe odwołanie od niej w administracyjnym toku instancji, przy czym decyzji ostatecznej nie należy utożsamiać - jak czyni to Organ II instancji w ślad za Organem I instancji - z decyzją prawomocną czyli decyzją ostateczną, której nie można zaskarżyć do sądu administracyjnego, oznacza, że prowadzenie postępowania przed sądem administracyjnym nie uchyla ostateczności decyzji administracyjnej (pozwolenia na budowę), nieprawomocny wyrok z dnia 19 maja 2022r. wydany przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt: II SA/Go 1109/21), uchylający decyzję organu II instancji (Wojewody), nie pozbawiał przedmiotowej decyzji waloru ostateczności, ani też nie wyeliminował z obrotu prawnego udzielonego pozwolenia na budowę, co oznacza, że decyzja ta korzystała z domniemania prawidłowości i mocy obowiązującej;
2) naruszenie art. 28 ust. 1 P.b. poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez Organ II instancji, że wydanie nieprawomocnego wyroku w dniu 19 maja 2022r, przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt: II SA/Go 1109/21), w przedmiocie uchylenia decyzji Wojewody, która utrzymywała w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę, skutkowało koniecznością wstrzymania robót budowlanych przez Skarżącego, podczas gdy uchylenie wyłącznie decyzji Wojewody, z jednoczesnym zachowaniem w mocy pozwolenia na budowę, nie wpływało ma możliwość dalszej realizacji budowy, skoro według aktualnej treści przepisu art. 28 ust. 1 P.b. - wystarczającą podstawą prowadzenia robót jest nieostateczne pozwolenie na budowę, a zatem. Skarżący był uprawniony do kontynuowania prowadzonych robót budowlanych, również z tego powodu, że pozwolenie na budowę nie utraciło waloru ostateczności - z uwagi na nieprawomocność wyroku WSA z dnia 19 maja 2022r., sygn. akt: II SA/Go 1109/21.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie WINB dodał, iż po wniesieniu przez spółkę skargi otrzymał decyzję Wojewody z dnia [...] października 2023 r., wydaną w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 maja 2022 r., która to decyzją Wojewoda uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2021 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowalnego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na faktyczne zrealizowanie inwestycji przed ostatecznym udzieleniem pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, a skarżąca nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w przedmiotowej sprawie decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2023 r., którą organ po rozpatrzeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy w odniesieniu do inwestycji opisanej na wstępie uzasadnienia, zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Prezydenta Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2021r., zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania w/w inwestycji.
Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowił przepis art. 54 ust. 1 P.b., zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na którego budowę jest wymagane pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się (przepis ten określa co uznaje się za dzień wniesienia sprzeciwu). Z kolei zgodnie z art. 55 P.b. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:
1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii: a. V,IX-XVI, b. XVII-z wyjątkiem warsztatów rzemieślniczych, stacji obsługi pojazdów, myjni samochodowych i garaży do pięciu stanowisk włącznie, c. XVIII - z wyjątkiem obiektów magazynowych: budynki składowe, chłodnie, hangaryi wiaty, a także budynków kolejowych: nastawnie, podstacje trakcyjne,lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego,d. XX,e. XXII - z wyjątkiem placów składowych, postojowych i parkingów,f. XXIV - z wyjątkiem stawów rybnych,g. XXVII - z wyjątkiem jazów, wałów przeciwpowodziowych, opasek i ostróg brzegowych oraz rowów melioracyjnych,h. XXVIII-XXX - o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;
3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Natomiast zgodnie z art. 55 ust. 2 P.b. inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W odróżnieniu od sprzeciwu przy zgłoszeniu budowy, o którym mowa w art. 30 ust. 5 P.b., przepis art. 54 ust. 1 P.b. nie określa expressis verbis przesłanek wniesienia sprzeciwu. Nie oznacza to jednak, że organ właściwy do wydania decyzji został przez ustawodawcę upoważniony do swobodnego uznania, czy stwierdzone okoliczności są wystarczające do orzeczenia na podstawie tego przepisu o sprzeciwie. Określenie właściwego zakresu zastosowania instytucji sprzeciwu, o której mowa w art. 54 P.b, wymaga dokonania wykładni systemowej z uwzględnieniem m. in. funkcji jakie ustawodawca powierzył organom nadzoru budowlanego i przyznanych im na mocy tej ustawy kompetencji (zob. art. 84, art. 84a ust. 1 pkt 1 P.b.). W konsekwencji stwierdzić trzeba, że skoro podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego, a do zawiadomienia o zakończeniu budowy należy dołączyć szereg dokumentów dotyczących tego procesu (art. 57 ust. 1), to zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia z art. 54 omawianej ustawy, który to etap jest ostatnim w procesie budowlanym, jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. Tym samym podstawową przyczyną zgłoszenia sprzeciwu będzie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Przy czym, skoro powołany
art. 54 P.b. nie zawiera katalogu przesłanek zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu, nie można też wykluczyć innych, nadzwyczajnych sytuacji uzasadniających wniesienie sprzeciwu. W wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., II OSK 49/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż niewymienienie w art. 54 P.b. przesłanek wniesienia sprzeciwu, uznać należy za celowy zabieg legislacyjny racjonalnego ustawodawcy, gdyż nie sposób przewidzieć w normie prawnej wszystkich sytuacji, które uzasadniałyby wniesienie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Dlatego przypadków, w których w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaakceptowano zasadność wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 54, nie można traktować jako katalogu zamkniętego. Sytuacje te stanowią jedynie przykłady prawidłowego zastosowania tego przepisu przez organy administracji.
Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca w piśmie z dnia [...] czerwca 2023r. zgłosiła zakończenie budowy obejmującej przedmiotową inwestycję, a następnie uzupełniła swoje stanowisko pismem z dnia [...] czerwca 2023 r., w odpowiedzi na wezwanie organu. Przy czym należy zaznaczyć, że obiekty objęte sporną inwestycją nie nakładają na inwestora obowiązku złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 54 ust. 1 P.b., a wystarczające jest zawiadomienie o zakończeniu budowy, gdyż obiekty te według załącznika do P.b. zaliczają się do kat. I i III, czyli nie wymienionej w art. 55 ust. 1 P.b. Zatem niewątpliwie odnośnie przedmiotowej inwestycji zastosowanie znajdowało zawiadomienie o zakończeniu budowy.
Podstawę do zgłoszenia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu w przedmiotowej sprawie przystąpienia do użytkowania inwestycji stanowiło to, że inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, mimo tego że decyzja ta nie była wykonalna. Decyzja ta – Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] została bowiem uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia z 19 maja 2022 r., II SA/Go 1109/21. Następnie od wyroku tego wniesiona została skarga kasacyjna, która ostatecznie została wycofana, a NSA postanowieniem z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2077/22 umorzył postępowanie w sprawie skargi kasacyjnej. WINB stwierdził, iż w takiej sytuacji nie mógł rozpatrzyć pozytywnie zgłoszenia o zakończeniu budowy. W ocenie organu nie było możliwe przeprowadzenie kontroli obowiązkowej budowy w celu potwierdzenia zgodności wykonanych robót z pozwoleniem na budowę, i nie jest możliwe spełnienie w takiej sytuacji wymogów z art. 57 P.b., w tym przede wszystkim złożenie wymaganego oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami.
Sąd w pełni podziela stanowisko i interpretację organów w powyższym zakresie. Wskazany przez organy jako podstawa wniesienia sprzeciwu przypadek nie budzi wątpliwości jako uzasadniający zgłoszenie sprzeciwu w trybie art. 54 ust. 1 P.b. Dla stwierdzenia prawidłowego zrealizowania inwestycji, od którego uzależnione jest zgłoszenie sprzeciwu, niezbędnym jest potwierdzenie, realizacja inwestycji nastąpiła w oparciu o decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która była ostateczna i wykonalna.
Nie ulega wątpliwości, iż na gruncie przedmiotowej sprawy decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r., znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] czerwca 2021r. znak: [...] o pozwoleniu skarżącej spółki na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej oraz garażu dwustanowiskowego - na terenie działki nr [...], została uchylona na podstawie wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 maja 2022r., II SA/Go 1109/21. Od wyroku tego wniesiona została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że uchylona decyzja chociaż jeszcze pozostająca w obrocie prawnym, z wydaniem w/w wyroku nie wywoływała skutków prawnych i nie była wykonalna. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Mimo zaskarżenia w/w wyroku skargą kasacyjną, uchylona decyzja nie wywoływała skutków prawnych, a zatem nie podlegała wykonaniu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Prawomocne zakończenie nastąpiło zaś w dniu 28 czerwca 2023 r., kiedy NSA umorzyło postępowanie w sprawie skargi kasacyjnej, a wyrok tutejszego Sądu z dnia 19 maja 2022 r. stan się prawomocny.
Tymczasem jak wynika z akt sprawy mimo, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2021 r. nie była wykonalna, bo Sąd wyrokiem z 19 maja 2022 r. uchylił decyzję organu II instancji, inwestor kontynuował prace budowlane po dacie wydanego wyroku. Z załączonego do akt sprawy dziennika budowy wynika, że po 19 maja 2022 r. kierownik budowy dokonał następujących wpisów: zabetonowano w/w elementy (ułożenie stropu, zbrojenie wieńców bud. 51 6-dopowiada PINB), prowadzone są prace przy wykonaniu ścian poddasza bud. 5 i 6; odebrałem wykończenie ścian poddasza bud. 5 i 6, zgoda na wykonanie wieńców, ściągów, prowadzone są prace przy szalowaniu i zbrojeniu biegów schodowych; odebrałem zbrojenie biegów schodowych z parteru na I piętro, zgoda na betonowanie; zabetonowano w/w biegi schodowe; odebrałem wykonanie zbrojenia biegów schodowych zip. na poddasze i wieńców, ściągów bud. 5 i 6, zgoda na betonowanie; zabetonowano w/w elementy, zakończono Etap 4 wg harmonogramu rzeczowo-finansowego deweloperskiego; odebrałem wykonanie pobycia dachu i wyk. Ścian działowych bud. 1 i 2, odebrałem wykonanie konstrukcji dachu bud. 3 i 4. Zgoda na wykonanie pobycia; odebrałem wykonanie ścian bud. 1 - 4; odebrałem wykonanie ścian działowych bud. 3 i 4; odebrałem wykonanie konstrukcji dachu bud. 5 i 6. Zgoda na wykonanie pobycia; odebrałem wykonanie instalacji podtynkowych bud. 1 i 2. Zgoda na wykonanie tynków; odebrałem wykonanie instalacji podtynkowych bud. 3 i 4. Zgoda na wykonanie tynków; odebrałem wykonanie elewacji bud. A, B, C, D i wykonanie tynków bud. A, B, C; odebrałem wykonanie tynków bud. D, zgoda na wykonanie instalacji podposadzkowychi posadzek bud. A. — D; odebrałem wykonanie pobycia dachu bud. 3 i 4, odebrałem wykonanie ścian działowych bud. 5.; zakończono etap 5. wg harmonogramu rzeczowo-finansowego deweloperskiego.
Z tych przyczyn, w ocenie Sądu stan faktyczny ustalony w rozpoznawanej sprawie, na tle przytoczonych przepisów prawa, uzasadniał wniesienie sprzeciwu przez organ nadzoru budowalnego na podstawie art. 54 P.b.
Skoro w dacie orzekania przez organy w sprawie kontrolowanej przez Sąd, decyzja o pozwoleniu na budowę nie była wykonalna, słusznie organy zgłosiły sprzeciw do złożonego przez inwestora zawiadomieniao zakończeniu budowy, prawidłowo stosując art. 54 P.b. Zawiadomienie o zakończeniu budowy, o jakim mowa w tym przepisie, jest ostatnim etapem procesu budowlanego, a przewidziane w nim uprawnienie organu do wniesienia sprzeciwu ma na celu skontrolowanie sposobu wykonania przez inwestora pozwolenia na budowę. Brak sprzeciwu oznacza przyjęcie, że obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanymi udzielonym pozwoleniem na jego budowę, a co za tym idzie można legalnie przystąpić do jego użytkowania. Aby dokonać takiej oceny, koniecznym jest porównanie zakresu wykonanych robót z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale tylko gdy decyzja ta jest ostateczna i wykonalna (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., II OSK 49/18). Jeśli ta ostatnia decyzja nie jest wykonalna, z uwagi na uchylenie jest wyrokiem Sądu, który nie jest jeszcze prawomocny, tak jak w rozpoznawanej sprawie, przeprowadzenie przez organ analizy zgodności zrealizowanej budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, nie jest możliwe i uzasadnia wniesienie sprzeciwu. Dodać należy, iż w dacie wydania przez decyzji przez organ II instancji, wyrok tutejszego Sądu z dnia 19 maja 2022 r., był już prawomocny w związku z postanowieniem NSA z dnia 28 czerwca 2023 r. o umorzeniu postępowania ze skargi kasacyjnej, a zatem decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. usunięta została prawomocnie z obrotu prawnego, co spowodowało, że postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę przywrócone zostało do etapu postępowania odwoławczego. W przedmiotowej sprawie jednak zasadnicze znaczenie ma ocena czy istniały uzasadnione podstawy do zgłoszenia przez organ sprzeciwu w terminie do jego zgłoszenia tj. kiedy wyroku z 19 maja 2022 r. nie był jeszcze prawomocny, a w tym zakresie Sąd uznał stanowisko PINB za uzasadnione i zgodne z prawem.
Dodać należy, iż prawidłowo organy wskazały również, że decyzja organu I instancji została wydana z zachowaniem terminu określonego w art. 54 ust. 1 P.b., co nie było zresztą kwestionowane przez strony.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd wyjaśnia, iż organy nie naruszyły art. 16 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, iż skarżone organy zwracały uwagę przede wszystkim na kwestię utraty przymiotu wykonalności przez decyzję stanowiącą postawę prowadzonej inwestycji, jako istotną dla sprawy okoliczność. Powyższy aspekt został zaś wyjaśniony powyżej.
Co do naruszenia art. 28 ust. 1 P.b. Sąd zwraca uwagę, iż przepis ten nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, tę bowiem stanowił art. 54 P.b. Należy jednak wyjaśnić, iż przepis ten w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r. na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zmiana tego przepisu polegała na wyeliminowaniu słowa ,,ostateczna" odnośnie decyzji o pozwoleniu na budowę, co wywołało początkowo różne interpretacje następstw tejże zmiany. Należy stwierdzić, iż obecnie w orzecznictwie sądowo administracyjnym przeważył podgląd przyjmujący, iż zmiana brzmienia art. 28 ust. 1 P.b. polegająca na wyeliminowaniu słowa ,,ostatecznej" nie oznacza, iż roboty budowlane co do zasady mogą być prowadzone w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która nie ma przymiotu ostateczności (por. wyroki NSA z 11 lutego 2021 r., II OSK 1325/19, z 20 kwietnia 2023 r., II OSK 1354/20, z dnia 16 marca 2023 r., II OSK 233/22 inne). Wskazuje się, iż przepis art. 28 ust. 1 P.b. w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, stanowiący, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, był przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 130 k.p.a., która przewidywała w niektórych sytuacjach możliwość wykonania decyzji administracyjnej, mimo że nie była ona ostateczna, np. wówczas, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Zmiana dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. polegająca na tym, że skreślono występujące w przepisie art. 28 ust. 1 u.P.b. słowo "ostatecznej" nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Opisana zmiana miała doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie przepisy art. 130 k.p.a. dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych, a zatem, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna w przypadkach określonych w art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a. (decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności), art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a. (decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy) i art. 130 § 4 k.p.a. (decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania). W wyroku z dnia 27 lutego 2023 r., II OSK 92/22 NSA stwierdził, iż aktualne brzmienie art. 28 ust. P.b. oznacza wprawdzie zezwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna, jednak w razie wniesienia od niej odwołania, należy wziąć pod uwagę, że przestaje być ona wykonalna (w zw. z treścią art. 130 § 2 k.p.a.). Orzeczenie to wskazuje zatem w istocie na ten sam skutek, jak wcześniej przytoczone orzeczenia. Opisany przepis, jak już wyjaśnił Sąd nie stanowił jednak podstawy prawnej zaskarżonych decyzji, gdyż zasadnicze rozważania organów odnosiły się do aspektu wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z wyrokiem tutejszego Sądu z 19 maja 2022 r.
Na marginesie wyjaśnić należy, iż sprawa zainicjowana wnioskiem spółki z [...] marca 2023 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w której tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 30 września 2023 r., II SA/Go 423/23 uchylił decyzję WINB z dnia [...] czerwca 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2023 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, stwierdzając brak możliwości złożenia przez spółkę wniosku na podstawie art. 55 ust. 1 P.b., nie uniemożliwiało złożenia przez spółkę zgłoszenia zakończenia budowy. Tym bardziej, iż z punktu widzenia kategorii obiektu, jak podano na wstępie urozważań, ten tryb był uzasadniony w zakresie przedmiotowej inwestycji.
Odnosząc się do informacji zawartej w odpowiedzi na skargę co do wydania przez Wojewodę decyzji z dnia [...] października 2023 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, Sąd wyjaśnia, iż orzekając bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny ustalone na dzień wydania zaskarżonego aktu, stąd w/w okoliczności Sąd nie był uprawniony wziąć pod uwagę przy rozstrzygnięciu.
Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.