II SA/GO 611/24

II SA/Go 611/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 146
art. 152 ust. 1, art. 154
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uwzględnienia odwołania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. w sprawie ogłoszenia konkursów ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w latach 2024 - 2029, w rodzaju programy zdrowotne - w zakresach profilaktyczne programy zdrowotne, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] ogłosił m.in. postępowanie w trybie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej, na obszarze: województwa [...], kod: [...].
W ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert wskazano, że wartość zamówienia wynosi nie więcej niż [...] zł, na okres rozliczeniowy od dnia [...] kwietnia 2024 r. do dnia [...] grudnia 2024 r., zaś maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogą zostać zawarte po przeprowadzeniu postępowania, określona została na maksymalnie 4 (cztery) umowy. Wskazano również okres obowiązywania umów: od [...] kwietnia 2024 roku do [...] marca 2029 roku.
Postępowanie konkursowe prowadzone było w oparciu o przepisy: 1) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 146, dalej ustawa o świadczeniach), 2) ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 991 ze zm.), 3) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 916 ze zm.), 4) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 roku w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016, poz. 1372 ze zm.), 5) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1858), 6) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1194 ze zm.), 7) zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2022 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju programy zdrowotne - w zakresach: profilaktyczne programy zdrowotne (ze zm.), 8) zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.).
Postępowanie konkursowe prowadziła Komisja konkursowa, która została powołana Zarządzeniem Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. w sprawie powołania Komisji do przeprowadzenia konkursów ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w latach 2024 - 2029, w rodzaju programy zdrowotne - w zakresach profilaktyczne programy zdrowotne.
W ramach ogłoszonego postępowania oferty złożyli: Niepubliczny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej D., M. Spółka z o.o., L. Spółka z o.o., L. Spółka z o.o., M. Spółka z o.o. spółka komandytowa, G. Spółka z o.o.
W części jawnej postępowania konkursowego Komisja konkursowa ustaliła, że wszystkie oferty spełniają warunki bezwzględnie wymagane, w konsekwencji nie odrzucono żadnej z ofert. W części niejawnej Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami: L. Sp. z o.o., L. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o., L. Spółka z o.o., Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej D.
W dniu [...] lutego 2024 r. Komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie konkursowe poprzez dokonanie wyboru oferty złożonej przez: L. Spółka z o.o., L. Spółka z o.o., M. Spółka z o.o., Niepubliczny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej D.
Od powyższego rozstrzygnięcia konkursu ofert odwołanie wniosła G. Sp. z o.o. zaskarżając je w całości.
Decyzją z dnia [...] marca 2024 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 154 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy o świadczeniach w związku z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej k.p.a.), Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] oddalił odwołanie.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Następnie organ podał ilość punktów przyznanych oferentom w ramach poszczególnych kryteriów oceny oferty. I tak:
Niepubliczny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej D.: Kryterium Jakość - maksymalna ilość punktów 62; oferent uzyskał 62 punkty; Kryterium Kompleksowość - maksymalna suma punktów 12; oferent uzyskał 12 punktów; Kryterium dostępność - maksymalna suma punktów 10; oferent uzyskał 4 punkty; Kryterium ciągłość maksymalna suma punktów 8; oferent uzyskał 8 punktów; Kryterium inne - maksymalna suma punktów 2; oferent nie uzyskał żadnych punktów, Kryterium cena - maksymalna suma punktów 10; oferent uzyskał 5 punktów.
M. Spółka z o.o.: Kryterium jakość - oferent uzyskał 62 punkty; Kryterium Kompleksowość - oferent nie uzyskał żadnych punktów; Kryterium dostępność - oferent uzyskał 4 punkty; Kryterium ciągłość - oferent uzyskał 8 punktów; Kryterium inne - oferent uzyskał 2 punkty; Kryterium cena - oferent uzyskał 5 punktów.
L. Spółka z o.o.: Kryterium jakość - oferent uzyskał 62 punkty; Kryterium Kompleksowość - oferent nie uzyskał żadnych punktów; Kryterium dostępność - oferent uzyskał 4 punkty; Kryterium ciągłość - oferent uzyskał 8 punktów; Kryterium inne - oferent nie uzyskał żadnych punktów; Kryterium cena - oferent uzyskał 5 punktów.
L. Spółka z o.o.: Kryterium jakość - oferent uzyskał 62 punkty; Kryterium Kompleksowość - oferent nie uzyskał żadnych punktów; Kryterium dostępność - oferent uzyskał 4 punkty; Kryterium ciągłość - oferent uzyskał 5 punktów; Kryterium inne - oferent uzyskał 2 punkty, Kryterium cena - oferent uzyskał 5 punktów.
M. Spółka z o.o. spółka komandytowa: Kryterium jakość - oferent uzyskał 62 punkty; Kryterium Kompleksowość - oferent nie zyskał żadnych punktów; Kryterium dostępność - oferent uzyskał 4 punkty; Kryterium ciągłość - oferent nie uzyskał żadnych punktów; Kryterium inne - oferent nie uzyskał żadnych punktów; Kryterium cena - oferent uzyskał 9,986 punktów, ponieważ zaproponował cenę niższą od ceny, która została wskazana przez Zamawiającego - jako cena oczekiwana.
G. Spółka z o.o.: Kryterium jakość - oferent uzyskał 62 punkty; Kryterium Kompleksowość - oferent nie uzyskał żadnych punktów; Kryterium dostępność - oferent uzyskał 4 punkty; Kryterium ciągłość - oferent nie uzyskał żadnych punktów; Kryterium inne - oferent uzyskał 2 punkty; Kryterium cena - oferent uzyskał 5 punktów.
W rezultacie powyższego ranking otwarcia ofert przedstawiał się następująco: Niepubliczny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej D. - liczba punktów - 91, M. Spółka z o.o. - liczba punktów - 81, L. Spółka z o.o. - liczba punktów - 79, L. Spółka z o.o. - liczba punktów - 78, M. Spółka z o.o. spółka komandytowa - liczba punktów 75, G. Spółka z o.o. - liczba punktów - 73.
W części niejawnej postępowania Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z następującymi oferentami: L. Spółka z o.o., L. Spółka z o.o., M. Sp. z o.o., Niepubliczny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej D. Żaden z oferentów, z którymi Komisja przeprowadziła negocjacje, nie zdecydował się na obniżenie ceny o 10 % w stosunku do ceny oczekiwanej, za co można było uzyskać dodatkowe 5 punktów. W ocenie Organu komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
W ramach zakończonego postępowania konkursowego największą liczbę punków rankingujących uzyskali kolejno - Niepubliczny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej D., M. Spółka z o.o., L. Spółka z o.o., L. Spółka z o.o. - i to ci oferenci zostali wskazani w rozstrzygnięciu do zawarcia umowy z zamawiającym.
Na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...], G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Go 218/24 WSA w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania konkursowego poprzez błędne rozumienie kryteriów kompleksowości oraz kryterium ciągłości (art. 148 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy) zauważając, że w załączniku nr 13 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. przy ocenie kryterium "kompleksowości" nie wskazano warunku, że realizacja procesu leczenia świadczeniobiorców musi odnosić się do obszaru, którego dotyczy postępowanie. W tym samym załączniku nr 13 w kryterium "ciągłość" przy ocenie spełnienia tego kryterium w pkt 1, 2 i 3 wyraźnie określono, że realizacja procesu leczenia świadczeniobiorców musi odnosić się do obszaru, którego dotyczy postępowanie (tabela nr 2 I.p. IV warunek 1,2 i 3). Przy kryterium "ciągłości" wyraźnie zatem wskazano na jakim obszarze musi być realizowany proces leczenia. Jak wyżej zauważono takiego sformułowania jak w kryterium "ciągłości" nie ma natomiast w kryterium "kompleksowości". Nie ulega wątpliwości, że gdyby prawodawca chciał, aby przy kryterium "kompleksowości" wprowadzić wymóg realizacji procesu leczenia na obszarze którego dotyczy postępowanie to inaczej sformułowałby to kryterium, a mianowicie wyraźnie by to określił, tak jak uczynił to przy kryterium "ciągłości". Skoro jednak przy kryterium "kompleksowości" brak jest sformułowania, że proces leczenia musi być realizowany na obszarze, którego dotyczy postępowanie (odmiennie niż przy kryterium "ciągłości udzielania świadczeń") to oznacza, że nie ma takiego wymogu przy tym kryterium. W ocenie sądu istnienie takiego wymogu nie można domniemywać w sytuacji, gdy nie został on określony w samej treści kryterium (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK 1994/18). Tym samym błędne jest stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym przy ocenie spełnienia kryterium kompleksowości należy brać pod uwagę realizację przez oferentów określonych świadczeń na obszarze województwa [...]. W konsekwencji, skoro skarżąca wskazała w ofercie, że realizuje etap pogłębionej profilaktyki w programie raka piersi to tym samym spełniła kryterium kompleksowości, w związku z czym za spełnienie tego kryterium winna otrzymać 12 punktów.
Ponowne rozpoznając odwołanie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] z dnia [...] września 2024 r. uwzględnił odwołanie G. sp. z o.o.
W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadząc postępowanie administracyjne, w całości zastosował się do oceny prawnej kryterium "kompleksowość", jaka przedstawiona została przez WSA w Gorzowie Wlkp. w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Go 218/24. W związku z tym uznał, że dokonując analizy złożonych ofert oraz ich oceny Komisja konkursowa w sposób nieprawidłowy dokonała oceny ofert w zakresie objętym kryterium "kompleksowość". Organ kierując się oceną prawną przedstawioną przez WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że odwołujący się spełnił kryterium "kompleksowości", bowiem wskazał w swojej ofercie, że realizuje etap pogłębionej diagnostyki w programie profilaktyki raka piersi - na obszarze województwa mazowieckiego. Zatem, gdyby Komisja konkursowa dokonała prawidłowej oceny kryterium "kompleksowość" odwołujący się powinien był otrzymać za spełnienie tego kryterium 12 punktów. W pozostałym zakresie Komisja konkursowa dokonała prawidłowej oceny oferty złożonej przez odwołującego się. Komisja konkursowa dokonała również prawidłowej oceny pozostałych ofert. Z uwagi na nieprzyznanie odwołującemu się 12 punktów za spełnienie kryterium "kompleksowość", organ uznał, że sporządzone przez Komisję konkursową rankingi (otwarcia i końcowy) - są nieprawidłowe.
Organ przedstawił prawidłowy ranking końcowy postępowania konkursowego nr [...], w którym przyznano oferentom w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert następującą punktację:
Niepubliczny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej D.: Kryterium Jakość - oferent uzyskał 62 punkty; Kryterium Kompleksowość - oferent uzyskał 12 punktów; Kryterium dostępność - oferent uzyskał 4 punkty; Kryterium ciągłość - oferent uzyskał 8 punktów; Kryterium inne - oferent nie uzyskał żadnych punktów; Kryterium cena - oferent uzyskał 5 punktów. Liczba punktów za kryteria pozacenowe wynosiła 86 punktów.
G. Spółka z o.o.: Kryterium jakość - oferent uzyskał 62 punkty; Kryterium Kompleksowość - oferent uzyskał 12 punktów; Kryterium dostępność - oferent uzyskał 4 punkty; Kryterium ciągłość - oferent nie uzyskał żadnych punktów; Kryterium inne - oferent uzyskał 2 punkty; Kryterium cena - oferent uzyskał 5 punktów. Liczba punktów za kryteria pozacenowe wynosiła 80 punktów.
M. Spółka z o.o.: Kryterium jakość - oferent uzyskał 62 punkty; Kryterium Kompleksowość - oferent nie uzyskał żadnych punktów; Kryterium dostępność - oferent uzyskał 4 punkty; Kryterium ciągłość - oferent uzyskał 8 punktów; Kryterium inne - oferent uzyskał 2 punkty; Kryterium cena - oferent uzyskał 5 punktów. Liczba punktów za kryteria pozacenowe wynosiła 76 punktów.
L. Spółka z o.o. Kryterium jakość - oferent uzyskał 62 punkty; Kryterium Kompleksowość - oferent nie uzyskał żadnych punktów; Kryterium dostępność - oferent uzyskał 4 punkty; Kryterium ciągłość - oferent uzyskał 8 punktów; Kryterium inne - oferent nie uzyskał żadnych punktów; Kryterium cena - oferent uzyskał 5 punktów. Liczba punktów za kryteria pozacenowe wynosiła 74 punkty.
L. Spółka z o.o.: Kryterium jakość - oferent uzyskał 62 punkty; Kryterium Kompleksowość - oferent nie uzyskał żadnych punktów; Kryterium dostępność - oferent uzyskał 4 punkty; Kryterium ciągłość - oferent uzyskał 5 punktów; Kryterium inne - oferent uzyskał 2 punkty, Kryterium cena - oferent uzyskał 5 punktów. Liczba punktów za kryteria pozacenowe wynosiła 73 punkty.
M. Spółka z o.o. spółka komandytowa: Kryterium jakość - oferent uzyskał 62 punkty; Kryterium Kompleksowość - oferent nie zyskał żadnych punktów; Kryterium dostępność - oferent uzyskał 4 punkty; Kryterium ciągłość - oferent nie uzyskał żadnych punktów; Kryterium inne - oferent nie uzyskał żadnych punktów; Kryterium cena - oferent uzyskał 9,986 punktów, ponieważ zaproponował cenę niższą od ceny, która została wskazana przez zamawiającego - jako cena oczekiwana. Liczba punktów za kryteria pozacenowe wynosiła 66 punktów.
W konsekwencji ranking końcowy postępowania konkursowego przedstawiał się następująco: Niepubliczny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej D. - liczba punktów - 91, G. Spółka z o.o. - liczba punktów - 85, M. Spółka z o.o. - liczba punktów - 81, L. Spółka z o.o. - liczba punktów - 79, L. Spółka z o.o. - liczba punktów - 78, M. Spółka z o.o. spółka komandytowa - liczba punktów - 75,986.
W ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert wskazano, że z zamawiającym zawarte zostaną tylko cztery umowy. Gdyby Komisja konkursowa nie naruszyła zasady równego traktowania oferentów i dokonała prawidłowej oceny kryterium "kompleksowość" to w wyniku rozstrzygnięcia konkursu ofert zostałby dokonany wybór: Niepubliczny Specjalistyczny Zakład Opieki Zdrowotnej D., G. Spółka z o.o., M. Spółka z o.o., L. Spółka z o.o. Zatem, do zawarcia umowy zostałby wybrany odwołujący się, a umowa taka nie zostałaby zawarta z L. Spółką z o.o. z siedzibą w [...].
Skarga na powyższą decyzję została wniesiona przez L. sp. z o.o.
W skardze zarzucono naruszenie:
1) art. 153 p.p.s.a. - poprzez naruszenie zasady związania organu administracji wytycznymi zawartymi w wyroku sądu administracyjnego, co w niniejszej sprawie wiązało się z przeprowadzeniem ponownej weryfikacji ofert z uwzględnieniem sposobu zastosowania kryterium kompleksowości, przy czym ponownej weryfikacji została poddana wyłącznie oferta odwołującego,
2) art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 148 ust. 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach, regulującym zasadę równego traktowania oferentów - poprzez jego błędne zastosowanie w zakresie, w jakim organ niejednolicie, niekonsekwentnie i nieprawidłowo przeprowadził w ramach postępowania odwoławczego ponowną ocenę złożonych ofert i nie wyjaśnił okoliczności towarzyszących udzieleniu przez każdego z oferentów odpowiedzi w zakresie spełniania (lub nie) przesłanki kompleksowości, a jedynie dokonał tej weryfikacji i zmiany punktacji wyłącznie w zakresie oferty odwołującego, nie ustalając, czy pozostali oferenci spełniali przedmiotowe kryterium,
3) art. 134 ust. 2 w zw. z art. 148 ust. 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach - poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia przy ocenie ofert, że wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż powszechnie znany, stosowany przez organ sposób oceny ofert w zakresie kryterium kompleksowości skutkował odpowiednim wypełnieniem oferty przez skarżącego (i zaznaczenie opcji NIE), a następnie - wobec ponownej oceny ofert w ramach postępowania odwoławczego - przedmiotowy sposób oceny ofert uległ zmianie, bez umożliwienia korekty złożonych ofert przez oferentów innych niż odwołujący,
4) załącznika nr 5 Tabela nr 1 Rubryka 2, Lp. II Kompleksowość, Kategoria 1 Sposób wykonania umowy, pkt 1.1 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż skarżący nie spełnia kryterium kompleksowości, a wskutek tego ustalenie, że skarżącemu zasadnie nie przyznano punktów rankingujących należnych z tytułu spełnienia warunku kompleksowości,
5) art. 139 oraz art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy - poprzez jego niezastosowanie w sprawie i brak uwzględnienia przez organ okoliczności zaniechania przez komisję konkursową zażądania złożenia przez wszystkich oferentów wyjaśnień dotyczących oferty w zakresie spełniania przesłanki kompleksowości,
6) art. 139 oraz art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z § 17 ust. 3 rozporządzenia z dnia 14 października 2020 r. - poprzez jego niezastosowanie w sprawie i brak uwzględnienia przez organ okoliczności zaniechania przez komisję konkursową ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia konkursu okoliczności w zakresie spełniania lub niespełniania kryterium kompleksowości przez oferentów w sytuacji, w której na komisji konkursowej spoczywa obowiązek wzięcia pod uwagę danych i informacji z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych zbiorów danych,
7) art. 147 ustawy o świadczeniach - poprzez zmianę kryteriów oceny ofert podczas trwania postępowania, co miało miejsce z uwagi na odmienną wykładnię i zakresu pojęcia kryterium kompleksowości na etapie otwarcia postępowania i zaproszenia do składania ofert, wobec sposobu oceny ofert i przyznawania punktów w toku procedury związanej z odwołaniem,
8) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez niewyjaśnienie w sposób odpowiadający wymogom postępowania administracyjnego wszystkich wskazanych powyżej istotnych okoliczności sprawy, nie skonfrontował ofert z posiadanymi informacjami, a w treści decyzji nie przedstawił szczegółowego uzasadnienia dla przyznanych punktów do każdej z ofert, wynikających z przeprowadzonej weryfikacji ofert.
W skardze wniesiono o: 1) uchylenie decyzji w całości, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy podstawowe zasady odnoszące się do postępowania odwoławczego w sprawach z zakresu rozstrzygania konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy, a stosownie do art. 154, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Prezesa Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. W kompetencjach Prezesa Funduszu rozpatrującego odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert nie leży ponowne rozpatrzenie sprawy, ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego, czy też ponowna ocena ofert, tym bardziej na podstawie dokumentacji, danych, poprawek, czy też wyjaśnień mających wpływ na poprawność zarówno formalną, jak i merytoryczną treść złożonej oferty, wniesionych po upływie granicznej daty składania ofert w ramach danego postępowania konkursowego. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie odwoławcze zainicjowane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie stanowi kontynuacji prowadzenia postępowania konkursowego, umożliwiającego dalszą weryfikację złożonych ofert, a zakreślony w ust. 3 zdanie pierwsze powołanego przepisu zakres rozstrzygnięć podejmowanych w następstwie rozpatrzenia odwołania, nie obejmuje uprawnienia organu, który nie przejmuje uprawnień komisji konkursowej, do ponownego rozstrzygnięcia w sprawie konkursu ofert w drodze decyzji administracyjnej. Prezes NFZ w trakcie tego postępowania nie prowadzi zatem ponownie postępowania, lecz rozpoznaje sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Prowadzone postępowanie powinno być ograniczone jedynie do zweryfikowania, czy doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się świadczeniodawcy.
Odnosząc się do rozstrzygnięcia konkursu będącego przedmiotem rozpoznawanej skargi podkreślić należy, że w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 czerwca 2024 r. (sygn. akt II SA/Go 218/24) zostało przesądzone, że na skutek naruszenia przepisów postępowania konkursowego przy ocenie spełnienia kryterium kompleksowości błędnie ustalono, że odwołująca się G. Sp. z o.o. nie spełniła kryterium kompleksowości, co spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy polegający, że za spełnienie tego kryterium winna otrzymać ona 12 punktów, a zaniżenie ilości przyznanych świadczeniodawcy punktów spowodowało odpowiednio niższą pozycję w rankingu, co skutkowało pozbawieniem świadczeniodawcy możliwości zawarcia umowy.
Ponownie rozpoznając odwołanie Prezes NFZ prawidłowo, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w tym wyroku i dokonał podwyższenia ilości punktów przyznanych odwołującej się G. Sp. z o.o. o 12 punktów. Zarzut skargi naruszenia art. 153 p.p.s.a. należało zatem uznać za niezasadny.
Zdaniem Sądu na etapie postępowania wszczętego odwołaniem wniesionym przez G. Sp. z o.o. nie było żadnej możliwości ingerowania przez organ w treść ofert złożonych przez innych świadczeniodawców, co dotyczy także oferty złożonej przez skarżącą L. Sp. z o.o. Podkreślić należy, że oferta składana przez świadczeniodawcę w odpowiedzi na ogłoszenie o otwarciu postępowania w sprawie zawierania wymienionych umów oraz określone nim warunki, jest wiążąca. Nie może zatem podlegać na kolejnych etapach postępowania konkursowego - a więc po terminie składania ofert - jakimkolwiek zmianom, uzupełnieniom, czy też innym modyfikacjom, w tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do warunków oferty objętych (rankingowymi) pytaniami ankietowymi. Jest tak z tego powodu, że oferta, o której mowa w przepisach ustawy o świadczeniach - wobec braku jakichkolwiek odmiennych zastrzeżeń ustawodawcy w tym zakresie - jest ofertą w rozumieniu ustawy - Kodeks cywilny (art. 66 § 1 k.c.). Jeżeli więc świadczeniodawca jest związany składaną przez siebie ofertą, której treść wyznaczają zawarte w niej dane stanowiące stosowne oświadczenia woli oraz oświadczenia wiedzy będące odpowiedzią profesjonalnego podmiotu na konkretne ogłoszenie oraz określone nim warunki, to wskazana zasada odnosząca się do konsekwencji złożenia oferty, w takim samym stopniu oraz zakresie konsekwencje te ustala wobec organu przeprowadzającego wymienione postępowanie. Wobec tego, skoro oferent - świadczeniodawca - nie może, po upływie terminu składania ofert, zmienić, skorygować, modyfikować, uzupełniać złożonej przez siebie oferty, to nie może tego uczynić również komisja konkursowa (por. np. wyroki NSA z dnia: 29 listopada 2019 r., II GSK 1059/19; 8 stycznia 2014 r., II GSK 1489/12; 30 stycznia 2014 r., II GSK 1539/12; 1 grudnia 2016 r., II GSK 1288/15; 5 kwietnia 2017 r., II GSK 1908/15), a tym bardziej organ rozpoznający odwołanie wniesione przez innego oferenta.
Przywołany w skardze przepis § 17 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. wyposaża komisję konkursową w kompetencje "żądania złożenia wyjaśnień dotyczących oferty" oraz "przeprowadzenia weryfikacji oferenta w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie". Nie może on jednak stanowić podstawy działania organu na etapie postępowania zainicjowanego odwołaniem złożonym w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach przez jednego świadczeniodawcę w stosunku do innych świadczeniodawców, którzy nie złożyli odwołania. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom zawartym skardze, na etapie postępowania odwoławczego nie było żadnych podstaw do wezwania skarżącej L. Sp. z o.o., ani też innych oferentów, do złożenia wyjaśnień w zakresie spełniania lub niespełniania kryterium kompleksowości. Takie wezwanie mogłoby bowiem umożliwić skarżącej, bądź innym oferentom dokonanie niedopuszczalnej modyfikacji oferty. Nie sposób też nie zauważyć, że w postępowaniu prowadzonym na skutek odwołania wniesionego przez odwołującą się G. Sp. z o.o. nie mogło dojść do podwyższenia ilości przyznanych punktów przyznanych innym oferentom konkurującym z podmiotem wnoszącym odwołanie, w tym skarżącej L. Sp. z o.o., z tego powodu, że prowadziłoby to do rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się, co stanowiłoby naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym (art. 139 k.p.a.).
Nie doszło zatem w powyższym zakresie do zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem organ nie miał obowiązku podejmowania jakichkolwiek czynności w odniesieniu do badania spełniania (lub nie) przesłanki kompleksowości przez innych oferentów niż odwołująca się G. Sp. z o.o. (w tym przez skarżącą L. Sp. z o.o.), gdyż oznaczałoby niedopuszczalne ingerowanie w treść złożonych ofert mogące skutkować ich niedopuszczalną modyfikacją.
Wbrew zarzutom skargi nie doszło również w okolicznościach sprawy do naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 148 ust. 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach regulującym zasadę równego traktowania oferentów. Postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów, gdyż wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania w jednakowych warunkach i mając taką sama wiedzę, w tym w zakresie spełniania (lub nie) kryterium kompleksowości, a następnie wszyscy świadczeniodawcy mieli jednakowe możliwości wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania, którego przesłanką była ocena spełniania (lub nie) tej przesłanki.
Podsumowując, Sąd uznał, że organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględnił wszystkie dyrektywy dotyczące obowiązujących reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania wynikające z wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Go 218/24, prawidłowo ocenił okoliczności faktyczne i prawne sprawy, na skutek czego uwzględnił odwołanie wniesione przez odwołującego się uczestnika postępowania konkursowego G. Sp. z o.o.
W tym stanie rzeczy Sąd uznając niezasadność wszystkich podniesionych zarzutów oraz nie stwierdziwszy z urzędu wystąpienia innych okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.