II SA/GO 612/22

II SA/Go 612/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Krzysztof Rogalski /sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Uzasadnienie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 63 ust. 1, ust. 10, ust. 21
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. Wójt Gminy, po przeprowadzeniu konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, powierzył to stanowisko F.S. (§ 1 zarządzenia), na okres 1 roku szkolnego, tj. od dnia [...] września 2022 r. do dnia [...] sierpnia 2023 r. (§ 2).
W uzasadnieniu powyższego zarządzenia Wójt wskazał, iż w myśl art. 63 ust. 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania tego zarządzenia), stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych, przy czym w uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. F.S. dotychczas zajmowane stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej pełnić będzie do [...] sierpnia 2022 r. Po dokładnym przeanalizowaniu jego dotychczasowej działalności jako dyrektora w/w placówki, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, organ prowadzący postanowił powierzyć kandydatowi stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego na okres 1 roku szkolnego. Przesłankami, które wpłynęły na tę decyzję były pojawiające się skargi pracowników na działalność dyrektora jako pracodawcy, wyrażane w formie pisemnej, które były potem przedmiotem pracy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Gminy, jak również przegrana sprawa sądowa z powództwa byłej pracownicy w związku z niesłusznym zwolnieniem z pracy, która na podstawie prawomocnego wyroku sądu została przywrócona do pracy, nadto skarga skierowana do Przewodniczącej Rady Gminy od byłej pracownicy – emerytki Szkoły Podstawowej w kwestii niesłusznego odmówienia jej świadczenia socjalnego z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Uzasadnienie dla decyzji organu prowadzącego stanowiły także skargi rodziców uczniów placówki, dotyczące nierównego traktowania uczniów, mianowicie iż uczniowie uzdolnieni artystycznie są przez kandydata faworyzowani, zaś w ramach prowadzenia zajęć lekcyjnych F.S. skupia się tylko na uczniach, którym nauka przychodzi z łatwością, zaniedbując potrzeby uczniów wymagających wsparcia w zakresie edukacji. Rodzice swoje zastrzeżenia w powyższym zakresie wyrazili w piśmie do Kuratora Oświaty, na portalu społecznościowym Facebook. Nieprawidłowości pojawiały się też przy organizowaniu nauki języków nowożytnych, co było wskazywane przy omawianiu arkusza organizacji pracy placówki. Ponadto dostrzegalne były błędy organizacyjne w działalności placówki, która od 2013 r. nie posiadała aktualnych przeglądów technicznych sali gimnastycznej oraz obiektu szkoły. Fakt ten ujawniono dopiero w 2021 r., przy ponownych oględzinach szkoły, w toku postępowania w sprawie zmiany siedziby Gminnego Przedszkola. Od [...] września 2021 r. nastąpiła zmiana organizacyjna w żywieniu dzieci z placówek na terenie Gminy, w konsekwencji czego stołówka szkolna przy Szkole Podstawowej swoją działalnością objęła wszystkie gminne przedszkola. Brak decyzyjności ze strony aktualnego dyrektora powodował dezorganizację pracy podległych pracowników. Ciężar spraw organizacyjno-technicznych spoczywał w głównej mierze na organie prowadzącym.
Brak jest również należytej współpracy z organem prowadzącym, co przejawia się m.in. nieinformowaniem go o działaniach prowadzonych na terenie placówki i szerszej perspektywy pozbawia Gminę możliwości promowania swoich walorów na forum czy to wojewódzkim czy ogólnopolskim. Decyzją Wójta Gminy z dnia [...] marca 2017 r., nr: [...] Zespołowi Szkół (obecnie Szkoła Podstawowa) została przekazana w trwały zarząd nieruchomość stanowiąca własność Gminy, obejmująca budynek szkoły, boisko szkolne, salę sportową. Zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami jednostka organizacyjna, której oddano we władanie nieruchomość, ma prawo do oddania tej nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż ustanowiony trwały zarząd, przy równoczesnym – w przypadku umów krótszych niż 3 lata – zawiadomieniu o tym fakcie organu nadzorującego. Wbrew powyższemu obowiązkowi, organ nadzorujący nie został zawiadomiony o zawarciu przez Szkołę umowy ze Stowarzyszeniem "D.", dotyczącej odpłatnego udostępnienia części nieruchomości w/w podmiotowi w dniach [...] kwietnia 2022 r.
W ocenie Wójta, w świetle powyższych okoliczności zachodzi obawa, że zarządzanie przez kandydata jeszcze większą placówką niż dotychczas kierowana, jaką jest zespół szkolno-przedszkolny, będzie rodziło kolejne problemy natury organizacyjnej i personalnej. Predyspozycje kandydata wyłonionego przez komisję nie dają gwarancji prawidłowego prowadzenia placówki oświatowej przez 5 lat. W konsekwencji organ prowadzący uznał, że skrócenie okresu powierzenia stanowiska dyrektora do 1 roku szkolnego jest w pełni uzasadnione i podparte stanem faktycznym.
Po otrzymaniu w dniu 4 sierpnia 2022 r. od Wójta Gminy powyższego zarządzenia, Wojewoda wystąpił do Kuratora Oświaty o wydanie opinii co do tego zarządzenia. Kurator Oświaty pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak [...] wniósł zastrzeżenia do przedłożonego zarządzenia Wójta Gminy nr [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Wojewoda zawiadomił Wójta Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do w/w zarządzenia.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r.
W uzasadnieniu Wojewoda zwrócił m.in. uwagę, iż powierzenie na podstawie art. 63 ust. 21 u.p.o. stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na 5 lat szkolnych jest zasadą. Odstępstwo od niej (powierzenie stanowiska na okres krótszy) może nastąpić tylko w uzasadnionych przypadkach, przy czym konstrukcja ta opiera się na zwrocie niedookreślonym oraz na przyznaniu organowi powierzającemu pewnego stopnia luzu decyzyjnego. Zastosowanie omawianego wyjątku wymaga starannego, czytelnego i wyczerpującego uzasadnienia. Przesłanki odstąpienia od powyższej reguły powinny być wykazane wyczerpująco w zarządzeniu o powierzeniu tej funkcji. Argumenty podnoszone w uzasadnieniu nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, odnoszące się do konkretnej osoby, poparte wnikliwą argumentacją, uwzględniającą specyfikę sytuacji, w której zaszła rzeczywista potrzeba odstępstwa od zasady ogólnej. Muszą one odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły.
W ocenie organu nadzoru uzasadnienie przedmiotowego zarządzenia powyższych reguł nie spełnia. Nie jest ono wyczerpujące (działania lub zaniechania są opisane w sposób ogólnikowy, bez wskazania wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów na ich poparcie, w tym dat i miejsc zdarzeń), ani czytelne (nie wskazuje dlaczego zastrzeżenia do pracy kandydata uzasadniają powierzenie mu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat szkolnych i dlaczego na okres 1 roku szkolnego, a nie np. na okres 2 lub 3 lat szkolnych). Podnoszone w nim przyczyny powierzenia stanowiska dyrektora na 1 rok szkolny obejmują zdarzenia i okoliczności przeszłe i zakończone, których wystąpienia w przyszłości nie uprawdopodobniono, a co za tym idzie, nie są one poparte wnikliwą argumentacją i nie odwołują się do okoliczności aktualnych w dacie podejmowania zarządzenia.
Zdaniem organu nadzoru istotny w sprawie jest również fakt, iż dnia [...] stycznia 2022 r. F.S. otrzymał wyróżniającą ocenę pracy na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej (najwyższą z możliwych), o której mowa w art. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762 ze zm.). Jak wynika z porozumienia z dnia [...] stycznia 2022 r. ocena ta została ustalona przez o Kuratora Oświaty (organ sprawujący nadzór pedagogiczny) w porozumieniu z Wójtem Gminy (organem sprawującym nadzór w zakresie spraw finansowych i administracyjnych). Oznacza to, że Wójt pięć miesięcy przed wydaniem przedmiotowego zarządzenia bardzo pozytywnie ocenił pracę wskazanego wyżej kandydata. Zastrzeżenia do jego pracy, opisane w uzasadnieniu zarządzenia, nie są na tyle istotne, aby uzasadniały powierzenie mu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat szkolnych. Większość zarzutów zawartych w uzasadnieniu kwestionowanego zarządzenia była znana organowi prowadzącemu w dacie zawarcia porozumienia w sprawie oceny pracy nauczyciela tj. w dniu [...] stycznia 2022 r.
W tej sytuacji, w ocenie organu nadzoru zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2022 r. zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 21 u.p.o.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wójt Gminy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:
1) art. 63 ust. 21 u.p.o. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzi uzasadniony przypadek, pozwalający na powierzenie przez organ prowadzący stanowiska dyrektora placówki oświatowej na okres krótszy niż 5 lat, a nadto okoliczności powołane przez organ prowadzący na łamach zakwestionowanego zarządzenia nie istniały w chwili jego podejmowania podczas gdy dopuszczalne oraz zasadne jest powierzenie stanowiska jednostki oświatowej na krótszy okres czasu osobie z uwagi na niewłaściwe zachowanie się kandydata w okresie poprzedzającym jego powołanie;
2) art. 63 ust. 21 u.p.o. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż decyzja organu prowadzącego była arbitralna, podczas gdy decyzja w zakresie skrócenia okresu, na jaki zostaje kandydatowi powierzone stanowisko dyrektora placówki oświatowej oparta była na racjonalnych i istniejących przesłankach, a argumenty przemawiające za powierzeniem na okres krótszy niż ustawowy termin nie były ogólnikowe, lecz zostały zindywidualizowane i poparte wnikliwą argumentacją, uwzględniającą specyfikę sytuacji, w której zaszła rzeczywista potrzeba odstępstwa od zasady ogólnej;
3) art. 91 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 87 u.s.g. w zw. z art. 85 u.s.g. poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa, przy czym powyższe organ nadzoru wywnioskował w oparciu o przyjęte we własnym zakresie rozumienie zakwestionowanej podstawy prawnej, a nadto interpretację rozszerzającą, podczas gdy orzeczenia organów nadzoru powinny – w sposób niebudzący wątpliwości – wskazywać podstawę prawną, która została naruszona, bez uzasadnionych wątpliwości co do legalności aktu ustanowionego przez organ gminy, czemu organ nie podołał, a co wpłynęło na ograniczenie naczelnej zasady samodzielności organów samorządu terytorialnego;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez niewskazanie przez organ nadzoru konkretnego rodzaju naruszenia prawa, które w jego opinii zaistniało, przy czym tenże wywód prawny, jako część uzasadnienia prawnego, jest obligatoryjnym składnikiem rozstrzygnięcia nadzorczego, który winien się w nim znajdować, czemu organ nadzoru nie sprostał;
5) art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (również jako naruszenie przepisów postępowania) poprzez niewywiedzenie z przepisów prawa materialnego konkretnego rodzaju naruszenia, przy czym wywód w zakresie określonego naruszenia przepisów prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego, który składa się na uzasadnienie prawne tegoż aktu, a także poprzez wskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym jedynie okoliczności faktycznych, które w ocenie organu nadzoru wpłynęły na stwierdzenie nieważności objętej nim uchwały.
Podnosząc powyższe zarzuty Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi: pism z [...] lipca oraz z [...] lipca 2022 r., uchwał Rady Gminy nr XXVI/246/2020 z dnia 24 listopada 2021 r., nr XXXVI/352/2020 z dnia 25 listopada 2020 r., XXXVI/351/2021 z dnia 24 listopada 2021 r., XXX/299/2021 z dnia 10 marca 2021 r., nr XLV/427/2022 z dnia 13 lipca 2022 r. – wraz z uzasadnieniami, celem wykazania faktów w nich zawartych oraz powołanych na łamach uzasadnienia skargi, tzn. istnienia konkretnych, rzeczywistych i zindywidualizowanych przyczyn uzasadniających powierzenie F.S. stanowiska dyrektora na okres 1 roku, uzasadnionych wątpliwości organu prowadzącego w zakresie prawidłowego prowadzenia przez kandydata placówki oświatowej; sygnalizowania przez wyłonionego kandydata trudności w zakresie czynności organizacyjnych i zarządczych.
W uzasadnieniu skargi Wójt podniósł, iż w zakwestionowanym przez organ nadzoru zarządzeniu w sposób zindywidualizowany, obszerny i szczegółowy zostały wskazane okoliczności uzasadniające powierzenie kandydatowi stanowiska dyrektora jednostki oświatowej na okres krótszy niż 5 lat. Okoliczności te stanowiły przyczyny konkretne i rzeczywiste, a ich opis umożliwiał indywidualizację w miejscu i czasie, co znalazło potwierdzenie na łamach pisma kandydata do Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2022 r., w którym kandydat odniósł się do powołanych zdarzeń. Powołane w uzasadnieniu zarządzenia okoliczności podważają rękojmię kandydata jako osoby mającej zagwarantować prawidłowe prowadzenie placówki oświatowej przez okres całych 5 lat i uzasadniają obawy organu prowadzącego w powyższym zakresie. Nadto, w powiązaniu z faktem tego rodzaju, iż kandydat pismem z dnia [...] lipca 2022 r. już zwrócił się do organu prowadzącego z prośbą o utworzenie stanowiska zastępcy, co uzasadniał kwestiami natury organizacyjnej i zarządczej, stanowisko organu prowadzącego co do skrócenia kadencji kandydata jest uzasadnione.
Powierzając kandydatowi stanowisko dyrektora na okres 1 roku organ prowadzący nie podważał decyzji komisji konkursowej, albowiem zatwierdził wynik konkursu na opisywane stanowisko. Niemniej jednak, z uwagi na fakt, iż okoliczności powołane na łamach uzasadnienia zakwestionowanego zarządzenia mają znaczący wpływ na prawidłowe i efektywne funkcjonowanie zarządzanej przez kandydata jednostki oświatowej, Wójt skorzystał z prawnej możliwości powierzenia stanowiska dyrektora na okres krótszy niż maksymalny. Decyzja w tym zakresie uzasadniona była wątpliwościami co do oceny sposobu zarządzania przez kandydata placówką. Nawet bowiem "spełnianie przez danego kandydata wszystkich wymogów określonych w przepisach prawa, nie zawsze jest wystarczającym czynnikiem pozwalającym na powierzenie kandydatowi stanowiska na pełen okres. W przeciwnym wypadku ustawodawca nie przewidziałby możliwości zastosowania wyjątku ustanowionego w art. 63 ust. 21 u.p.o., co jest rozstrzygnięciem podejmowanym w ramach uznania administracyjnego. Konieczność indywidualnego i precyzyjnego wskazywania "uzasadnionego przypadku" skrócenia pięcioletniego powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie może prowadzić do zbyt daleko idącego zawężenia rozumienia tego pojęcia, a w konsekwencji zawężania kompetencji organu prowadzącego szkołę, a zwłaszcza automatyzmu wykluczającego stosowanie tej klauzuli w okolicznościach innych aniżeli zewnętrzne (niedotyczące predyspozycji samego kandydata), obiektywne i oczywiste (np. zbliżający się termin likwidacji szkoły). Indywidualizacja i konkretyzacja tych okoliczności nie oznacza, że w pojęciu "uzasadnionego przypadku" nie mogą mieścić się żadne okoliczności rzutujące na kompetencje, przygotowanie czy predyspozycje kandydata wyłonionego przez komisję, zwłaszcza na to, czy daje on gwarancję prawidłowego prowadzenia placówki oświatowej przez okres pięciu lat. Pojęcie "uzasadnionego przypadku" należy również odnosić do predyspozycji kandydata na stanowisku dyrektora szkoły wyrażających się w tym, w jaki sposób wykonywał on dotychczas swe obowiązki. Dyrektor szkoły ma też dokonywać czynności w sferze prawa pracy wobec pracowników szkoły, Okoliczności te nie mogły być więc pominięte, zwłaszcza, że odnoszą się do osoby predystynowanej do pełnienia funkcji na ważnym stanowisku kierowniczym, wiążącym się ze zdolnościami do zarządzania w oświacie, z dysponowaniem środkami publicznymi i realizującej cele oświatowe. Orzecznictwo sądowe potwierdza dopuszczalność i zasadność powierzenia stanowiska jednostki oświatowej na krótszy okres z uwagi na niewłaściwe zachowanie się kandydata w okresie poprzedzającym powołanie, kiedy zajmował on wcześniej powierzane stanowisko. Można zatem brać pod uwagę okoliczności rzutujące na kompetencje, przygotowanie czy predyspozycje kandydata wyłonionego przez komisję, zwłaszcza na to, czy daje on gwarancję prawidłowego prowadzenia placówki oświatowej przez 5 lat.
Powierzenie F.S. stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego na okres 1 roku nie było decyzją arbitralną, lecz opartą na racjonalnych i istniejących przesłankach, a argumenty przemawiające za powierzeniem na okres krótszy niż ustawowy termin nie były ogólnikowe, lecz zostały zindywidualizowane i poparte wnikliwą argumentacją, uwzględniającą specyfikę sytuacji, w której zaszła rzeczywista potrzeba odstępstwa od zasady ogólnej. Argumenty zawarte w uzasadnieniu odnoszą się do konkretnej osoby tj. kandydata wyłonionego w drodze konkursu, zostały one szczegółowo przeanalizowane i poparte są dokumentami. Nadto w/w argumenty odwoływały się do okoliczności aktualnych na moment podejmowania kwestionowanego zarządzenia. W świetle powołanych okoliczności zasadne jest przyjęcie, iż kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 91 ust. 3 u.s.p. poprzez niewskazanie przez organ nadzoru konkretnego rodzaju naruszenia prawa, które w jego opinii zaistniało, przy czym tenże wywód prawny, jako część uzasadnienia prawnego, jest obligatoryjnym składnikiem rozstrzygnięcia nadzorczego, który winien się w nim znajdować, czemu organ nadzoru nie sprostał. Organ nadzoru stwierdzając nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego – oprócz powołania się na podstawę prawną podejmowanego rozstrzygnięcia, tj. art. 91 u.s.g. art. 79 u.s.p. lub art. 82 u.s.w., zobowiązany jest wskazać konkretny przepis prawa, który został naruszony oraz dokonać jego kompleksowej wykładni. Nadto organ nadzoru obowiązany jest do wywiedzenia z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Wywód ten w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze powyższych wymogów nie spełnia, albowiem nie wskazuje konkretnego naruszenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Na rozprawie strony podtrzymały swoje stanowiska procesowe. Pełnomocnik strony skarżącej zwróciła dodatkowo uwagę, iż Wojewoda stwierdził nieważność całego zarządzenia kwestionując w istocie jedynie § 2, dotyczący okresu, na jaki zostało powierzone stanowisko dyrektora. Z kolei w ocenie organu nie było możliwości stwierdzenia nieważności jedynie w zakresie § 2 zarządzenia, gdyż bez okresu powołania brak byłoby istotnego elementu tego zarządzenia. Nie jest też rolą organu uzupełnianie zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, stąd też stwierdzono nieważność zarządzenia w całości.
Nadto na rozprawie Sąd przeprowadził dowód z dokumentów załączonych do skargi, objętych zawartym w niej wnioskiem dowodowym, a także z urzędu przeprowadził dowód z dokumentów zawartych w aktach konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], stwierdzające nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2022 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego.
Uprawnienia nadzorcze wojewody w odniesieniu do samorządu gminy zostały określone w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 87 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych ustawami. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z akt sprawy wynika, że wskazany w cytowanym przepisie termin do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego został zachowany. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego są naruszenia prawa o charakterze istotnym, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje naruszeń prawa "nieistotnych" (o których mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Wypracowane w doktrynie i orzecznictwie poglądy standaryzują pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały czy zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Do takich naruszeń zalicza się przykładowo wydanie aktu przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej lub delegacji do jego podjęcia, istotnie wadliwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jego podjęcia, czy istotne naruszenie procedury przy jego podejmowaniu podjęcia uchwały.
Jeśli chodzi o przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie, objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2022 r. zostało wydane na podstawie art. 63 ust. 1, ust. 10 i ust. 21 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Z przepisów tych wynika, iż stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, tzn. w niniejszej sprawie Wójt Gminy. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych, przy czym w uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny.
Na tle przytoczonej regulacji niesporne jest, iż powierzenie stanowiska na okres 5 lat stanowi regułę, natomiast zastosowanie krótszego okresu jest wyjątkiem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie aktów powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż pięć lat wypracowano pewne podstawowe reguły zastosowania omawianego wyjątku. Po pierwsze, zarządzenie wymaga starannego uzasadnienia, na tyle czytelnego i wyczerpującego, aby mogło pełnić funkcję informującą wobec kandydata wyłonionego w konkursie, a także umożliwiało kontrolę prawidłowości zastosowania przepisu przez organ nadzoru i przez sąd administracyjny. Przesłanki odstąpienia przez organ prowadzący od reguły 5 letniego okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły powinny być wykazane wyczerpująco w zarządzeniu o powierzeniu tej funkcji. Po drugie, argumenty podnoszone w uzasadnieniu nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, odnoszące się do konkretnej osoby, poparte wnikliwą argumentacją, uwzględniającą specyfikę sytuacji, w której zaszła rzeczywista potrzeba odstępstwa od zasady ogólnej. Po trzecie argumenty te muszą odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły (por. wyroki NSA z 8 września 2000 r., II SA/Łd 889/00, z 14 marca 2001 r., II SA/Łd 1900/00, z 1 czerwca 2012 r., I OSK 689/12 i z 31 października 2012 r., I OSK 1935/12; wyroki WSA w Opolu z 19 maja 2005 r., II SA/Op 93/04, WSA we Wrocławiu z 12 stycznia 2012 r., IV SA/Wr 697/11, WSA w Opolu z 21 lutego 2012 r., II SA/Op 760/11, WSA w Lublinie z 6 września 2012 r., III SA/Lu 364/12, z 1 czerwca 2012 r. I OSK 689/12 oraz z 31 października 2012 r., I OSK 1935/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zarządzenie o powierzeniu funkcji dyrektora na okres krótszy niż 5 lat powinno zawierać wyjaśnienie, jakie okoliczności uzasadniają skrócenie kadencji. Wynika to nie tylko z powołanego przepisu, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 77 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego) prowadzi do wniosku, że także powinno podlegać uzasadnieniu.
Zawarte w art. 63 ust. 21 zdanie drugie u.p.o. pojęcie "uzasadnionego przypadku" jest typowym zwrotem niedookreślonym, a ustalenie znaczenia tego pojęcia nie może być dokonane w wyniku jego abstrakcyjnej wykładni, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym ono funkcjonuje (por. wyroki NSA z 31 października 2012 r., I OSK 1935/12; z 29 sierpnia 2019 r., I OSK 972/19). Indywidualizacja i konkretyzacja okoliczności przemawiających za skróconym powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły nie oznacza, że "uzasadnionymi przyczynami" nie mogą być żadne z okoliczności rzutujących na kompetencje, przygotowanie czy predyspozycje kandydata wyłonionego przez komisję, zwłaszcza na to, czy daje on gwarancję prawidłowego prowadzenia placówki oświatowej przez okres pięciu lat (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., I OSK 256/14). Ocena taka nie może być jednak dowolna, a zasadność powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat jest rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to pozostaje zatem pod kontrolą organu nadzoru oraz sądu administracyjnego i tym samym wymaga szczegółowego i czytelnego uzasadnienia zawierającego przekonujące argumenty, że nie jest to działanie arbitralne lecz oparte na obiektywnych i realnie istniejących przesłankach. Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 63 ust. 21 zdanie drugie u.p.o. powinien wykazać należytą argumentacją, czy spełniła się przesłanka "uzasadnionego przypadku". Adresat zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat jest uprawniony do poznania pisemnych argumentów organu powierzającego i podstawy prawnej jego decyzji (wyrok WSA w Gliwicach z 24 października 2016 r., IV SA/G1 100/16, wyrok WSA w Szczecinie z 13 stycznia 2022 r., II SA/Sz 1096/21).
Okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują na prawidłowość i zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, a co za tym idzie, nie potwierdzają wystąpienia "uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 63 ust. 21 u.p.o. Przede wszystkim Wojewoda zasadnie wskazał, iż skargi na działalność dyrektora Szkoły Podstawowej, o których wspominał Wójt w zakwestionowanym zarządzeniu z dnia [...] lipca 2022 r., miały miejsce przed dokonaniem oceny dyrektora w dniu [...] stycznia 2022 r., co potwierdzają daty załączonych do skargi i objętych wnioskiem dowodowym odpisów uchwał Rady Gminy. Przyznana F.S. wyróżniająca ocena pracy na stanowisku Dyrektora Szkoły Podstawowej została przy tym zgodnie ustalona przez Kuratora Oświaty oraz Wójta Gminy w drodze pisemnego porozumienia z dnia [...] stycznia 2022 r.
Jeśli chodzi natomiast o podniesioną w zarządzeniu Wójta z dnia [...] lipca 2022 r. kwestię oddania w odpłatne używanie znajdującej się w trwałym zarządzie Szkoły Podstawowej części tej placówki podmiotowi trzeciemu bez zrealizowania warunków z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (co jak wynika z tego zarządzenia, miało miejsce w dniach [...] kwietnia 2022 r., a więc wprawdzie po dokonaniu oceny pracy dyrektora, lecz przed ogłoszeniem konkursu na to stanowisko, co nastąpiło [...] maja 2022 r.), to po pierwsze, mimo iż wójt załączył do skargi obszerny materiał dowodowy, nie poparł jednakże tej okoliczności żadnymi dowodami, nie udokumentował jej w żaden sposób. Po drugie natomiast, nawet pomijając brak tego wykazania trudno uznać, aby sam fakt takiego naruszenia, tzn. przekazanie podmiotowi trzeciemu (szkole tańca) części gminnej placówki oświatowej w odpłatne używanie na okres od [...] do [...] kwietnia 2022 r. stanowił przypadek "uzasadnionej wątpliwości" w myśl art. 63 ust. 21 u.p.o. Zwłaszcza że z akt sprawy nie wynika, aby towarzyszyły temu inne uchybienia, np. rachunkowo-księgowe, naruszenie dyscypliny finansów publicznych czy też wręcz narażenie gminy na szkodę majątkową.
Ponadto z akt sprawy, w tym z akt postępowania konkursowego nie wynika, aby opisane wyżej ewentualne zastrzeżenia formułowane przez Wójta na tle wydarzeń sprzed daty ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, były przedstawiane F.S. w trakcie tego konkursu. Należy przy tym podkreślić, iż w składzie komisji konkursowej w celu przeprowadzenia powyższego konkursu było trzech przedstawicieli organu prowadzącego, tzn. Wójta Gminy, przy czym jedna z tych osób zajmowała stanowisko przewodniczącego komisji. Tymczasem z akt postępowania konkursowego nie wynika, aby jakiekolwiek zastrzeżenia co do dotychczasowej pracy F.S. na stanowisku dyrektora szkoły zostały przedstawione zarówno samemu kandydatowi, pomimo iż w toku postępowania konkursowego komisja przeprowadziła z nim rozmowę, jak i całemu składowi komisji przez zasiadających w niej przedstawicieli organu prowadzącego. W tej sytuacji formułowane przez Wójta zastrzeżenia co do kandydata dopiero w uzasadnieniu zarządzenia z dnia [...] lipca 2022 r., wydanego po przeprowadzeniu postępowania konkursowego, nie mogą zostać uznane za "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 63 ust. 21 u.s.o., zaś argumentacja Wójta, iż nie chciał wpływać na przebieg postępowania konkursowego nie może zostać uwzględniona.
Z kolei jeśli chodzi o skargę na działalność dyrektora szkoły dotyczącą nieprawidłowości w zakresie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, to po pierwsze, jej rozpatrzenie miało miejsce już po wydaniu zarządzenia z dnia [...] lipca 2022 r. (a mianowicie [...] lipca 2022 r.), a po drugie, z uzasadnienia uchwały Rady Gminy [...] dotyczącej tej skargi wynika, iż Rada stwierdziła brak nieprawidłowości w działaniu dyrektora placówki.
W tej sytuacji uznać należało, iż Wójt Gminy nie przedstawił w zarządzeniu z dnia [...] lipca 2022 r. żadnych uzasadnionych powodów do skrócenia okresu powierzenia wyłonionemu w konkursie kandydatowi stanowiska dyrektora szkoły. Powierzenie tego stanowiska na skrócony okres nastąpiło bez przekonującego uzasadnienia, w oderwaniu od wyników postępowania konkursowego. W ocenie Sądu trudno jest przyjąć za zasadne argumenty organu prowadzącego w przedmiocie negatywnej oceny działalności dyrektora, dotyczące zdarzeń mających miejsce w zakończonej kadencji, jeżeli organ podnosi je już po zakończeniu postępowania konkursowego, zaś przed ogłoszeniem konkursu uzgadnia w drodze porozumienia z właściwym kuratorem oświaty wyróżniającą ocenę pracy dyrektora. Z uwagi na fakt, że Wójt nie wykazał, aby przy powołaniu wyłonionego w konkursie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły na krótszy okres aniżeli wynika to ze zdania pierwszego art. 63 ust. 21 u.p.o., zaistniał "uzasadniony przypadek" skutkujący powierzeniem stanowiska do jednego roku szkolnego, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, stwierdzające nieważność powyższego zarządzenia Wójta, wbrew zarzutom skargi należało uznać za prawidłowe i zgodne z przepisami prawa.
Ponadto należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru co do braku możliwości stwierdzenia nieważności jedynie § 2 opisywanego zarządzenia, albowiem okres powołania stanowi istotny element tego aktu, zaś organ nadzoru nie posiada ustawowych kompetencji do uzupełnienia w tym zakresie zarządzenia organu prowadzącego placówkę oświatową.
W konsekwencji skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.