II SA/Go 619/19

II SA/Go 619/19 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2019-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 912/20 - Wyrok NSA z 2023-04-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 7 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 12
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K.W. i J.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej jako p.b.), nakazał właścicielom nieruchomości w miejscowości [...] (działka nr [...]), gm. [...]: K. i J.W. dokonać rozbiórki garażu o wymiarach 8,89 x 7,20 m, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej oraz z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych.
W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że w dniu [...] lutego 2019 r. przeprowadził oględziny na terenie wymienionej nieruchomości, w wyniku których ustalił, że jednym z obiektów tam zlokalizowanych jest garaż o wymiarach 8,89 x 7,20m (oznaczony nr 2 w protokole oględzin), o konstrukcji szkieletowej, wypełniony z płyt betonowych, dach dwuspadowy, kryty płytą falistą. Garaż usytuowany jest bezpośrednio przy granicy działki nr [...], natomiast ścianą boczną przylega do innego budynku (oznaczonego nr 1 w protokole oględzin). Obiekt został wybudowany przed około 15 lat (to jest 2004 r.). Inwestorami byli K. i J.W. Inwestycji tej nie poprzedzono pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. PINB wskazał, że z uwagi na to, iż przedmiotowy garaż nie jest budynkiem wolnostojącym oraz, że jego powierzchnia zabudowy wynosi 64m2, to jego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W dalszej części uzasadnienia organ powiatowy wskazał, że garaż został wybudowany z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065; dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy lub 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia sytuowanie budynku ścianą bez otworów dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. W odniesieniu do przedmiotowego garażu okoliczność taka nie zaistniała, bowiem teren na którym zlokalizowany jest sporny obiekt nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do przedmiotowego garażu nie mają także zastosowania przepisy § 12 ust. 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Szerokość działki wynosi ponad 28 m, budynek posiada szerokość 8,89 m oraz znajduje się w odległości zmiennej liniowo od granicy działki budowlanej. W ocenie PINB niezgodność ta ma charakter trwały i nie jest możliwe jej usunięcie w ramach procedury naprawczej, bowiem w celu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami należałoby zmienić jego lokalizację. W praktyce oznaczałoby to rozbiórkę, a następnie wybudowanie garażu w nowym miejscu, z zachowaniem wymaganych odległości. W ocenie PINB powyższe roboty wiążą się z podjęciem działań inwestycyjnych przez inwestora, a organ nadzoru budowlanego nie jest upoważniony do nakładania na inwestora obowiązków wymagających podjęcia takich działań.
W zaistniałej sytuacji, zdaniem organu I instancji, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w sposób uniemożliwiający doprowadzenie garażu do zgodności z prawem, należało nakazać rozbiórkę tego obiektu.
W odwołaniu od powyższej decyzji K. i J.W. zarzucili organowi I instancji naruszenie:
- art. 48 ust. 1 p.b., przez jego błędne zastosowanie i nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy w sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w tym przepisie, a nadto nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego i przed jej zastosowaniem należy rozważyć wszelkie inne możliwości, co nie miało miejsca;
- art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i przyjęciu, że istnieją podstawy do nakazania dokonania rozbiórki garażu przy jednoczesnym braku uwzględnienia, że działki sąsiednie powstały w wyniku podziału, budynek na działce sąsiedniej wybudowany został po posadowieniu garażu, a nadto w garażu znajdują się siedliska i budki lęgowe ptaków, co skutkować powinno objęciem ich ochroną prawną.
Mając to wszystko na uwadze odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 p.b. zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast w stosunku do tej zasady w art. 29 p.b. wprowadzono wyjątki. Przepis ten zawiera enumeratywnie określony katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Większość obiektów i robót budowlanych w nim wymienionych, dla zgodnego z prawem wykonania, wymaga przeprowadzenia uproszczonej procedury w postaci zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno- budowlanej. Z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. wynika, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Wynika z tego, że garaż może być zrealizowany bez pozwolenia na budowę jedynie na podstawie zgłoszenia, ale taki obiekt musi być wolno stojący. Natomiast określenie wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, garaże należy rozumieć w ten sposób, że obiekty te posiadają wyłącznie własne elementy nośne oraz pomiędzy nimi a istniejącą zabudową istnieje wolna przestrzeń (nie tworzą one ciągu zabudowań).
Organ zauważył, iż niniejszej sprawie przedmiotowy obiekt przylega do innego obiektu, stanowiącego przedmiot odrębnego postępowania naprawczego PINB. Nie można zatem przyjąć, aby posiadał on cechę bycia obiektem wolno stojącym, a w konsekwencji nie korzysta on z wyłączenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. Poza tym powierzchnia zabudowy obiektu wynosi 64 m2 co oznacza, że jego budowa musiała zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 48 ust. 1 p.b. W ramach postępowania w trybie tego przepisu należało zbadać, czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W przypadku spełnienia wskazanych przesłanek organ nadzoru budowlanego winien wstrzymać postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w ust. 3, wymaganych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Jeżeli natomiast budowa obiektu budowlanego lub jego części jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ orzekający jest obowiązany, jak wynika z treści art. 48 ust. 1 i 2 p.b. wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.
Mając powyższe na względzie WINB podzielił stanowisko organu I instancji o braku możliwości legalizacji omawianego obiektu garażowego. Ustalenia PINB dotyczące usytuowania rozpatrywanego obiektu jednoznacznie wskazują bowiem, że obiekt, ze względu na swoje usytuowanie narusza w sposób nie dający możliwości naprawy wskazane wymagania rozporządzenia. Przy czym, w ocenie WINB, uzasadnienie zaskarżonej decyzji rozbiórkowej zawiera wyczerpujące i prawidłowe stanowisko odnośnie zastosowanych przepisów techniczno-budowlanych w kontekście oceny zgodności z prawem przedmiotowego obiektu.
Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że okoliczność związana z pierwotnym posadowieniem obiektu na działce odwołujących się, a następnie geodezyjne wyznaczenie granic nowo powstałych działek sąsiednich pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W sytuacji, gdy obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z rozwiązaniami zaakceptowanymi w projekcie budowlanym zatwierdzonym ostateczną i prawomocną decyzją pozwoleniu na budowę, to pomimo późniejszej zmiany przebiegu granicy, skutkującej "zbliżeniem się" (w sensie prawnym) tego obiektu do granicy nieruchomości, organy nadzoru budowlanego nie mogą następczo nałożyć na inwestora bądź właściciela obiektu określonych obowiązków, w celu doprowadzenia budowy tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji późniejsze "przesunięcie" granicy nie może skutkować koniecznością nakazania inwestorowi zachowania odległości określonych w rozporządzeniu od wybudowanego budynku do nowo ustalonej granicy działki. Powyższe nie ma jednak zastosowania w sytuacji, gdy obiekt będący przedmiotem postępowania powstał samowolnie. Natomiast ocena zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi omawianych robót może być dokonana wyłącznie w oparciu o przepisy, które obowiązują w dniu orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Zgodnie bowiem z § 330 rozporządzenia jego przepisów nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie: "1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie do samowolnych robót budowlanych niezależnie od okresu ich wykonania.
Zdaniem organu odwoławczego spełnienie wymagań zawartych w powołanych przez PINB przepisach techniczno-budowlanych wiązałyby się w istocie z koniecznością rozbiórki obiektu i jego ponownej budowy. Przy czym ze względu na zastosowane rozwiązanie konstrukcyjne nawet ewentualna częściowa rozbiórka obiektu w celu odsunięcia jego ściany zewnętrznej od granicy z działką sąsiednią bez wątpienia spowodowałaby powstanie zagrożenia dla pozostałej części rozpatrywanego obiektu nienaruszającej wymagań przepisów techniczno-budowlanych, chociażby przez utratę oparcia dla konstrukcji dachu. Natomiast roboty w zakresie rozbiórki obiektu i jego ponownej budowy bez wątpienia stanowiłyby działania inwestycyjne stanowiące odrębną budowę, zaś żaden przepis p.b. nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do podejmowania decyzji w kwestii podjęcia procesu inwestycyjnego w sytuacji, gdy inwestor nie wyraził takiej woli, tym bardziej gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wydania decyzji w tym zakresie. Zgoda na budowę nowego obiektu (udzielenie pozwolenia na budowę) co do zasady należy do właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej.
W ocenie WINB organ powiatowy prawidłowo ustalił i określi zakres rozbiórki orzeczonej w drodze zaskarżonej decyzji. Nie budzi on żadnej wątpliwości jeśli chodzi o zakres rzeczowy i techniczny. Jednocześnie WINB wskazał, że na wykonanie nakazu orzeczonego decyzją wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nie jest wymagane odrębne pozwolenie na budowę. Powoduje to, iż na adresacie obowiązku nałożonego w trybie tego przepisu ciąży szczególna odpowiedzialność zapewnienia właściwego nadzoru nad przebiegiem robót naprawczych, w taki sposób aby nie powodowały one skutków negatywnych dla mienia i ludzi. W tym względzie wskazać należy na art. 18 ust. 1 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Przy czym w odróżnieniu od procedury dotyczącej udzielenia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na wykonywanie określonego zakresu robót budowlanych rozbiórkowych w postępowaniu w trybie art. 48 (lub 49b albo art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2) p.b. organ nadzoru budowlanego nie posiada prawnej możliwości nakładania na inwestora obowiązków w postaci ustanowienia kierownika budowy, czy też prowadzenia dokumentacji budowy.
W ocenie organu odwoławczego prawidłowe są również ustalenia PINB odnośnie określenia osoby inwestora, wskazanego w sentencji zaskarżonej decyzji rozbiórkowej jako jej adresata. Skoro odwołujący się są właścicielem rozpatrywanego obiektu, to w pełni uzasadnione było skierowanie zaskarżonej decyzji wyłącznie do nich. Zgodnie z art. 52 p.b. zobowiązanym do poniesienia kosztów dokonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a i 51 jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki w pierwszej kolejności powinien być skierowany do inwestora, jeżeli jest on sprawcą samowoli budowlanej, natomiast pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie powinny być adresatami nakazu dopiero wtedy, gdy skierowanie nakazu do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby jego wykonania. Rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem.
Na marginesie organ odwoławczy zauważył, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, jednakże nie w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mianowicie organ nie skierował do K.W.- współinwestorki i współwłaścicielki działki nr [...] – zawiadomienia o terminie oględzin. Jednak K.W. brała udział w czynności oględzin.
Odnosząc się do pozostałej treści odwołania organ wyjaśnił, że wykonanie obowiązku rozbiórki pomimo podniesienia zarzutu ewentualnego uszkodzenia siedlisk i budek lęgowych ptaków (nieznajdujące go potwierdzenia w trakcie oględzin organu powiatowego w dniu [...] lutego 2019 r.) jest możliwe przy zachowaniu staranności w czynnościach rozbiórkowych. W uzasadnionych przypadkach, przy wykazanym braku rozwiązań alternatywnych, na podstawie art. 56 ust. 1 i 252 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, możliwe jest uzyskanie stosownych zezwoleń odpowiednich organów. Przy czym zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, zakaz usuwania gniazd ptasich z obiektów budowlanych lub terenów zieleni nie dotyczy okresu od dnia 16 października do końca lutego, jeżeli wymagają tego względy bezpieczeństwa lub sanitarne.
Pismem z dnia [...] września 2019 r. K.W. i J.W., reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 p.b., przez jego błędne zastosowanie i nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w tym przepisie, a nadto nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego i przed jej zastosowaniem należy rozważyć wszelkie inne możliwości, co nie miało miejsca,
2) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i przyjęciu, że istnieją podstawy do nakazania dokonania rozbiórki garażu przy jednoczesnym braku uwzględnienia, że działki sąsiednie powstały w wyniku podziału, budynek na działce sąsiedniej wybudowany został po posadowieniu garażu, a nadto w garażu znajdują się siedliska i budki lęgowe ptaków, co skutkować powinno objęciem ich ochroną prawną,
3) naruszenie art. 10 w zw. z art. 79 k.p.a., polegające na braku zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w przedmiotowej sprawie i zaniechaniu poinformowania skarżącej K.W. o terminie oględzin obiektu budowlanego,
4) naruszenie art. 10 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., polegające na ograniczeniu się wyłącznie do poinformowania stron o wszczęciu postępowania i zawiadomienia wówczas o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie, a tym samym uniemożliwieniu skarżącym zapoznania się z aktami postępowania po jego zakończeniu i po skompletowaniu całego materiału dowodowego.
Mając to wszystko na względzie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie skarżących organ bezzasadnie uznał, że zakres naruszenia obowiązujących przepisów uniemożliwia wdrożenie procedury legalizacyjnej. Organ w sposób ogólnikowy wskazał, że ze względu na zastosowane rozwiązanie konstrukcyjne nawet częściowa rozbiórka obiektu spowodowałaby zagrożenie dla pozostałej części obiektu, nienaruszającej wymagań przepisów techniczno-budowlanych. Nie uzasadnił jednak szczegółowo swojego stanowiska w tym zakresie. Garaż usytuowany jest na działce od 15 lat. Z kolei działki sąsiednie powstały w wyniku podziału. Dopiero po posadowieniu obiektu budowlanego na działce sąsiedniej, powstały wątpliwości co do zgodności usytuowania garażu z obowiązującymi w tej materii przepisami. Nie sposób podzielić stanowiska organu, iż kwestia ta nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Skarżący podnieśli, że organ w ogóle nie odniósł się do powołanego w odwołaniu nakazu stosowania środków proporcjonalnych do naruszenia prawa, który to wynika z zasady wolności budowlanej, mającej znaczenie dla stosowania i wykładni przepisów zawartych w p.b. (art. 4). Z zasady tej można wywodzić w szczególności, iż organy powinny podejmować jedynie takie działania, jakie są wystarczające i konieczne do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wskazywali, że nakaz rozbiórki uznać należy za najdalej idącą oraz najbardziej dolegliwą sankcję za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Wobec czego konieczne jest wcześniejsze rozważenie innych możliwości przewidzianych przez prawo, tak aby nakaz rozbiórki wydany został w ostateczności i obejmował tylko i wyłącznie niezbędny zakres. Powyższe nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.
Skarżący zauważyli ponadto, że w garażu znajdują się siedliska i budki lęgowe ptaków, co ma istotne znaczenie dla sprawy. Powołanie się w tym zakresie na podjęcie przez skarżących odpowiednich starań i uzyskanie zgody powołanych do tego organów nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, z uszczegółowionym zapisem § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt obowiązują zakazy: umyślnego zabijania, umyślnego niszczenia ich jaj, postaci młodocianych lub form rozwojowych, niszczenia siedlisk lub ostoi będących obszarem ich rozrodu, wychowu młodych, odpoczynku. W myśl powołanej regulacji zabronione jest niszczenie, usuwanie lub i uszkadzanie gniazd lub innych schronień, umyślne uniemożliwianie dostępu do schronień, umyślne płoszenie lub niepokojenie w miejscach noclegu, a także w miejscach rozrodu lub wychowu młodych w okresie lęgowym. Przy czym siedliskiem jest obszar występowania zwierząt w ciągu całego życia lub dowolnego stadium ich rozwoju. Miejsca lęgowe ptaków chronionych zlokalizowane w obiektach budowlanych należy więc traktować jako ich siedliska podlegające ochronie prawnej. Wobec czego uznać należy, że istnieje realne niebezpieczeństwo zniszczenia gniazd oraz zniszczenia jaj, śmierci piskląt wskutek rozbiórki garażu.
Nadto, w ocenie skarżących, w toczącym się postępowaniu została naruszona zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Przede wszystkim skarżąca nie została poinformowana o terminie oględzin. Z samego faktu, iż brała ona udział w czynności oględzin nie można wysnuć wniosku, że jej udział w tym dowodzie nie został ograniczony. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt. II SA/Kr 1634/18, udział strony w czynnościach procesowych nie jest tożsamy z jej obecnością przy ich podejmowaniu, ponieważ chodzi o coś więcej - o to, by miała ona rzeczywistą możliwość obrony swoich interesów. Może się więc zdarzyć, że strona, mimo że była obecna przy czynnościach procesowych postępowania wyjaśniającego nie miała możliwości czynnego w nich uczestnictwa i obrony swoich praw. Co więcej, organ I instancji ograniczył się wyłącznie do poinformowania o wszczęciu postępowania i wówczas zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie. Jednak zaniechał wypełnienia tego obowiązku po zakończeniu postępowania i po skompletowaniu materiału dowodowego. Organ II instancji, choć zauważył wymienione naruszenia, to jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w zapadłej decyzji. Organ odwoławczy przyjął, że wskazane naruszenia nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Swojego stanowiska w tym zakresie nie uzasadnił.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie rozbiórki garażu.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia
W myśl art. 28 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29 stanowią wyjątek od zasady określonej w art. 28 ust. 1, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały enumeratywnie określone w art. 29–31 i jako takie nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej (Komentarz do prawa budowlanego pod. red. A.Glinieckiego, Warszawa 2016). O tym, czy doszło do samowoli budowlanej decydują przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie realizacji inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 974/17, www.orzezenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W rozpoznawanej sprawie budynek garażowy powstał w 2004 r. i posiada powierzchnię 64 m². Garaż nie jest również budynkiem wolno stojącym, gdyż przylega do innego obiektu. Budowa przedmiotowego budynku garażowego z uwagi na powierzchnię zabudowy przekraczającą 10 m² wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (zob. art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w 2004 r.). W sprawie bezsporne jest, że skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę ani nie dokonali zgłoszenia budowy takiego obiektu. Prawidłowym zatem trybem postępowania był tryb przewidziany w art. 48 p.b. Obowiązek wydania nakazu rozbiórki nie jest jednak bezwzględny, organ bowiem jest zobowiązany do badania, czy budowa jest zgodna z przepisami, umożliwiając doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli istnieją takie uwarunkowania, organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego, bądź też jego części. Dopiero w sytuacji braku prawnych możliwości legalizacji samowoli, organ zobowiązany będzie orzec obowiązek rozbiórki. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa art. 48 ust. 2 p.b. W art. 48 ust. 2 p.b. ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. W art. 7 ust. 1 p.b. ustawodawca wskazał zakres przepisów techniczno-budowlanych. Zaliczają się do nich przepisy regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (art. 7 ust. 1 pkt 1). Z unormowania zawartego w art. 7 ust. 2 wynika, że warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, stanowią materię, która podlega obligatoryjnemu uregulowaniu, a więc przepisy, wydane na podstawie delegacji ustawowej, wchodząc do porządku prawnego i są obowiązujące. Organy zasadnie powołały się na obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., II OSK 2385/15; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., II OSK 886/18, CBOSA). Organy nadzoru budowlanego uznały, że brak jest możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej w stosunku do spornego obiektu garażowego położonego bezpośrednio przy granicy działki nr [...], ponieważ jego lokalizacja narusza warunki określone w § 12 rozporządzenia. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami i drzwi w stronę tej granicy; niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Organ pierwszej instancji ustalił bowiem (organ odwoławczy te ustalenia uznał za prawidłowe), że nie zostały zachowane przesłanki umożliwiające zastosowanie odstępstw od wskazanej powyżej zasady, tj. określone w § 12 ust. 2, § 12 ust. 4 pkt 1, § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. § 12 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Organ wskazał, że w odniesieniu do przedmiotowego garażu okoliczność taka nie zaistniała, bowiem teren na którym zlokalizowany jest sporny obiekt nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do przedmiotowego garażu nie mają także zastosowania przepisy § 12 ust. 4 pkt 1 który stanowi, że dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Organ wskazując na mapę załączoną do protokołu oględzin stwierdził, że szerokość działki przekracza 16 m, gdyż szerokość działki wynosi co najmniej 4x7,20 (długość garażu), tj. ponad 28 m. Z kolei § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Organ wskazał, że przedmiotowy budynek posiada szerokość 8,89 m – mierzoną wzdłuż granicy działki nr [...] oraz znajduje się w odległości zmiennej liniowo od granicy działki budowlanej.
Zdaniem Sądu wystarczającą podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, było stwierdzenie organów nadzoru budowlanego, o naruszeniu § 12 rozporządzenia i braku możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powyższy przepis niewątpliwie jest przepisem techniczno-budowlanym, którego postanowienia powinny być respektowane. Przyjęcie odmiennego poglądu stawiałoby inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej w pozycji korzystniejszej od inwestora działającego legalnie. Podmiot, który wystąpiłby do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla swojego zamierzenia, nie uzyskałby zgody, w sytuacji, gdyby projekt budowlany naruszał przepisy zawarte we wskazanym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto takie stanowisko czyniłoby "martwą" regulację przewidzianą w art. 9 ust. 1 p.b., zgodnie z którą, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 (odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia) (zob. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., II OSK 878/17, CBOSA).
W ocenie Sądu zasadnie organ II instancji uznał, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ewentualne roboty zmierzające do rozbiórki obiektu i jego ponownej budowy w celu spełnienia wymagań rozporządzenia, stanowiłyby działania inwestycyjne będące odrębną budową. Nadto, ze względu na zastosowane rozwiązania konstrukcyjne, nawet ewentualna częściowe rozbiórka obiektu w celu odsunięcia jego ściany zewnętrznej od granicy z działką sąsiednią bez wątpienia spowodowałaby powstanie zagrożenia dla pozostałej części przedmiotowego obiektu nienaruszającej wymagań przepisów techniczno-budowlanych, chociażby przez utratę oparcia dla konstrukcji dachu. Należy zaznaczyć, że każda decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części powinna być wykonalna nie tylko prawnie, ale również technicznie. Nakaz rozbiórki może bowiem obejmować cały obiekt lub jego część, jednakże nakaz rozbiórki części obiektu jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Orzekając rozbiórkę części budynku należy zatem brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu, która została wykonana zgodnie z prawem lub ewentualnie stanowi przedmiot odrębnego postępowania naprawczego (zob. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 1413/15, CBOSA).
Wskazać również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym w przypadku, gdy ściana z oknami budynku wybudowanego na działce budowlanej zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, na skutek późniejszych zdarzeń prawnych (np. na skutek zmiany granic nieruchomości, podziału nieruchomości lub przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego) znajdzie się w granicy z inną działką budowlaną, to taka sytuacja nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Tylko bowiem w przypadku naruszenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego istnieje podstawa do uruchomienia środków zmierzających do przywrócenia (restytucji) porządku wynikającego z prawa budowlanego (zob. wyroki NSA: z 1 lutego 2010 r., II OSK 262/09; z 21 stycznia 2011 r., II OSK 234/10, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest odmienna, gdyż obiekt budowlany powstał w drodze samowoli budowlanej. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego uznające zarzut skarżących wskazujący na fakt pierwotnego posadowienia obiektu na działce, a następnie geodezyjne wyznaczenie granic nowo powstałych działek sąsiednich, za pozbawiony istotnego znaczenia w sprawie.
Odnosząc się do twierdzenia zawartego w skardze, że w przedmiotowym garażu znajdują się siedliska i budki lęgowe ptaków należy wskazać, że w trakcie oględzin nie dokonano takich ustaleń. Przede wszystkim należy jednak podnieść, że wskazane okoliczności nie stanowią ustawowej negatywnej przesłanki uniemożliwiającej wydanie decyzji nakazującej nakaz rozbiórki (art. 48 ust. 2 p.b.). Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonanie obowiązku rozbiórki pomimo podniesienia zarzutu ewentualnego uszkodzenia siedlisk i budek lęgowych ptaków (nieznajdującego potwierdzenia w trakcie oględzin organu powiatowego w dniu [...] lutego 2019 r.) jest możliwe przy zachowaniu staranności w czynnościach rozbiórkowych. Nadto w uzasadnionych przypadkach, przy wykazanym braku rozwiązań alternatywnych, na podstawie art. 56 ust. 1 i 52 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, możliwe jest uzyskanie stosownych zezwoleń odpowiednich organów. Nie budzi również wątpliwości, że organy prawidłowo zastosowały art. 52 p.b.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17, CBOSA). W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała takiego związku. Nadto wskazać trzeba, że skarżąca K.W. brała udział w oględzinach.
Mając to wszystko na uwadze, Sąd stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy nie dopuściły się naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani uchybień prawa procesowego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
-----------------------
#
2