II SA/Go 613/24

II SA/Go 613/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1327
art. 15 gg ust. 1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 60, art. 67, art. 169
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 2383
art. 21, art. 59
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art, 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części dofinansowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] grudnia 2023 r., znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej - O. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zwraca z urzędu stronie skarżącej – O. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. kwotę [...] ([...]) złote tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
O. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako spółka lub skarżąca) w dniu [...] września 2020 r. złożyła na podstawie art. 15gg ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm., dalej ustawa COVID-19 wniosek do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] (dalej jako organ I instancji lub Dyrektor) o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 na okres 3 miesięcy z datą wypłaty świadczeń od dnia [...] września 2020 r. Spółka zawnioskowała o przyznanie środków w wysokości [...] zł, które obejmowały dofinasowanie wynagrodzenia [...] pracowników w kwocie [...] zł oraz pokrywały składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...] zł. Wypłata środków nastąpiła w dniach [...] września 2020 r., [...] października 2020 r. oraz [...] listopada 2020 r. Stosownie do art. 15gg ust. 19 oraz ust. 20 ustawy COVID-19 spółka była zobowiązana do złożenia rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków z Funduszu oraz dokumentów potwierdzających prawidłowość wykorzystania dofinansowania zgodnie z przeznaczeniem w terminie 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń. W dniu [...] grudnia 2020 r. beneficjent przedłożył Formularz rozliczeniowy przyznanych środków na podstawie art. 15gg wraz z Kalkulatorem rozliczeniowym i załącznikami. W rezultacie przeprowadzonej weryfikacji rozliczenia otrzymanych środków i dokumentacji stwierdzono wykorzystanie ich zgodnie z przeznaczeniem. Ustalono dalej, iż podmiot poza wsparciem przyznanym na podstawie art. 15gg otrzymał również dofinansowanie z art. 31zo ustawy COVID-19, tj. zwolnienie z opłacania składek ZUS. Tym samym środki na pokrycie składek na ubezpieczenia społeczne z Funduszu zostały pobrane nienależnie, co narusza art. 15gg ust. 6-7 ustawy COVID-19.
W następstwie powyższych ustaleń, zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2023r. Dyrektor, powołując się na art. 61 § 1 i 4 k.p.a., art. 15 gg ust. 6,7, 23c, 23d, 28 pkt 2 w zw. z art. 15 gg ust. 19 i 20 ustawy COVID-19 oraz art. 60, art. 61 ust. 1, art. 67 i art. 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm., dalej jako u.f.p.) poinformował spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części dofinansowania przyznanego spółce. W zawiadomieniu organ podał, iż w wyniku weryfikacji rozliczenia otrzymanych przez spółkę środków ustalono, że poza wsparciem uzyskanym na podstawie art. 15 gg spólka otrzymała także dofinansowanie z art. 31zo ustawy COVID-19 tj. zwolnienie z opłacania składek ZUS. Tym samym zdaniem organu środki na pokrycie składek na ubezpieczenia społeczne z FGŚP zostały pobrane nienależnie, gdyż naruszają art. 15 gg ust. 6 i 7 ustawy COVID-19. Wobec powyższego poinformowano spółkę o naliczeniu do zwrotu kwoty [...] zł powiększoną o odsetki. Organ podał, iż wszczęcie postępowania jest obligatoryjne według art. 15 ggust. 28 pkt 2 ustawy COVID-19. Jednocześnie organ poinformował, iż wpłata w/w kwoty spowoduje, że wszczęte postępowanie zostanie umorzone, dodając, iż wykluczy to dalej idące sankcje i zakończy bieg terminu odsetkowego.
Dnia [...] listopada 2023 r. na rachunek bankowy Urzędu Spółka dokonała wpłaty środków w łącznej wysokości [...] zł, w tytule przelewu podając numer wniosku i dopisek ,,pod warunkiem zwrotu". Wpłacona kwota zaliczona została proporcjonalnie na poczet: spłaty należności w wysokości [...] zł (stanowiącej zwrot części dofinansowania przyznanego na rzecz ochrony miejsc pracy), odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych w wysokości [...] zł. Pozostała nadpłata w wysokości [...] zł została zwrócona na rachunek bankowy beneficjenta w dniu [...] grudnia 2023 r.
Następnie w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. reprezentujący spółkę radca prawny poinformował, że według spółki nie jest ona obowiązana do zwrotu świadczeń, a dokonany przelew w dniu [...] listopada 2023 r. nie stanowi w żadnym razie uznania takiego obowiązku, a jedynie dokonany został z ostrożności w celu przerwania naliczania stronie odsetek przez organ, zatem nie ma w jej ocenie podstaw do umorzenia postępowania.
Decyzją nr [...] (znak sprawy [...]) z dnia [...] grudnia 2023 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 15gg ust. 6-7, ust. 23c-23d, ust. 28 pkt 2 ustawy COVID-19, a także art. 60, art. 61 ust. 1, art. 67 i art. 169 u.f.p. skierowaną do O. sp. z o.o., Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie zwrotu części dofinansowania w wysokości [...] zł (wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych) przyznanego na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej Fundusz) na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał na przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, iż dokonana w dniu [...] listopada 2023 r. wpłata oznacza, iż dokonano zwrotu całości zobowiązania wynikającego z rozliczenia wniosku o dofinansowanie nr [...] wskazanego w Zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] listopada 2023 r.
Organ I instancji uznał, iż w świetle zgromadzonych dowodów, O. sp. z o.o. nie była uprawniona do wnioskowania z Funduszu o środki na wypłatę na pokrycie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników, gdyż otrzymała wcześniej wsparcie w tym zakresie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z art. 31zo ustawy COViD-19 na: [...] pracowników za okres marzec - maj 2020 r., [...] pracownika za miesiąc marzec i kwiecień 2020 r. oraz [...] pracownika za miesiąc maj 2020 r. Tym samym składki na ubezpieczenie społeczne 17 pracowników w łącznej wysokości [...] zł stanowią środki pobrane nienależnie i podlegają one zwrotowi na podstawie art. 15gg ust 23c ustawy COVlD-19. W myśl art. 15gg ust. 6 i 7 ustawy COVlD-19, świadczenia, o których mowa w ust. 1, oraz środki, o których mowa w ust. 2, przysługują przez łączny okres 3 miesięcy, przypadających od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. Jednocześnie, podmiot, o którym mowa w ust. 1, może otrzymać pomoc z Funduszu wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, iż przedsiębiorca nie może otrzymać wsparcia, jeśli uprzednio skorzystał z innych dofinansowań, które były wypłacane w związku z ochroną miejsc pracy, nawet tych nieprzewidzianych przez tarczę antykryzysową. Jednocześnie określenie "tytuły wypłat" odnosi się do środków przeznaczonych na dofinansowanie do wynagrodzeń, czyli uzyskane ze środków publicznych na podstawie przepisów ustawy COVID-19 dofinansowania wynagrodzeń tych samych pracowników lub przyznania środków na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne tych pracowników należnych od pracodawcy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1009 z późn. zm.) od przyznanych świadczeń. Wyjątkiem, który wprowadza art. 15gg ust. 7a, jest udzielenie dofinansowania (obok innego świadczenia) jedynie jako uzupełnienie do pełnych 3 miesięcy, gdyby dofinansowanie wynagrodzenia pracowników i składek na ubezpieczenia społeczne przyznane z innych świadczeń (w tym przypadku z art. 31zo ustawy COVID-19) nie obejmowało łącznego okresu 3 miesięcy. Wprowadzone przepisami ustawy COVID-19 instrumenty pomocy dla przedsiębiorców mają charakter konkurencyjny i to po stronie przedsiębiorcy leży wybór jednego, najkorzystniejszego dla siebie rozwiązania, gdyż nie ma możliwości kumulatywnego korzystania przez niego z ww. instrumentów pomocy dla tego samego pracownika w zakresie tego samego tytułu wypłaty.
Powołując się na dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a., na mocy którego organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, Dyrektor uznał, iż dokonanie zwrotu omawianej należności czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu ww. przepisu, bowiem organ prowadzący postępowanie nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym.
Pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. O. sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie od ww. decyzji zarzucając jej naruszenie:
1) art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, jeśli zważy się, że odwołująca się nie uzyskała pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy, uzyskując pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników jednakże w innych okresach (miesiącach),
2) art. 15gg ust. 28 pkt 2 ustawy COVID-19 w zw. 104 k.p.a. - poprzez niewydanie przez organ I instancji decyzji administracyjnej o obowiązku zwrotu świadczeń, o których mowa w ust 1, lub środków, o których mowa w ust 2 albo niewydanie przez Organ I instancji decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania z uwagi na brak obowiązku zwrotu świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, tj. nierozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, pomimo wyraźnego żądania odwołującej się,
3) art. 6 i 8 § 1 k.pa. - polegające na udostępnieniu wzoru treści wniosku o dofinansowanie ze środków FGSP wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19, który w swojej treści nie odpowiada treści przepisów powszechnie obowiązującego prawa oraz bez możliwości wyboru – zaznaczenia właściwej opcji w pkt 7 ppkt 5 wzoru wniosku,
4) art. 7a i 8 § 1 k.p.a. - polegające na tym, iż przepisy ustawy COVID-19 oraz treść wzoru wniosku o dofinansowanie ze środków FGSP wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19 pozostawiają wątpliwości co do treści normy prawnej, a te wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść odwołującej się,
5) art. 8 § 1 i 9 k.p.a. w zw. art. 15gg ust. 9 w zw. z art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 - poprzez pominięcie przez organ I instancji w elektronicznym formularzu wzoru treści wniosku o dofinansowanie ze środków FGSP wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19 oświadczenia, które nie odpowiada treści art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19, tj. cyt. "nie ubiegałem się o pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie tych samych tytułów wypłaty na rzecz ochrony miejsc pracy", tym samym organ I instancji w treści wzoru wniosku o dofinansowanie w nienależyty sposób poinformował spółkę się o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, a co za tym idzie organ I instancji nie czuwał nad tym, aby odwołująca się nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu nie udzielił jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek,
6) art. 8 § 1 i 9 k.p.a. w zw. art. 15gg ust. 9 w zw. art. 15gg ust. 9 ustawy COVID-19 - poprzez pominięcie przez organ I instancji w elektronicznym formularzu wzoru treści wniosku o dofinansowanie oświadczenia, które w swojej treści nie ma jakiegokolwiek odniesienia do przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tj. cyt. "nie zamierzam skorzystać ze zwolnień w opłacaniu składek na ZUS, o których mowa w ustawie COVID-19"; tym samym organ I instancji w treści wzoru wniosku o dofinansowanie w nienależyty sposób poinformował spółkę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, a co za tym idzie organ I instancji nie czuwał nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu nie udzielił jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek,
7) art. 104 k.p.a. - poprzez niewydanie przez organ I instancji, w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia wniosku odwołującej się, o: cyt. "w przypadku umorzenia postępowania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, zwrot wpłaty dokonanej przez Stronę postępowania na rachunek bankowy Organu w dniu [...].11.2023 rok, w kwocie [...] zł, na rachunek bankowy Strony postępowania", tj. nie rozstrzygnął sprawy co do jej istoty, pomimo wyraźnego żądania odwołującej się.
Powołując się na powyższe spółka wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora z dnia [...] grudnia 2023 r. w całości oraz o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z jednoczesnym zobowiązaniem organu I instancji do zwrotu na rachunek bankowy strony wpłaty dokonanej przez odwołującą się w kwocie [...] zł.
W rezultacie rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydaną m.in. na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 15gg ust. 23c-23d i ust. 27 ustawy COVID-19 i z uwzględnieniem art. 60, art. 67 i art. 169 ust. 1-6 ustawy o finansach publicznych oraz art. 59 § pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm.) decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. , utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swe stanowisko organ odwoławczy podkreślił w pierwszej kolejności, iż nie mająca charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia decyzja organu I instancji wydana została w zgodzie z prawem procesowym (art. 105 § 1 k.p.a.). Ocena prawna sprawy dokonana przez organ I instancji odpowiada tak stanowi faktycznemu, jak i prawnemu, albowiem w sprawie tej wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, co skutkowało jego umorzeniem. W ocenie Kolegium w stanie faktycznym sprawy (którego opis przedstawiony został szeroko przez organ odwoławczy) w sprawie tej "materialnoprawną podstawę, zarówno przyznania Spółce wnioskowanej pomocy, jak i oceny prawnej - dokonanej przez organ I instancji - przedłożonego przez Spółkę rozliczenia wykorzystanych środków pomocowych jak i dokonanego w dniu [...].11.2023 r. - na rachunek bankowy organu - zwrotu części uzyskanych środków stanowił przepis art. 15gg ustawy COVID-19". Podmioty, o których mowa w art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu art. 15g ust. 9 tejże ustawy, w następstwie wystąpienia COVID-19, mogą zwrócić się z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, właściwego ze względu na swoją siedzibę, o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, o których mowa w art. 15g ust. 4 ustawy COVID-19, nieobjętych:
1) przestojem, o którym mowa w art. 81 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, lub
2) przestojem ekonomicznym w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5 ustawy COVID-19, lub
3) obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5 ustawy COVID-19
2. Podmiotom, o których mowa w ust. 1, przysługują środki z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych od pracodawcy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych od przyznanych świadczeń, o których mowa w ust. 1.
3. Podmioty, o których mowa w ust. 1, muszą spełniać kryteria, o których mowa w art. 15g ust. 3 ustawy.
Zgodnie z art. 15gg ust. 19 ustawy COVID-19 podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany do rozliczenia otrzymanych świadczeń i środków z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, w terminie do 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń. Stosownie do art. 15gg ust. 28 ww. ustawy do zadań dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy należy w szczególności wydawanie decyzji administracyjnych o obowiązku zwrotu świadczeń, o których mowa w art. 15gg ust. 1, zaś od takiej decyzji dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy przysługuje stronie odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego (art. 15gg ust. 27 ww. ustawy).
Kolegium podniosło dalej, że stosownie do art. 15gg ust. 23c ustawy COVID-19 w przypadku wykorzystania świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości stosuje się odpowiednio przepisy art. 169 ust 1-6 ustawy o finansach publicznych, a ponadto - do zwrotu świadczeń, o których mowa w art. 15gg ust 1 ustawy COVID-19, lub środków, o których mowa w ust. 2 tego przepisu, w zakresie nieuregulowanym w art. 15gg ustawy COVID-19, w tym do zwrotu niewykorzystanych środków wynikających z rozliczenia złożonego przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, niezwróconych w terminie, o którym mowa w art 15gg ust 19 ustawy COVID-19, stosuje się odpowiednio przepisy art. 60 i art. 67 u.f.p. (art. 15gg ust. 23d ustawy COVID-19). W myśl przepisu art. 169 ust. 1 u.f.p., który to przepis - w ocenie Kolegium - ma w sprawie odpowiednie zastosowanie, dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane:
1) niezgodnie z przeznaczeniem,
2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa powyżej, tj. w pkt 1 lub pkt 2.
Natomiast zgodnie z art. 60 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych m.in. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Tak więc kwota podlegająca zwrotowi stanowi niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 60 u.f.p.
Tym samym obowiązek zwrotu dotacji (tu : świadczeń, o których mowa w art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19) wynikający z przepisu art. 169 u.f.p. powstaje z mocy prawa (ex lege). Ten sposób unormowania instytucji zwrotu świadczeń/środków skutkuje uznaniem, że decyzja wydawana przez dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy o obowiązku zwrotu świadczeń, o których mowa w art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19 ma jedynie charakter deklaratoryjny a tym samym - wydanie takiej decyzji deklaratoryjnej nie jest wymagane, gdy zwrot świadczeń następuje przez stronę dobrowolnie (samoistnie).
Organ odwoławczy zaznaczył dalej, że zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy, a nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Z kolei przepisy działu III Ordynacji podatkowej regulują m.in. instytucję wygaśnięcia zobowiązań podatkowych. Jedną z form wygaśnięcia zobowiązań podatkowych, wskazanych w art. 59 § 1 pkt 1, jest zapłata. Przepis ten stanowi, że zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek jego zapłaty. Przepis ten - na mocy art. 15gg ust. 23d ustawy COVID-19 - ma w tej sprawie odpowiednie zastosowanie, co oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 351/18, LEX nr 2499101 i powołane tam orzecznictwo).
Kolegium stanęło na stanowisku, że przepis art. 59 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej ma w sprawie odpowiednie zastosowanie, co oznacza, że dokonana przez spółkę w dniu [...] listopada 2023 r. wpłata kwoty [...] zł na rachunek organu tytułem zwrotu części otrzymanych świadczeń, skutkuje wygaśnięciem zobowiązania spółki w zakresie zwrotu tego świadczenia, powodując tym samym bezprzedmiotowość wszczętego przez organ I instancji z urzędu postępowania. Nieistotny jest przy tym sposób dokonania zapłaty (zwrotu) świadczenia, tj. czy zapłata ta została dokonana dobrowolnie, czy na skutek przymusowego jej wyegzekwowania, czy też "z zastrzeżeniem zwrotu", jak miało to miejsce w tej sprawie. W tym ostatnim bowiem przypadku reguły prawa cywilnego dot. spełnienia świadczeń pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym nie mają zastosowania do zobowiązań publicznoprawnych, a do takich zalicza się świadczenie zwrócone przez spółkę w toku wszczętego przez organ I instancji postępowania. Tym samym, zdaniem organu II instancji, w wyniku dokonanego zwrotu świadczenia obowiązek spółki w tym zakresie wygasł z mocy prawa (na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 15gg ust. 23c i ust. 23d ustawy COVlD-19 oraz art. 67 u.f.p.). Okoliczność powyższa skutkuje wygaśnięciem zobowiązania z tego tytułu, a z perspektywy procesowej koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego zgodnie z treścią art. 105 k.p.a. - jako bezprzedmiotowego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie administracyjne stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą leżeć zarówno po stronie podmiotu tego postępowania, jak i jego przedmiotu. W sprawie tej do czynienia mamy z drugą przyczyną bezprzedmiotowości, tj. z brakiem przedmiotu postępowania. Skoro spółka zrealizowała, niejako samoczynnie, obowiązek zwrotu świadczenia to "odpadła" podstawa (przedmiot) wszczętego z urzędu postępowania, w następstwie czego organ nie może już orzekać o obowiązku zwrotu świadczenia (jego części), bo taki obowiązek wygasł wskutek jego realizacji przez spółkę.
Pismem z dnia [...] października 2024 r. O. sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję organu odwoławczego, formułując w niej zarzuty:I
I.naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15gg ust. 28 pkt 2 ustawy COVID-19 w zw. 104 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie zwrotowe, podczas gdy z literalnego brzmienia przepisów organ administracji ma obowiązek ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zwrotu środków i wydania decyzji administracyjnej o obowiązku zwrotu świadczeń o których mowa w przepisie art. 15ggust. 1 lub 2 ustawy o COVID-19, w szczególności w przypadku gdy skarżąca podnosiła w toku postępowania administracyjnego, że wpłaciła wstępnie ustaloną kwotę do zwrotu celem zatrzymania rosnących odsetek, pod warunkiem jej zwrotu, kwestionując zasadność obowiązku i żądając wydania decyzji w tym przedmiocie,
b. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez nieobjęcie szczegółowymi i jednoznacznymi ustaleniami oraz niepoddanie ocenie okoliczności mających znaczenie dla ustalenia podstaw do zwrotu otrzymanej dotacji, podczas gdy obowiązkiem organu było ustalenie podstaw do zwrotu dotacji i wydanie decyzji określającej kwotę do zwrotu, dzięki czemu możliwa byłaby weryfikacja, czy kwota określona przez organ jest prawidłowo ustalona,
c. art. 6 i 8 § 1 k.p.a. - polegające na pominięciu przez organ II instancji istotnego naruszenia przepisów postępowania, polegającego na tym, iż organ I instancji udostępnił wzór treści wniosku o dofinansowanie, który w swojej treści nie odpowiada treści przepisów powszechnie obowiązującego prawa oraz bez możliwości wyboru zaznaczenia właściwej opcji w pkt 7 ppkt 5 udostępnionego przez organ wzoru wniosku,
d. art. 7a i 8 § 1 k.p.a. - polegające na pominięciu przez organ II instancji istotnego naruszenia przepisów postępowania, polegające na tym, iż przepisy ustawy COVID-19 oraz treść wzoru wniosku o dofinansowanie pozostawiają wątpliwości co do treści normy prawnej, a te wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącej,
e. art. 8 § 1 i 9 k.p.a. w zw. art. 15gg ust. 9 w zw. z art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 - poprzez pominięcie przez organ II instancji istotnego naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji wskutek umieszczenia w elektronicznym formularzu wzoru treści wniosku o dofinansowanie oświadczenia, które nie odpowiada treści art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19, cyt. "nie ubiegałem się o pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie tych samych tytułów wypłaty na rzecz ochrony miejsc pracy", tym samym w nienależyty sposób informując skarżącą o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, a tym samym nie czuwając nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i nie udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek,
f. art. 8 § 1 i 9 k.p.a. w zw. z art. 15gg ust. 9 ustawy COVID-19 - poprzez pominięcie przez organ odwoławczy istotnego naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, wskutek umieszczenia w elektronicznym formularzu wzoru treści wniosku o dofinansowanie oświadczenia, które w swojej treści nie ma jakiegokolwiek odniesienia do przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tj. cyt "nie zamierzam skorzystać ze zwolnień w opłacaniu składek na ZUS, o których mowa w ustawie COVID-19", nie informując w należyty sposób spółki o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, a co za tym nie czuwając nad tym, aby spółka nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, nie udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek,
II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji, gdy spółka nie uzyskała pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy, gdyż uzyskała pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników w innych okresach (miesiącach).
Podnosząc powyższe O. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący, organ zaś nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2024 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. o umorzeniu w stosunku do skarżącej postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części dofinansowania w wysokości [...] zł wraz z odsetkami, przyznanego na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników przyznanej na podstawie art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19.
Wyjaśnić należy na wstępie, iż dofinansowanie, którego dotyczy rozpoznawana sprawa znajduje swoje uregulowanie w art. 15gg ust. 1 ustawy COVID-19. W myśl tego przepisu podmioty, o których mowa w art. 15g ust. 1, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu art. 15g ust. 9, w następstwie wystąpienia COVID-19, mogą zwrócić się z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, właściwego ze względu na swoją siedzibę, o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, o których mowa w art. 15g ust. 4, nieobjętych:
1) przestojem, o którym mowa w art. 81 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, lub 2) przestojem ekonomicznym w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5, lub 3) obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym mowa w art. 15g ust. 5.
W przypadku wykorzystania świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości stosuje się odpowiednio przepisy art. 169 ust. 1-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ust. 23c). Do zwrotu świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2, w zakresie nieuregulowanym w niniejszym artykule, w tym do zwrotu niewykorzystanych środków wynikających z rozliczenia złożonego przez podmiot, o którym mowa w ust. 1, niezwróconych w terminie, o którym mowa w ust. 19, stosuje się odpowiednio przepisy art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ust. 23d). Do zadań dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy należy w szczególności wydawanie decyzji administracyjnych o obowiązku zwrotu świadczeń, o których mowa w ust. 1, lub środków, o których mowa w ust. 2 (ust. 28 pkt 2).
Z kolei w myśl art. 169 ust.1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3). Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 4). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji (...) (ust. 5). W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. (ust. 6).
Zgodnie zaś z art. 60 pkt 1 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych m.in. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Tak więc kwota podlegającej zwrotowi dotacji stanowi niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 60 pkt 1 u.f.p. Z kolei art. 67 ust. 1 u.f.p. stanowi, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W literaturze wskazuje się m.in., że "do spraw dotyczących środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p. W związku z uregulowaniem w ustawie o finansach publicznych problematyki ulg w zapłacie należności (art. 64 u.f.p.), instytucji potrącenia (art. 65 u.f.p.), odwołania do zasad odpowiedzialności solidarnej w Kodeksie cywilnym (art. 65 u.f.p.), przedawnienia wybranych należności (art. 66a u.f.p.) w pozostałym zakresie odpowiednie (tzn. z uwzględnieniem specyfiki niepodatkowych należności budżetowych) zastosowanie znajdą regulacje prawa materialnego przewidziane w dziale III o.p. Jako mające największe znaczenie w praktyce wskazać należy na sposoby powstania zobowiązań (art. 21 o.p.), termin zapłaty (art. 47 o.p.), odsetki za zwłokę (art. 53 o.p.), wygaśnięcie zobowiązania (art. 59 o.p.), przedawnienie zobowiązania (art. 70 o.p.), instytucję nadpłaty i jej stwierdzenie (art. 72 i 75 o.p.), następstwo prawne (art. 93–106 o.p.) oraz odpowiedzialność osób trzecich (art. 107–119 o.p.)" – por. P. Majka [w:] Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2021, LEX/el.
Co do kwestii odpowiedniego stosowania wskazać należy, iż w orzecznictwie i w doktrynie pojmowania zasad "odpowiedniego" stosowania przepisów, niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (zob. postanowienie SN z 19 kwietnia 2012 r., IV CZ 153/11, dostępne na: www.sn.pl/orzecznictwo oraz powołane w nim orzeczenia).
Nie budzi wątpliwości, że obowiązek zwrotu dotacji wynikający z przepisów art. 169 u.f.p. powstaje z mocy prawa (ex lege), a zatem decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny. Kwestię powstania zobowiązania podatkowego z mocy prawa reguluje art. 21 § 1 pkt 1 o.p., który stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Zgodnie z art. 21 § 3 o.p. jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Przepis ten stosuje się odpowiednio, gdy podatnik lub inny podmiot jest obowiązany do zapłaty podatku, zaliczki na podatek lub raty podatku bez złożenia deklaracji, a obowiązku tego nie wykonał w całości lub w części (art. 21 § 4 o.p.).
Z powyższych regulacji wynika, że zobowiązanie podatkowe powstające z mocy prawa może wynikać albo ze złożonej przez podatnika deklaracji albo z decyzji określającej wysokość takiego zobowiązania. Organ podatkowy jest zatem zobowiązany do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego, w sytuacji gdy podatnik mimo ciążącego obowiązku i braku konieczności złożenia deklaracji, nie wywiązał się z nałożonego obowiązku i nie zapłacił podatku w całości lub w części. W takiej sytuacji to z decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego wynikać będzie wysokość takiego zobowiązania.
Powyższe, uniwersalne zasady dotyczące sposobu określenia wysokości zobowiązań podatkowych powstających z mocy prawa (ex lege) mają, w ocenie Sądu, wprost zastosowanie do sposobu określania wysokości dotacji pobranej nienależnie lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Skoro obowiązek zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa i dotacja powinna zostać zwrócona w terminie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem bądź też pobrania nienależnie lub w nadmiernej wysokości, a osoba zobowiązana do zwrotu takiej dotacji nie była obowiązana do złożenia jakiejkolwiek deklaracji lub innego dokumentu wskazującego na samoobliczenie dotacji przypadającej do zwrotu, wysokość dotacji podlegającej do zwrotu musi wynikać z decyzji właściwego organu. Dopiero taka decyzja w sposób precyzyjny określa wysokość dotacji pobranej nienależnie lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, szczególnie w sytuacji, w której strona kwestionuje ustalenia kontroli i nie zgadza się ze stanowiskiem organów.
W ocenie Sądu zatem stwierdzenie, że dotacja została pobrana nienależnie i w związku z tym określenie kwoty podlegającej zwrotowi, powinno nastąpić w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie k.p.a. (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., I GSK 1256/18). Postępowanie może być natomiast poprzedzone kontrolą, z której sporządza się protokół. Dane zawarte w protokole, o ile są kwestionowane przez kontrolowanego tj. biorącego dotację, nie mogą stanowić stwierdzenia okoliczności wymienionych w art. 169 ust. 1 u.f.p., gdyż w istocie nie wiążą one ani organu ani kontrolowanego. To kontrolowany decyduje czy uznaje za prawidłowe wyniki przeprowadzonej kontroli czy też je kwestionuje, co skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania i wydania stosownej decyzji. Skoro istotą sprawy, w przypadku zwrotu dotacji jest ustalenie sposobu jej wykorzystania lub kwestia pobrania, to tym samym decyzja taka stwierdza te okoliczności, zaś stwierdzenie to ma charakter definitywny (wiążący), kończący sprawę w przedmiocie zwrotu dotacji. Tym samym decyzja określająca kwotę zwrotu dotacji stwierdza jednocześnie okoliczność wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem albo ich pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Oznacza to, że protokół z kontroli, w sytuacji gdy jest kwestionowany, nie może zastępować decyzji właściwego organu, określającej wysokość dotacji przypadającej do zwrotu i nie można uznać go za okoliczność stwierdzającą nienależne pobranie dotacji w rozumieniu art. 169 u.f.p.(por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2024 r. I GSK 1663/22).
Zbieżne z powyższym stanowisko wyraził Mikołaj Darmosz autor artykułu pt. ,,Zobowiązanie do zwrotu dotacji – próba analizy instytucji na tle regulacji prawno finansowych oraz podatkowych" Mikołaj Darmosz (opubl. FK2022/1/43-56). Mianowicie zwrócił on uwagę na określenie m.in. w art. 169 ust. 1 u.f.p. terminu zwrotu dotacji, który wynosi 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności odpowiednio wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji nienależnych lub w nadmiernej wysokości. Autor wskazał przy tym, iż brak jest przepisu, z którego wprost można by wywieść jakie zdarzenie stanowi owo ,,stwierdzenie okoliczności" wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem pobrania dotacji nienależnych lub w nadmiernej wysokości. Jednocześnie autor zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonują równolegle różne interpretacje wspomnianego zwrotu. W części wskazuje się, że kojarzyć należy je ze sporządzeniem protokołu wykorzystania dotacji. Przy czym wydaje się, iż dotyczyć to może wyłącznie przypadków, gdy zasady i podstawy sporządzania takiego protokołu określają przepisy prawa, (uwaga Sądu - co nie ma miejsca na gruncie przepisów ustawy o dotacjach z ustawy COVID -19). W innych zaś wyrokach sądy zajmują stanowisko, że ,,stwierdzenie okoliczności" wykorzystania dotacji następuje dopiero w formie decyzji właściwego organu.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy, analiza akt wskazuje, że w wyniku kontroli dokumentów złożonych przez skarżącą zgodnie z art. 15gg ust. 20 ustawy COVID-19, organy stwierdziły, że skarżąca spółka pobrała nienależnie dotację w łącznej kwocie [...] zł i obowiązana jest do jej zwrotu wraz z odsetkami. Przy czym nie była to kontrola prowadzona przez organ z udziałem spółki, w toku której strona mogłaby wyrazić swoje stanowisko i ocenę. Wyjaśnić należy, iż przepisy ustawy COVID-19 w art. 15gg przewidują przeprowadzenie przez organ kontroli tylko w zakresie wydatkowania przyznanych środków zgodnie z przeznaczeniem. W przedmiotowej sprawie organ co prawda sporządził protokół rozliczeniowy (k. 17-23 akt administracyjnych), lecz w istocie posłużył on organowi do oceny czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu części dofinansowania. Natomiast organ formalnie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu części dofinansowania jako pobranego nienależnie przez skarżącą, kierując do skarżącej zawiadomienie z dnia [...] listopada 2023 r., informujące o przedmiocie postępowania, ustalonej kwocie podlegającej zwrotowi oraz możliwości i sposobie jej zapłaty przez stronę. Na tym etapie postępowania w dniu [...] listopada 2023 r. skarżąca uiściła na rachunek organu kwotę określoną przez organ jako podlegająca zwrotowi wraz z odsetkami, przy czym dodając w tytule przelewu, że czyni to ,,pod warunkiem zwrotu". Powyższa okoliczność, w ocenie organów obu instancji skutkowała wygaśnięciem zobowiązania z tytułu zwrotu dotacji, w oparciu o art. 59 § 1 o.p. i z perspektywy procesowej stanowiła konieczną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.
W świetle wcześniejszych rozważań stanowisko organów w ocenie Sądu jest nieprawidłowe. Zdaniem Sądu kwota dotacji, o której mowa w ustawie COVID-19 przypadającej do zwrotu, w sytuacji kwestionowania wyników przeprowadzonej kontroli (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) powinna wynikać z decyzji właściwego organu, w tym przypadku określonego w art. 15 gg ust. 28 ustawy COVID-19. Oznacza to, że zapłata dokonana przez skarżącą w dniu [...] listopada 2023 r. z zastrzeżeniem, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, nie może być poczytywana przez organy jako prowadząca do wygaśnięcie zobowiązania do zwrotu dotacji pobranej nienależnie, bowiem kwota takiej dotacji nie została w sposób prawidłowy określona w żadnej decyzji uprawnionego organu. Kwota ta stanowiła jedynie wynik rozliczeń poczynionych przez organ, ujęty w protokole, z którym strona nie była nawet zapoznana. Natomiast źródłem takiego określenia nie może być zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] listopada 2023 r. Owszem, z treści art. 59 § 1 pkt 1 o.p. mającego odpowiednie zastosowanie także w postępowaniu dotyczącym zwrotu dotacji z art. 15 gg ustawy COVID-19 (w zw. art. 67 ust. 1 u.f.p.), wynika, że zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek zapłaty, jednakże aby przepis ten mógł mieć zastosowanie, wysokość takiego zobowiązania musi być precyzyjnie określona – bądź to na podstawie przepisu ustawy bądź też decyzji właściwego organu. W realiach niniejszej sprawy żadna z powyższych okoliczności nie zachodzi, kwota dotacji przypadającej do zwrotu nie wynika z żadnego przepisu (złożonej przez zobowiązanego deklaracji) ani nie została określona w żadnej decyzji właściwego organu. Przy czym jak wynika z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu części dofinansowania, organ podał, iż wszczęcie postępowania w tym przedmiocie jest obligatoryjne, a zatem w przypadku stwierdzenia, że dotacja została nienależnie pobrana powinna zostać wydana w tym przedmiocie decyzja administracyjna. W tych okolicznościach zapłata przez skarżącą spornej kwoty nie mogła skutkować wygaśnięciem zobowiązania – dotacji pobranej zdaniem organu nienależnie i podlegającej zwrotowi. Uiszczoną przez skarżącą kwotę należy traktować jako wpłatę na poczet ewentualnej dotacji przypadającej do zwrotu, której wysokość w sposób precyzyjny powinna zostać określona w decyzji właściwego organu, od której skarżącej przysługiwać będzie prawo do złożenia środków odwoławczych i możliwość poddania weryfikacji stanowiska organy z punktu widzenia zgodności z prawem.
W tych warunkach zdaniem Sądu brak było podstaw do uznania przez organy wszczętego postępowania za bezprzedmiotowe. Jak wskazuje art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić, jeżeli w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego bezzasadne jest dalsze prowadzenie postępowania w związku z brakiem możliwości wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej. Chodzi zatem o takie okoliczności, które czynią prawnie niemożliwym wydanie decyzji z uwagi na brak przedmiotu sprawy, w której organ jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na mocy przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie wtedy jest/staje się bezprzedmiotowe, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 258/22).
Niewątpliwie z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, bowiem wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne miało na celu ustalenie, czy przyznana skarżącej dotacja była w części pobrana nienależnie, a jeżeli tak to w jakiej wysokości powinna zostać zwrócona. Podanie przez organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania kwoty jego zdaniem podlegającej zwrotowi i zapłata tej kwoty przez skarżącą, zdaniem Sądu nie spowodowało, że odpadł przedmiot prowadzonego postępowania, zaś organ utracił możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ w dalszym ciągu nie tylko może, ale wręcz ma obowiązek przeprowadzić postępowanie, w którym określi, na podstawie obowiązujących przepisów oraz ustalonego stanu faktycznego, czy skarżąca pobrała dotację przyznaną jej na podstawie art. 15 gg ustawy COVID-19 nienależnie, bowiem obecnie nie istnieje żadne ostateczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, zobowiązujące skarżącą do dokonania zwrotu takiej dotacji. Tym samym, wbrew stanowisku organów obu instancji, nie zachodziła konieczność umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. i w zw. z art. 15gg ustawy COVID-19 (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2024 r., I GSK 1663/22).
Przy powyższej interpretacji uwzględnić należy przy tym okoliczności sprawy, w tym dokonanie przez skarżącą zapłaty z wyraźnym zastrzeżeniem w tytule przelewu, a następnie wyraźne zastrzeżenie w piśmie skierowanym do organu, że skarżąca nie zgadza się z organem odnośnie obowiązku zwrotu części dofinansowania i nie wyraża zgodny na umorzenie postępowania, wyjaśniając, że dokonanie zapłaty miało na celu jedynie powstrzymanie procesu dalszego naliczania odsetek przez organ. Tym samym należy z całą pewnością stwierdzić, iż z punktu widzenia interesów ekonomicznych i interesu prawnego skarżącego, przedmiot postępowania wszczętego zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2023 r. nadal istnieje. W tych zaś okolicznościach organy nie mogą pozbawiać strony przysługującego jej prawa dochodzenia i obrony swoich praw. Zapłata nie może pozbawiać podmiotu prawa do kwestionowania określonej przez organ kwoty podlegającej zwrotowi, nie czyni to więc postępowania co do zwrotu i wysokości kwoty objętej ewentualnym zwrotem, bezprzedmiotowym. Szczególnie przy tak wyraźnie określonym stanowisku strony, która kwestionuje prawidłowość oceny organu co do zwrotu części dofinansowania, a zapłata spornej kwoty spowodowana była wyłącznie czynnikiem ekonomicznym związanym z zamiarem powstrzymania przez stronę dalszego naliczenia odsetek przez organy.
Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Odnośnie kosztów sądowych, na które składają się wpis sądowy od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej łącznie w kwocie [...] zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). W zakresie zwrotu nadpłaconego wpisu w kwocie [...] zł Sad orzekł na podstawie art. 225 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie, mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku, a zatem merytorycznie rozpoznać sprawę.
Zaznaczyć przy tym należy, iż przedmiot sprawy dotyczył umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a zatem zagadnienia o charakterze formalnoprawnym. Sąd na tym etapie postępowania uprawniony jest zatem wyłącznie do dokonywania oceny tego właśnie aspektu i nie może ustosunkowywać się merytorycznie do kwestii dotyczących zasadności samego zwrotu części dofinansowania, mimo że organy w zaskarżonych decyzjach częściowo odniosły się do w/w zagadnienia. Ocena zasadności ewentualnego zwrotu części dofinansowania, jej wysokości będzie możliwa dopiero po wydaniu przez organ w tym zakresie decyzji merytorycznej. Z powyższych względów Sąd nie mógł odnieść się także merytorycznie do podniesionych w skardze zarzutów podniesionych w pkt I lit. c,d, e i f oraz pkt II.