II SA/Go 607/23

II SA/Go 607/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Krzysztof Rogalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1725/24 - Wyrok NSA z 2024-10-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddala sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 2, art. 151 § 1-2, art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany zapisu w decyzji o warunkach zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] Wójt Gminy [...] ustalił na wniosek G.C. warunki zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na części działki nr ewid. [...], obręb ewid. [...], jedn. ewid. [...], polegającej na budowie budynku jednorodzinnego mieszkalnego, dwóch budynków inwentarskich oraz rekreacyjnego zbiornika wodnego w zabudowie zagrodowej. Decyzja przewidywała m.in., iż projektowana inwestycja wchodzi w Obszar Chronionego Krajobrazu "[...]" (pkt 5.4), a także iż inwestycję należy zlokalizować minimum 100 m od linii brzegu rzeki [...].
Decyzją z dnia [...] r., znak [...] Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku M.Ś., przeniósł na wnioskodawcę powyższą decyzję z dnia [...] r. o warunkach zabudowy.
Dnia [...] r. M.Ś. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o zmianę zapisu w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. w pkt. 5 ppkt. 5.5. Wnioskodawca przedstawił interpretację Urzędu Marszałkowskiego dotyczącą powyższego zapisu zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nr 3 Wojewody z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz.Urz. Woj. z 2005 r. nr 9, poz. 172).
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] Wójt Gminy [...] zmienił zapis w decyzji nr [...] z dnia [...] r. pkt 5 Ochrona Środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu: ppkt 5 Inwestycję zlokalizować minimum 100 m od linii brzegu rzeki [...] na: Inwestycję zlokalizować minimum 100 m od linii brzegu rzeki [...] – Nie dotyczy.
Pismem z dnia [...] r. Starosta [...] wezwał Wójta Gminy [...] do wyjaśnienia czy decyzja z dnia [...] r., zmieniająca zapis w decyzji z dnia [...] r. nr [...] była uzgadniana z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]. W odpowiedzi na wezwanie Wójt Gminy [...] podał, że pominął ten fakt i decyzja zmieniająca powyższy zapis nie była uzgadniana z RDOŚ w [...], jak również, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 i art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej w skrócie k.p.a.) wznowi postępowanie w tej sprawie.
Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 i art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji.
Pismem z dnia [...] r. Wójt przesłał projekt decyzji do uzgodnienia do RDOŚ w [...], w zakresie linii zabudowy pkt. 5.5 Inwestycję zlokalizować minimum 100 m od linii brzegu rzeki [...] - Nie dotyczy. W dniu [...] r. pracownik RDOŚ telefonicznie poinformował organ I instancji, że powyższy projekt z powyższym zapisem nie może być uzgodniony pozytywnie i należy wycofać wniosek, co organ uczynił pismem z dnia [...] r.
Po poprawieniu projektu, pismem z dnia [...] r. Wójt ponownie przesłał projekt decyzji do uzgodnienia z RDOŚ w [...]. Zawarta w projekcie zmiana zapisu w pkt. 5.5 otrzymała brzmienie Inwestycję zlokalizować minimum 100 m od linii brzegu rzeki [...] – powyższa linia zabudowy nie dotyczy obiektów – dwóch budynków inwentarskich oraz rekreacyjnego zbiornika wodnego w zabudowie zagrodowej. RDOŚ w ustawowym terminie nie wniósł sprzeciwu co do zmiany zapisu.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] Wójt Gminy [...] zmienił zapis w decyzji nr [...] z dnia [...] r. pkt 5 Ochrona środowiska i zdrowia ludzi. przyrody i krajobrazu w ppkt 5.5: Inwestycję zlokalizować minimum 100 m od linii brzegu rzeki [...] na zapis: 5.5 Inwestycję zlokalizować minimum 100 m od linii brzegu rzeki [...] – powyższa linia zabudowy nie dotyczy obiektów – dwóch budynków inwentarskich oraz rekreacyjnego zbiornika wodnego w zabudowie zagrodowej. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy stan sprawy oraz powołał się na treść art. 155 k.p.a.
Od powyższej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. M.Ś., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie realizującej zasady legalizmu, gdyż opiera się ona na przepisach prawa nie znajdujących zastosowania w sprawie, jednocześnie nie realizuje zasady zaufania do działań podejmowanych przez organy władzy publicznej, gdyż wydane rozstrzygnięcie jest niedokładne, czego przejawem jest przytoczenie podstawy prawnej, która ma się nijak do przedmiotu prowadzonego postępowania, a finalnie naruszając zasadę przekonywania, czego potwierdzeniem jest jakikolwiek brak wyjaśnienia przesłanek prawnych, którymi kierował się Wójt Gminy [...] wydając zaskarżoną decyzję. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; 2) zbadanie na podstawie art. 142 k.p.a. dopuszczalności wydania postanowienia z dnia [...] r.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie m.in. art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, iż jak wynika z art. 145, art. 145a, art. 145ab i art. 145b oraz art. 151 k.p.a. wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a decyzja wydana po wznowieniu postępowania odnosi się do decyzji, w odniesieniu do której wznowiono postępowanie w sprawie. Decyzja ta powinna być wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania i do tożsamej decyzji winna się odnosić decyzja wydana po wznowieniu postępowania.
W niniejszej sprawie wydane zostały bezspornie dwie decyzje ostateczne: decyzja z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] o ustaleniu na rzecz G.C. warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji oraz decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] zmieniająca w/w decyzję o warunkach zabudowy z [...] r. nr [...] (decyzja z dnia [...] r. znak; [...] przenosząca w/w decyzję o warunkach zabudowy z [...] r. nr [...] nie ma znaczenia w sprawie). Wobec powyższego należy ustalić, w sprawie zakończonej którą decyzją ostateczną organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie – z treści postanowienia z dnia [...] r. wynika, że Wójt Gminy [...] wznowił postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian do wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] r. nr [...], tj. jak należy przyjąć, w sprawie zakończonej decyzją z [...]. Nr [...] zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy z [...] r. nr [...] (jak wyżej wyjaśniono w postanowieniu o wznowieniu – w jego sentencji powinna być określona decyzja, której dotyczy wznowione postępowanie, czego nie uczyniono).
Natomiast zaskarżona decyzja, wydana po wznowieniu postępowania, odnosi się do zmiany decyzji z dnia [...] r. nr [...], co do której organ I instancji nie wznowił postępowania. Do powyższego winien odnieść się organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę i rozstrzygając, którego postępowania, tj. zakończonego którą decyzją ostateczną dotyczy wznowienie. Niezależnie od powyższego bezspornie niezgodne z art. 151 k.p.a. było rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji. Postępowanie wznowieniowe winno zakończyć się – stosownie do art. 151 §1 k.p.a. – wydaniem decyzji, w której organ: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a., albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi Istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji – art. 151 § 2 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe może się zakończyć również decyzją o umorzeniu postępowania. Zaskarżona decyzja swoim rozstrzygnięciem nie odpowiada opisanym wyżej możliwym rozstrzygnięciom decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe, do czego winien odnieść się organ w ponownie prowadzonym postępowaniu. Ponadto decyzja ta winna w postawie prawnej wskazywać jeden z wyżej wskazanych przepisów dotyczących decyzji kończących wznowione postępowanie, czego brak w zaskarżonej decyzji (powołane są jedynie przepisy dotyczące merytorycznego orzekania w sprawie warunków zabudowy). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołuje się przy tym na art. 155 k.p.a., co jest zupełnie niezrozumiałe uwzględniając tryb wydania zaskarżonej decyzji, tj. po wznowieniu postępowania w sprawie.
Na marginesie Kolegium dało wyraz wątpliwościom co do prawnej możliwości dokonania w trybie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji – kolejną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] Nr [...] (w podstawie prawnej tej decyzji w ogóle nie wskazano przepisu art. 155 k.p.a.). jednak wobec wskazanych bardzo licznych nieprawidłowości w sprawie, Kolegium nie znalazło na obecnym etapie sprawy podstaw do oceny prawnej tej decyzji. Z przesłanych akt sprawy i zaskarżonej decyzji nie można bowiem jednoznacznie ustalić, w jakiej w istocie sprawie organ wznowił postępowanie i jaką decyzję po wznowieniu postępowania zmienił, przy zastrzeżeniu skonstruowania prawidłowego rozstrzygnięcia decyzji.
Nie budzi wątpliwości co do zasady uprawnienie organu do wznowienia z urzędu postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w przypadku braku wymaganego prawem uzgodnienia decyzji (teren inwestycji leży na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] – [...], zatem w sprawie ustalenia warunków zabudowy wymagane było na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej u.p.z.p.) uzgodnienie decyzji z RDOŚ w [...]). Jednak jeśli wznowienie postępowania miałoby dotyczyć sprawy zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy, to z treści tej decyzji wynika, że została ona uzgodniona z tym organem, a inwestor nie kwestionował jej ustaleń. Gdyby natomiast wznowione postępowanie dotyczyło postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...]. Nr [...] zmieniającą w/w decyzję o warunkach zabudowy z [...] r. nr [...], to uwzględniając zakres dokonanej zmiany, bezspornie takie uzgodnienie nie zostało dokonane.
Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego poddania przez Wójta projektu decyzji pod ocenę RDOŚ w [...], a po uzyskaniu informacji telefonicznej od pracownika w/w organu, wycofaniu tego projektu Kolegium wskazało, iż wobec wycofania wniosku o uzgodnienie przez organ I instancji, niezależnie od przyczyn takiego działania, organ uzgadniający pozbawiony był podstaw do merytorycznego zajęcia stanowiska w sprawie.
Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego M.Ś., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:
1) art. 6 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zamiast stwierdzenia, że nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., a tym samym umorzenie postępowania wznowieniowego;
2) art. 6 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że zaistniała konieczność uzgodnienia projektu decyzji, a jednocześnie w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, iż zgodne z prawem było działanie Wójta Gminy [...], który pozbawił skarżącego prawa do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez RDOŚ w [...], czego potwierdzeniem było stwierdzenie o dopuszczalności wycofania wniosku o uzgodnienie projektu decyzji, pomimo że taki obowiązek wynikał z przepisów prawa.
Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono m.in., iż zastosowanie w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a. nie miało podstaw, gdyż nie znajduje ona zastosowania w zakresie trybu wznowieniowego, jak również strona na żadnym z etapów postępowania nie wyrażała zgody na uchylenie decyzji objętej rozstrzygnięciem organu I instancji. Rozstrzygnięcie Wójta miało charakter wadliwy, czego potwierdzeniem jest to, iż sposób zakończenia postępowania przed organem I instancji jak i podstawa prawna tego zakończenia nie odpowiadała przepisom prawa.
Ponadto wątpliwości budzi zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. polegającej na konieczności uzgodnienia projektu decyzji z RDOŚ z [...], na którą to konieczność powołuje się Kolegium. W ocenie strony brak jest podstaw do wskazywania konieczności objęcia procesem uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, czego bezpośrednią konsekwencją jest stwierdzenie o niezaistnieniu w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.
W przypadku stwierdzenia przez sąd zaistnienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., obowiązkiem Wójta było w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skierowanie projektu decyzji do uzgodnienia przez RDOŚ. Jak wynika z art. 54 ust. 5 tej ustawy, uzgodnienie następuje w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. przy czym zażalenie na odmowę uzgodnienia przysługuje wyłącznie inwestorowi. Stąd jeżeli decyzja podlegała uzgodnieniu, obowiązkiem Wójta było w tym wypadku skierowanie projektu decyzji do uzgodnienia, a w przypadku odmowy uzgodnienia umożliwienie stronie złożenia zażalenia, a nie wycofywanie wniosku. Na skutek powyższego strona została pozbawiona prawa do ewentualnej oceny odmowy uzgodnienia warunków zabudowy przez organ II instancji, co było działaniem sprzecznym z prawem.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...], uchylająca opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...], znak [...].
Zakwestionowana sprzeciwem decyzja Kolegium została wydana w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z kolei stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.)
Przepis art. 64e p.p.s.a. reguluje zakres dopuszczalnej kontroli przez sąd administracyjny decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Przewiduje on, że rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji kasacyjnej. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzygając przy tym o prawach i obowiązkach stron co do istoty. Przesądzanie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w przypadku sprzeciwu wykluczona jest tym samym całościowa kontrola legalności postępowania administracyjnego, (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), P.p.s.a. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2019, s. 724). Potwierdza to również treść art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., w myśl którego uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Ustawa nie wskazuje innych, dodatkowych przesłanek uwzględnienia sprzeciwu od decyzji. W przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, że skorzystanie z decyzji kasacyjnej nastąpiło zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 k.p.a., sprzeciw podlega oddaleniu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, op. cit., s. 726-727). Zatem kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:
a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi, gdy :
a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
c) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. /w/ Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e).
Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14).
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia należy uznać za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania tak daleko idącym, iż nie było możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji co do istoty sprawy.
Zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego jak i decyzja wydana w tym trybie powinny w jednoznaczny sposób wskazywać decyzję ostateczną, do której się odnoszą, przy czym – co oczywiste – postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego jak i kończąca je decyzja powinny wskazywać tę samą decyzję ostateczną. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał po pierwsze – decyzję z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji na części działki nr [...] oraz po drugie – decyzję z dnia [...]. Nr [...] znak: [...] zmieniającą w w/w decyzję o warunkach zabudowy [...] r. nr [...]. Z treści postanowienia z dnia [...] r. wynika, że w sprawie niniejszej postępowanie administracyjne zostało wznowione w przedmiocie "wprowadzenia zmian do wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na części działki o nr ewid. [...], obręb ewid. [...], jedn. ewid. [...], polegającej na budowie budynku jednorodzinnego mieszkalnego, dwóch budynków inwentarskich oraz rekreacyjnego zbiornika wodnego w zabudowie zagrodowej z dnia [...] r nr [...] znak [...]". Tymczasem z treści decyzji organu I instancji z dnia [...] r., wydanej w wyniku wznowienia postępowania nie wynika jednoznacznie, czy odnosi się ona do decyzji z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy (jak wynikałoby z rozstrzygnięcia, jednakże co do której postępowanie nie zostało wznowione), czy też do zmieniającej ją decyzji z dnia [...] r. Kolegium słusznie zwróciło uwagę, iż kwestia ta powinna zostać sprecyzowana przez organ I instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy.
Należy się również zgodzić ze wskazaniem Kolegium co do niezgodności rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji z możliwymi przewidzianymi prawem sposobami zakończenia postępowania wznowieniowego. Z art. 151 § 1 k.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, wydaje decyzję, w której 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 §2 k.p.a.). Co do zasady dopuszczalne jest również umorzenie postępowania wznowieniowego.
Tymczasem decyzja Wójta z dnia [...] r. zawiera rozstrzygnięcie niezgodne ze wskazanymi wyżej możliwymi rozstrzygnięciami decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe. Wynika z niej bowiem, iż organ ten "zmienia" zapis zawarty w decyzji nr [...] z dnia [...] r. Jednocześnie w decyzji z dnia [...] r. nie został wskazany żaden z przepisów przewidujących podstawy wznowienia postępowania (wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a.), nie został również przywołany żaden z przepisów wskazujących możliwe sposoby zakończenia postępowania wznowieniowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się natomiast na art. 155 k.p.a., co jest o tyle niezrozumiałe, iż decyzja Wójta z dnia [...] r. została wydana w trybie wznowieniowym. W omawianym przypadku doszło zatem do pomieszania przez organ I instancji nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej (wznowienia postępowania a także uchylenia lub zmiany decyzji).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela również wątpliwości Kolegium co do prawnej możliwości dokonania w trybie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, w sposób dokonany kolejną decyzją Wójta z dnia [...]. nr [...], jednakże na obecnym etapie sprawy, wobec zasygnalizowanych wyżej poważnych nieprawidłowości, jakich dopuścił się organ I instancji, a także charakter prawny sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, brak jest podstaw do formułowania w tym zakresie wiążącej oceny prawnej.
Odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji co do – zaistniałego w ocenie wnoszącego sprzeciw – błędnego przyjęcia konieczności uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z RDOŚ, jak również zarzutu pozbawienia strony prawa do ewentualnej oceny odmowy uzgodnienia warunków zabudowy wskazać należy, iż kwestia ewentualnej konieczności uzyskania w niniejszej sprawie uzgodnienia, jako wynikająca z przepisów prawa materialnego, wykracza poza zakres sądowej kontroli w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto w ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wnoszący sprzeciw będzie mógł brać udział i przedstawiać swoje stanowisko.
W konsekwencji charakter i zakres wymaganych do wyjaśnienia okoliczności w pełni uzasadniały wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej na postawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie było przy tym podstaw do tego, aby kwestie te (w szczególności jakie postępowanie zostało wszczęte, w odniesieniu do jakiej decyzji ostatecznej i do jakich konkluzji to postępowanie doprowadziło) wyjaśniał organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Ten ostatni przepis dotyczy sytuacji, gdy zachodzi jedynie potrzeba przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w ograniczonym zakresie, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Z powyższych względów zaskarżoną decyzję ocenić należało jako zgodną z przepisami prawa.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw został oddalony.