II SA/Go 609/24

II SA/Go 609/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 1052/25 - Wyrok NSA z 2025-11-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 38, art. 40 ust. 1, ust. 3, art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i 3, w związku z art. 40 ust. 1, 2 pkt 2 i ust. 3, 5, 13a ustawy o drogach publicznych (zwanej dalej ustawą lub u.d.p.), § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( Dz. U. z 2016 r. Nr 1264), § 3 Uchwały nr VIII/57/11 Rady Powiatu [...] z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajecie pasa drogowego (Dz. Urz. Województwa [...] nr 75, poz. 1430), Uchwały nr XVI.123.2019 Rady Powiatu [...] z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany Uchwały nr VIII/57/11 Rady Powiatu [...] z dnia 26 maja 2011 r w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Województwa [...] z 2019 r. poz. 3560), a także Uchwały nr 210/2012 Zarządu Powiatu [...] z dnia 13 czerwca 2012 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora PZD do załatwiania spraw w imieniu zarządu powiatu oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. z dnia [...].12.2023 r., Dyrektor Powiatowego [...] Zarządu Dróg udzielił zezwolenia: 1. Na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] (dz. nr ewid. [...]) w miejscowości [...], gm. [...], w celu wymiany przewodów napowietrznej linii 220kV relacji [...] tj. umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego: a) powierzchnia: 1,93 m2, b) od dnia: [...].01.2024 r. - na czas nieoznaczony. 2. Opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustalono według poniższego wyliczenia: opłata za umieszczenie urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi lub potrzebami ruchu: w obszarze zabudowanymi, poza obszarem zabudowanym, na obiekcie mostowym - stawka - 8,50, powierzchnia -1,93m2, opłata - roczna [...] zł, razem od [...] stycznia do [...] grudnia 2024 r. - [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem strony, w nawiązaniu do postanowienia [...] z dnia [...].04.2023 r. stanowiącego zezwolenie na dysponowanie nieruchomością w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz [...] z dnia [...].01.2024 r. stanowiącego zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania robót. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy uzyskanie zezwolenia dotyczy również umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W myśl art. 40 ust 3 i 5 ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m - pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Wysokość stawek opłat ustaliła Rada Powiatu [...] z dnia 26 maja 2011 r. uchwałą nr VlII/57/11 w sprawie wysokości stawek opłat za zajecie pasa drogowego.
Od powyższej decyzji organu I instancji P. S.A. wniosła odwołanie. Skarżąca powołała się na art. 38 u.d.p., który w jej ocenie wskazuje na bezprzedmiotowość zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym istniejących w nim liniowych urządzeń obcych. Wnosząc odwołanie skarżąca jednocześnie oświadczyła, że cofa wniosek na podstawie którego zaskarżona decyzja została wydana.
Decyzją z dnia [...] lutego 2024 nr nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 38 ustawy, zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym urządzenia obce, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie (ust. 1). Przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego (ust. 2). Następnie Kolegium wskazało, że z art. 40 ust. 1 ustawy wynika, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych, co wynika z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę - art. 40 ust. 3. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim - art. 40 ust. 5. Z art. 40 ust. 8 ustawy wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 379/14, w którym Sąd orzekł, iż przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy bądź znalazły się w pasie - drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on więc swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z wnioskiem strony, w którym zwrócono się o wydanie zezwolenia zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - wymiana przewodów napowietrznej linii 220kV relacji [...], powierzchnia rzutu poziomego urządzenia wynosi 1,92846 m2. Organ I instancji prawidłowo określił warunki zajęcia pasa drogowego, zgodnie przepisami ustawy o drogach publicznych przy zastosowaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego określonych przez zarządcę drogi. W ocenie organu nie ma racji strona, iż brak jest podstaw do pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego na podstawie przepisów art. 38 ustawy, ponieważ art. 38 ust. 1 ustawy dotyczy urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane i nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie dotyczy tylko obiektów istniejących w pasie drogowym, nie zaś obiektów umieszczonych w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. l i 2 ustawy. W przypadku przebudowy lub remontu urządzeń, o których mowa w ust. 1 art. 38 ustawy powstaje obowiązek uiszczania corocznych opłat za przebudowane urządzenia.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2024 r., nr [...] P. Spółka Akcyjna, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 15, art. 61 § 1 i § 2 oraz art. 140 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA), w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (dalej: UDP) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (dalej: rozporządzenie), poprzez utrzymanie w mocy decyzji zezwalającej na zajecie pasa drogowego (dotyczącej umieszczenia w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych) w warunkach cofnięcia w odwołaniu od tej decyzji wniosku o jej wydanie; 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 15, art. 105 § 1 i art. 140 KPA poprzez niezastosowanie pierwszego z wymienionych tu przepisów, tj. poprzez nieuchylenie objętej odwołaniem decyzji administracyjnej i nieumorzeniem postępowania pierwszej instancji w całości w sytuacji, w której w odwołaniu od tej decyzji cofnięto wniosek o jej wydanie.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji, o jakiej mowa w art. 54 § 3 PPSA, tj. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i wydającej nową decyzję: uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w tej instancji. W przypadku nieuwzględnienia niniejszej skargi w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skarżąca wniosła o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyroku, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 PPSA, przy jednoczesnym zastosowaniu § 3 tego artykułu i art. 135 PPSA, tj. wyroku uchylającego decyzję organu drugiej instancji i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej Instancji oraz umarzającego - jako bezprzedmiotowego - postępowanie administracyjne, w którym decyzje te zostały wydane. Ponadto na podstawie art. 200 PPSA skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania administracyjnego w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, po czym w czasie biegu terminu do złożenia odwołania zrezygnowała z ubiegania się o to zezwolenie, w związku z czym złożyła odwołanie od decyzji zamieszczając w nim oświadczenie o cofnięciu wniosku, z którego decyzja ta została wydana. Pomimo tego decyzja drugiej instancji nie uwzględnia cofnięcia wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia (art. 138 § 1 pkt 1 KPA). W przypadku uprawnień administracyjnoprawnych (do takich należy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego) zasadą jest, iż to podmiot administrowany (strona), a nie podmiot administrujący (organ) dysponuje przysługującym mu prawem wnioskowania o wydanie takiego uprawnienia (art. 61 § 1 i § 2 KPA). Innymi słowy, to od woli jednostki zależy, czy wystąpi o przyznanie jej uprawnienia i czy wolę tę utrzyma przez prowadzone w sprawie wydania tego uprawnienia dwuinstancyjne postępowanie administracyjne (art. 15 KPA). Nie jest zatem dopuszczalne stosowanie przymusu państwowego do utrzymywania rzeczonej woli przez cały tok tego postępowania i w konsekwencji przymuszanie do uzyskania ostatecznie niewnioskowanego uprawnienia. W sprawie doszło do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji administracyjnej nadającej Skarżącej uprawnienie, która to decyzja w istocie nie realizuje jej woli, gdyż Skarżąca nie ubiega się o to uprawnienie, zmuszając tym samym Skarżącą do bycia beneficjentem tego niechcianego uprawnienia. Decyzja ta zatem w sposób rażąco narusza przepisy prawa materialnego i procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako - p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu jego wydania. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego [...] Zarządu Dróg z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] udzielającą P. S.A. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] (dz. nr ewid. [...]) w miejscowości [...], gm. [...], w celu wymiany przewodów napowietrznej linii 220kV relacji [...] tj. umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego: a) powierzchnia: 1,93 m2, b) od dnia: [...].01.2024 r. - na czas nieoznaczony oraz ustalającą opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego od [...] stycznia do [...] grudnia 2024 r. na kwotę [...] zł. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej jako - u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do spornej w sprawie kwestii procesowej dotyczącej cofnięcia przez stronę wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które nastąpiło na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, wraz z wniesieniem tego środka zaskarżenia, a zatem po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji.
Przepis art. 138 § 1 kpa stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.
W piśmiennictwie zauważa się, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie, i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140), czyli przepis art. 105 k.p.a. (tak A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 138). W tym kierunku zmierzają piśmiennictwo i orzecznictwo, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 590), przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 (wyrok NSA w Warszawie z 9 stycznia 1985 r., sygn. akt III SA 1105/84, RNGA 1986/2, s. 37, w którym stwierdzono, że: "1. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania).
Według W. Dawidowicza (Zarys procesu, 1989, s. 167) zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine jest zasadne w przypadku, gdy "decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, (...) dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną". W związku z tym należy wskazać, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 138).
W myśl art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W orzecznictwie wskazuje się zgodnie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, iż brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Wobec tego przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Zaznaczyć też należy, że brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 k.p.a., lecz oznacza bezzasadność żądania strony (por. wyrok z dnia 14 sierpnia 2024 r. sygn.. akt II SA/Gd 383/24). Jak już wyżej zauważono bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. Przesłankę podmiotową do umorzenia postępowania stanowi brak legitymacji strony postępowania administracyjnego. Natomiast przesłanką przedmiotową jest brak - w znaczeniu prawnym - przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Innymi słowy, brak przedmiotu postępowania ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny nie podlega uregulowaniu przepisami administracyjnymi, które dawałyby organowi administracyjnemu kompetencję do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok sygn. akt II SA/Wa 1015/24).
Przenosząc powyższe na tę sprawę wskazać trzeba, że sprawa z wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2023 r. została rozstrzygnięta decyzją pierwszej I instancji w dniu [...] stycznia 2024 r. W dacie wydania tej decyzji postępowanie administracyjnej nie było bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa), albowiem cofnięcie wniosku wszczynającego postępowanie po wydaniu decyzji pierwszej instancji nie skutkowało bezprzedmiotowością postępowania przed organem pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji pierwszej instancji w badanej sprawie istniały wymagane elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy administracyjnej, wobec czego na organie ciążył obowiązek wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
Stąd słusznie organ odwoławczy uznał, że nie zachodziły postawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, lecz sprawę należało rozpoznać merytorycznie.
W myśl art. 38 ust. 1 u.d.p. istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi mogą pozostawać w dotychczasowym stanie bez konieczności uzyskania zezwolenia. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych (czyli w dniu 1 października 1985 r.) bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Przytoczony przepis zawiera więc swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym a nie obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Taki pogląd przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 476/08 oraz wyroku z dnia 19 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 379/14 i zdaniem składu orzekającego zasługuje on na uwzględnienie również w rozpoznawanej sprawie.
Zgodnie natomiast z art. 38 ust. 2 u.d.p. przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Zatem przepis ten stanowi uprawnienie do modyfikacji stanu obiektów budowlanych i urządzeń warunkowo pozostawionych w pasie drogowym. Czynności te wymagają jednak każdorazowo zgody zarządcy drogi lub uzgodnienia z nim projektu budowlanego.
Zauważyć należy, że przebudowa lub remont znajdujących się w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu wymaga z zasady zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Kwestii tej dotyczy art. 40 u.d.p. Z treści art. 40 ust. 1 u.d.p. wynika, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w formie decyzji administracyjnej. Zakres czynności podejmowanych w obrębie pasa drogowego objętych zezwoleniem wymienia art. 4- ust. 2 u.d.p. i są to: prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2 i 3) oraz zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 ustawy. Stosowanie zaś do art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.
Jak wynika z powyższych regulacji, między art. 38, a art. 40 u.d.p. nie ma sprzeczności. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Przy czym, jak to zostało już powiedziane również w przypadku przebudowy lub remontu obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1 art. 38 u.d.p., wymagana jest zgoda zarządcy drogi
Wobec powyższego nie sposób zgodzić się z argumentacją skargi, że ze względu na treść art. 38 ustawa o drogach publicznych nie stanowi o obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w związku m.in. z remontem urządzeń technicznych znajdujących się w pasie drogowym i ponoszenia z tego tytułu stosownych opłat.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że zarzuty nie mogą być uznane za zasadne, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skarga podlegała oddaleniu.