II SA/Go 606/23

II SA/Go 606/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a, art. 34, art. 35, art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 922 § 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M.S. na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr VIII.157.2019 w przedmiocie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Miasta podjęła w dniu 24 kwietnia 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej jako u.s.g.) oraz art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3 i 4 i art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) uchwałę nr VIII.157.2019 w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości.
M.S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę zaskarżając ją w zakresie § 23. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 922 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny w zw. z § 23 uchwały Rady Miasta nr VIII.157.2019 z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości poprzez błędne wskazanie, że przepisów uchwały nr VIII.157.2019 z dnia 24 kwietnia 2019 r. Rady Miasta w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości stosuje się do sprzedaży lokali, o sprzedaż których najemcy wystąpili z wnioskiem przed dniem podjęcia ww. uchwały, podczas gdy z chwilą śmierci najemcy M.S. ekspektatywa prawa do pierwszeństwa nabycia lokalu wraz z prawem zbycia lokalu w trybie bezprzetargowym, a także obniżenia ceny sprzedaży zgodnie z przepisami poprzednio obowiązującej uchwały Rady Miasta nr XXXV/483/08 z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości przeszła na spadkobierców tj. również na skarżącą M.S..
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła do :
1. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczenie dowodu z:
1) kopii umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] lipca 1998 r.;
2) kopii umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] czerwca 2023 r.;
3) kopii wniosku o sprzedaż lokalu mieszkalnego z dnia [...] czerwca 2015 r.;
4) kopii aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] marca 2023 r.;
5) kopii pisma prezydenta miasta z dnia [...] grudnia 2022 r.;
2. stwierdzenie nieważności § 23 zaskarżonej uchwały oraz załącznika do zaskarżonej uchwały w szczególności w zakresie wyłączającym zastosowanie przepisów uchwały do sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...], o sprzedaż których najemca/spadkodawca M.S. wystąpił z wnioskiem przed dniem podjęcia i wejścia w życie zaskarżonej uchwały;
3. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż decyzją nr [...] o przydziale lokalu mieszkalnego na podstawie § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (MP. 76 poz 707) przydzielono M.S. lokal mieszkalny nr 10 przy ulicy [...]. Przy przydziale lokalu mieszkalnego uwzględniono członków rodziny uprawnionych do wspólnego zamieszkania tj. M.S. i P.S.. Następnie w dniu [...] lipca 1998 r. pomiędzy Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej działającym w imieniu Miasta (wynajmującym) a M.S. (najemcą), została zawarta umowa najmu lokalu mieszkalnego położonego w [...] o łącznej powierzchni użytkowej 42,75 m2. W dniu [...] czerwca 2015 r. M.S. wystąpił z wnioskiem o sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...] mieszczącego się w budynku położonym przy ul. [...], na warunkach określonych w uchwale Rady Miasta. W tamtym też czasie obowiązywała uchwała nr XXXV/483/08 Rady Miasta z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Zgodnie z ww. uchwałą najemca lokalu mieszkalnego nr [...] mieszczącego się w budynku położonym przy ul. [...] miał prawo do pierwszeństwa do nabycia lokalu, a także do jego nabycia w trybie bezprzetargowym. W odpowiedzi na złożony wniosek o sprzedaż lokalu mieszkalnego prezydent Miasta poinformował M.S., że po uregulowaniu stanu prawnego, zostanie poinformowany o możliwości sprzedaży ww. lokalu. Jednakże Prezydent Miasta nie poinformował o możliwości sprzedaży lokalu, zaś M.S. zmarł z dniu [...] kwietnia 2018 r.
Dalej strona skarżąca wskazała, że potem weszła w życie zaskarżona uchwała nr VIII.157.2019 Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r., w załączniku do której nie zawarto prawa do bonifikaty lokalu mieszkalnego położonego przy ulicy [...]. Natomiast § 23 ww. uchwały stanowi, że przepisów uchwały nie stosuje się do sprzedaży lokali, o sprzedaż których najemcy wystąpili z wnioskiem przed dniem podjęciach uchwały. W niniejszym stanie faktycznym wniosek o sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...] mieszczącego się w budynku położonym przy ul. [...] został złożony przez najemcę (M.S.) w dniu [...] czerwca 2015 r. tj. jeszcze w czasie, gdy obowiązywała uchwała Rady Miasta nr XXXV/483/08 z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Jednakże procedura sprzedaży nie mogła zostać zakończona w tamtym czasie z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy. M.S. zmarł w dniu [...] kwietnia 2018 r. nie doczekując zakończenia rozpoczętej procedury sprzedaży.
W dalszej części skargi strona wskazała, że w dniu [...] marca 2023 r. w siedzibie kancelarii notarialnej w [...] notariusz P.O. poświadczyła, że spadek po M.C.S. na podstawie ustawy odziedziczyły żona M.S.S. w 1/2 części i córka P.S. w 1/2 części. Zgodnie z treścią art. 922 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilnego prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Do długów spadkowych należą także koszty pogrzebu spadkodawcy w takim zakresie, w jakim pogrzeb ten odpowiada zwyczajom przyjętym w danym środowisku, koszty postępowania spadkowego, obowiązek zaspokojenia roszczeń o zachowek oraz obowiązek wykonania zapisów zwykłych i poleceń, jak również inne obowiązki przewidziane w przepisach księgi niniejszej. Co do zasady w skład spadku wchodzi ekspektatywa powstania innych praw aniżeli spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Skoro spadkobierca wstępuje w sytuację prawną swojego poprzednika (spadkodawcy), to stan oczekiwania (ekspektatywa powstania prawa) przechodzi na niego drogą dziedziczenia. Do takich stanów oczekiwania na powstanie prawa można zaliczyć ekspektatywę odrębnej własności lokalu (art. 19 u.s.m.), ekspektatywę nabycia użytkowania wieczystego powstającą w sytuacji, gdy została zawarta umowa o ustanowienie tego prawa, ale uprawniony zmarł przed dokonaniem jego wpisu w księdze wieczystej, ekspektatywę
ustanowienia hipoteki. Ekspektatywa jest prawem podmiotowym o charakterze majątkowym. Spadkobierca (spadkobiercy) w zasadzie wchodzą w sytuację prawną, w jakiej pozostawał spadkodawca. Oznacza to, że w skład spadku wchodzą nie tylko prawa i obowiązki, ale także uzasadnione prawnie nadzieje na nabycie prawa (ekspektatywy). Pełnomocnik podkreślił też, że ekspektatywy praw podlegają ochronie konstytucyjnej. Jej podstawą jest zasada ochrony praw nabytych, wynikająca instrumentalnie z art. 2 Konstytucji RP, a w odniesieniu do praw majątkowych - również z art. 64 ust. 2.
W ocenie strony tak przyjęte stanowisko prowadzi do wniosku, że w tym stanie faktycznym w majątku M.S. znajdowała się również ekspektatywa prawa do pierwszeństwa nabycia loka u położonego przy ul. [...], nabycia lokalu w trybie bezprzetargowym, a dalej obniżenia ceny sprzedaży zgodnie z uchwałą nr XXXV/483/08 z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomość, a więc § 23 nowej uchwały Rady Miasta nr VIII.157.2019 z dnia 24 kwietnia 2019 r. nie mógł nie naruszając art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego wyłączyć prawa do zastosowania uchwały Rady Miasta nr XXXV/483/08 z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. W rzeczywistości M.S. została pozbawiona ekspektatywy prawa do pierwszeństwa nabycia lokalu położonego przy ul. [...], jego nabycia w trybie bezprzetargowym, a także obniżenia ceny za lokal zgodnie z poprzednio obowiązującą uchwalą Rady Miasta nr XXXV/483/08 z dnia 25 listopada 2008 r. poprzez uznanie, że M.S. nie weszła w prawa męża w zakresie wniosku o sprzedaż lokalu mieszkalnego z dnia [...] czerwca 2015 r., która przypadła jej z tytułu dziedziczenia po zmarłym mężu. Co w rzeczywistości stanowi pozbawianie jej praw określonych w art. 922 § 1 Kodeksu Cywilnego i nabytych na podstawie dziedziczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że pismem z dnia [...] lipca 2015 r. M.S. został poinformowany, że nie ma możliwości realizacji jego wniosku, gdyż miasto nie posiada udziałów w nieruchomości wspólnej, a sprawa zmiany udziałów i regulacji stanu prawnego została skierowana do zarządcy nieruchomości. Po uregulowaniu stanu prawnego M.S. miał zostać poinformowany o możliwości sprzedaży lokalu. Z uwagi na to, że Wspólnota przy ul. [...] jest duża, procedura zmiany udziałów trwała bardzo długo i ostatecznie została rozstrzygnięta przez sąd. W dniu [...] grudnia 2019 r. zawarty został akt notarialny zmiany udziałów
w nieruchomości wspólnej, a na początku 2020 r. w księgach wieczystych wprowadzone zostały prawidłowe udziały. Ponieważ dotychczasowy najemca lokalu – M.S., który był zainteresowany sprzedażą lokalu zmarł w 2018 r., nie wysyłano informacji o uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości i możliwości sprzedaży lokalu. Kolejny najemca – M.S., która weszła w najem po śmierci M.S. dnia 15 czerwca 2022 r. złożyła wniosek o sprzedaż najmowanego lokalu na swoją rzecz. Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. została poinformowana, że jako najemca lokalu będzie mogła skorzystać z prawa pierwszeństwa w przypadku przeznaczenia lokalu do sprzedaży, oraz że zgodnie z obowiązującą uchwałą Nr VIII.157.2019 Rady Miasta z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości nie stosuje się bonifikaty od ceny sprzedaży lokali mieszczących się w budynku przy ul. [...].
Organ podniósł, że posiadanie statusu najemcy lokalu mieszkalnego nie rodzi żadnej ekspektatywy innego prawa, w szczególności bycie najemcą lokalu nie kreuje żadnego roszczenia o nabycie własności lokalu. Najemcy takiemu przysługuje jedynie prawo pierwszeństwa w przypadku przeznaczenia przez gminę, która jest właścicielem nieruchomości, w obrębie której lokal się znajduje lokalu do sprzedaży. Zgodnie
z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Lokal mieszkalny położony w [...] nigdy dotychczas nie został przeznaczony do sprzedaży. Dlatego też w ogóle nie zaktualizowało się prawo pierwszeństwa nabycia lokalu przez jego najemcę (wcześniej M.S. i obecnie M.S.). Zdaniem organu brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza art. 922 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, przepis § 23 zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie ingeruje bowiem w prawa i obowiązki majątkowe zmarłego najemcy. Jednoznacznie organ stwierdził, że M.S. nie została pozbawiona prawa do pierwszeństwa nabycia spornego lokalu, gdyż takiego prawa nigdy nie miał M.S.. Nigdy nie została wszczęta procedura sprzedaży lokalu mieszkalnego przy ul. [...]. Wszczęciem takiej procedury nie był wniosek M.S. z dnia [...] czerwca 2015 r. o sprzedaż lokalu mieszkalnego. Prezydent Miasta nigdy nie wydał zarządzenia o przeznaczeniu do sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w [...].
W ocenie organu nie można przyjąć, że zaskarżona uchwała została dotknięta wadą prawną, ani zwykłą, ani kwalifikowaną. Podjęta bowiem została przez legitymowany organ, działający prawidłowo na podstawie przepisów wskazanych w jej podstawie prawnej, znajduje oparcie w art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Przepis art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. W świetle przepisu art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami udzielenie bonifikaty jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu i rada może określić w sposób zróżnicowany wysokość bonifikaty. Może o tym decydować w ramach wykonywania swoich uprawnień właścicielskich swobodnie, ale nie dowolnie. Niezastosowanie bonifikat w stosunku do lokali w budynkach nie wymienionych w załączniku do uchwały, w tym
ul. [...], wynika z prowadzonej przez Miasto polityki przestrzennej, której celem jest ochrona interesu publicznego, tj. niedopuszczenie do zachwiania komunalnych zasobów mieszkaniowych, a nie z dyskryminacji mieszkańców ze względu na ich miejsce zamieszkania. Sprzedaż lokali gminnych nie jest obowiązkiem gminy, a stosowanie bonifikat nie jest obligatoryjne i zależy wyłącznie od woli organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przepis
art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sądy administracyjne orzekają w sprawach,
w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.).
Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr VIII.157.2019 w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Wskazana uchwała zaskarżona została w trybie przewidzianym w treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z powyższym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceniając przesłankę wystąpienia po stronie skarżącej interesu prawnego trzeba zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podmiot skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Aby skarga mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Przy czym, na co także zwraca uwagę orzecznictwo, ów interes musi być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (vide: wyroki NSA z dnia: 1 października 2013 r., I OSK 1209/13, 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14, 7 marca 2013 r., II GSK 1183/11, 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12, 17 maja 2012 r., I OSK 208/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W przytoczonym orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Naruszenie swojego interesu prawnego skarżąca upatruje w pozbawieniu możliwości nabycia lokalu mieszkalnego z bonifikatą w budynku położonym w [...] w trybie uchwały z dnia 25 listopada 2018 r. Rady Miasta z dnia 25 listopada 2008 r. nr XXXV/483/08 w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem sądu należało uznać, że M.S. posiada własny, indywidualny interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, wynikający z tego, że zapisy uchwały oddziałują na sferę jej praw wynikających z umowy najmu lokalu komunalnego. Zaskarżona uchwała nr VIII.157.2019 Rady Miasta z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości w sposób abstrakcyjny i generalny kształtuje zasady sprzedaży lokali wchodzących do gminnego zasobu nieruchomości, w tym warunki udzielania bonifikat, a w konsekwencji ma charakter aktu prawa miejscowego. Służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajdując oparcie w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Skarżąca zaskarżyła ww. uchwałę w zakresie § 23, zarzucając naruszenie art. 922 § 1 k.c. w zw. z § 23 uchwały Rady Miasta nr VIII.157.2019 z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości poprzez błędne wskazanie, że przepisów uchwały nr VIII.157.2019 z dnia 24 kwietnia 2019 r. Rady Miasta w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości nie stosuje się do sprzedaży lokali, o sprzedaż których najemcy wystąpili z wnioskiem przed dniem podjęcia ww. uchwały, podczas gdy z chwilą śmierci najemcy M.S. ekspektatywa prawa do pierwszeństwa nabycia lokalu wraz z prawem zbycia lokalu w trybie bezprzetargowym, a także obniżenia ceny sprzedaży zgodnie z przepisami poprzednio obowiązującej uchwały Rady Miasta nr XXXV/483/08 z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości przeszła na spadkobierców tj. również na skarżącą M.S.. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 23 zaskarżonej uchwały oraz załącznika do zaskarżonej uchwały w szczególności w zakresie wyłączającym zastosowanie przepisów uchwały do sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...], o sprzedaż których najemca/spadkodawca M.S. wystąpił z wnioskiem przed dniem podjęcia i wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Zdaniem strony skarżącej w majątku M.S. znajdowała się również ekspektatywa prawa do pierwszeństwa nabycia lokalu położonego przy ul. [...], nabycia lokalu w trybie bezprzetargowym, a dalej obniżenia ceny sprzedaży zgodnie z uchwałą nr XXXV/483/08 z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomość, a więc § 23 nowej uchwały Rady Miasta nr VIII.157.2019 z dnia 24 kwietnia 2019 r. nie mógł, nie naruszając art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego, wyłączyć prawa do zastosowania uchwały Rady Miasta nr XXXV/483/08 z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Zdaniem skarżącej została ona pozbawiona ekspektatywy prawa do pierwszeństwa nabycia lokalu położonego przy ul. [...], jego nabycia w trybie bezprzetargowym, a także obniżenia ceny za lokal zgodnie z poprzednio obowiązującą uchwałą Rady Miasta nr XXXV/483/08 z dnia 25 listopada 2008 r. poprzez uznanie, że M.S. nie weszła w prawa męża w zakresie wniosku o sprzedaż lokalu mieszkalnego z dnia [...] czerwca 2015 r., która przypadła jej z tytułu dziedziczenia po zmarłym mężu.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. M.S. złożył do Prezydenta Miasta wniosek o sprzedaż lokalu mieszkalnego mieszczącego się w budynku położonym w [...]. W tamtym okresie obowiązywała uchwała nr XXXV/483/08 Rady Miasta z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Nr 136, poz. 2180 ze zm.), która została uchylona na podstawie art. 24 pkt 1 uchwały Rady Miasta z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr VIII.157.2019 w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Organ pismem z dnia [...] lipca 2015 r. poinformował M.S., że nie ma możliwości realizacji jego wniosku, gdyż miasto nie posiada udziałów w nieruchomości wspólnej, a sprawa zmiany udziałów i regulacji stanu prawnego została skierowana do zarządcy nieruchomości. Po uregulowaniu stanu prawnego M.S. miał zostać poinformowany o możliwości sprzedaży lokalu. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż Wspólnota przy ul. [...] jest duża, procedura zmiany udziałów trwała bardzo długo i ostatecznie została rozstrzygnięta przez sąd. W dniu [...] grudnia 2019 r. zawarty został akt notarialny zmiany udziałów w nieruchomości wspólnej, a na początku 2020 r. w księgach wieczystych wprowadzone zostały prawidłowe udziały.
Należy wskazać, że rada gminy ma kompetencję, wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g., do określenia zasad zbycia nieruchomości, bowiem przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do ich właściciela, czyli gminy. W tym uprawnieniu mieści się też uprawnienie do wycofania określonych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży, co wiąże się z obowiązkiem racjonalnego gospodarowania mieniem gminy, w tym jej zasobem mieszkaniowym. Unormowania jakie kategorie lokali mieszkalnych zostają włączone lub wyłączone ze sprzedaży mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego gminy. Organ wykonawczy gminy decyduje natomiast o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży. W tym celu sporządza stosowny wykaz i podaje go do publicznej wiadomości (art. 35 u.g.n.). Natomiast organ wykonawczy gminy gospodarując mieniem komunalnym, w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., decyduje o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży lub z tej sprzedaży wycofać (vide: wyrok NSA z dania 15 października 2002 r., I OSK 632/02, wyrok NSA z dnia 28 lipca 2018 r., I OSK 2367/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Przepisy u.g.n. regulują zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców.
W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo
w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Z treści powyższej regulacji wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy gmina będąca ich właścicielem wyrazi wolę ich sprzedaży. Powyższe pierwszeństwo polega na zakazie dysponowania rzeczą w sposób je naruszający (vide: uchwała 7 sędziów SN z dni 23 lipca 1992 r., III CZP 62/92, OSNCP 1992/12/214). W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Tym samym pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości (zob. wyrok SN
z dnia 12 marca 2003 r., III CKN 857/00, Lex 78855; wyrok SN z dnia 12 czerwca
2015 r., II CSK 518/14, Lex 1754050). Zatem złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu, w konsekwencji wyłączenie ze sprzedaży określonych lokali nie narusza jeszcze interesu prawnego najemcy tego lokalu. Według bowiem przepisów u.g.n. uprawnienie najemcy aktualizuje się dopiero wówczas, gdy gmina wyrazi swą wolę sprzedaży lokalu. Momentem tym nie jest skierowanie określonej nieruchomości do sprzedaży, ani nawet sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., lecz dopiero złożenie, w trybie art. 34 ust. 4 u.g.n., oświadczenia przez osobę korzystającą z pierwszeństwa, że wyraża zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie, a zatem określoną w wykazie sporządzonym na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1968/18, wyrok NSA z dnia 24 września 2021 r., I OSK 4296/18, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., I OSK 2269/13, CBOSA).
Wskazać trzeba, że w sprawie nie doszło do uruchomienia "procedury zbycia" przedmiotowego lokalu mieszkalnego stosownie do wymogów określonych w art. 35 ust. 4 u.g.n. Jak wskazał w odpowiedzi na skargę organ, Prezydent Miasta nie wydał zarządzenia o przeznaczenia do sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego w [...]. Nie mogło zatem dojść do trybu określonego w art. 34 ust. 4 u.g.n. Należy zatem stwierdzić, że sam fakt złożenie przez najemcę M.S., którego spadkobiercą jest M.S. wniosku o wykup przedmiotowego lokalu mieszkalnego nie spowodowało powstania (aktualizacji) ustawowego pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego lokalu. Jak już wyżej wskazano prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu nie jest oparte na prawie podmiotowym lub roszczeniu, lecz na zakazie dysponowania nieruchomością w sposób naruszający prawo pierwszeństwa. W orzecznictwie wskazuje się, że prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu nie jest oparte na prawie podmiotowym lub roszczeniu, lecz na zakazie dysponowania nieruchomością w sposób naruszający prawo pierwszeństwa. Prawo pierwszeństwa nie stanowi ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, bowiem jej powstanie wymaga sprecyzowania essentialia negotii umowy sprzedaży i złożenia oświadczenia woli najemcy o akceptacji tych warunków. Z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie najemcy o wykup lokalu mieszkalnego ani obowiązek Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego zawarcia stosownej umowy (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r., 609/17, Lex nr 2571555). Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej, że w skład spadku (art. 922 § 1 k.c.). po M.S. wchodziła ekspektatywa prawa do pierwszeństwa do nabycia lokalu położonego przy ul. [...]. Skarżąca nie mogła zatem nabyć ww. ekspektatywy. Jak już wspomniano, gmina jako właściciel mienia komunalnego ma prawo do określenia zasad zbycia nieruchomości. Gmina w ramach uprawnień właścicielskich może bowiem decydować o tym, które nieruchomości ze swojego zasobu przeznaczyć do zbycia, a których z uwagi na interes gminy nie sprzedawać. Gmina jest właścicielem budynku, zatem jeśli nie ma w systemie prawa normy zobowiązującej ten podmiot do sprzedaży nieruchomości w określonych przypadkach, to zgodnie z zasadą autonomii woli stron, gmina powinna kierować się własnym interesem, który często jest przeciwstawny interesom najemców. Tym samym należy stwierdzić, iż tylko gmina jest uprawniona do określenia jakie jej mienie znajdujące się w zasobie komunalnym przeznaczone zostanie do sprzedaży. W ten sposób gmina realizuje bowiem swoje uprawnienia właścicielskie i dba o dobro ogółu zachowując swój zasób mieszkaniowy (zob. wyrok NSA z dnia wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1968/18, wyrok NSA z dnia 24 września 2021 r., I OSK 4296/18, CBOSA). Zgodnie z treścią zakwestionowanego w skardze § 23 zaskarżonej uchwały, przepisów uchwały nie stosuje się do sprzedaży lokali, o sprzedaż których najemcy wystąpili z wnioskiem przed dniem podjęcia uchwały. Wskazać trzeba, że jest to przepis przejściowy, który ustanawia regulację, według której sprawy niezakończone w zakresie tam wskazanym podlegają rozpoznaniu właśnie na dotychczasowych zasadach, czyli na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Należy mieć na uwadze, że organ tworzący prawo, w tym także prawo miejscowe, powinien sanować ukształtowane stosunki prawne, jak również takie, które nie zostały jeszcze do końca ukształtowane, ale można im przypisać charakter ekspektatywy (zakaz retroakcji).
M.S. wniosek o sprzedaż lokalu mieszkalnego złożyła 15 czerwca 2022 r. Należy dodać, że skarżąca w pismach kierowanych do Prezydenta Miasta domagała się zastosowania § 23 zaskarżonej uchwały, podnosząc fakt złożenia przez pierwotnego najemcę (M.S.) wniosku o sprzedaż lokalu mieszkalnego. Z kolei art. 922 § 1 k.c. stanowi, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. § 23 zaskarżonej uchwały nie dotyczy regulacji zawartej w art. 922 § 1 k.c., nie ingeruje bowiem w prawa i obowiązki zmarłego. Jak wyżej wskazano złożenie przez najemcę M.S., którego spadkobiercą jest M.S. wniosku o wykup przedmiotowego lokalu mieszkalnego nie spowodowało powstania (aktualizacji) ustawowego pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego lokalu. § 23 zaskarżonej uchwały wprowadził regulację intertemporalną dopuszczającą - we wskazanym zakresie - zastosowanie w dalszym ciągu uchylonej uchwały Rady Miasta Rady Miasta z dnia 25 listopada 2008 r. nr XXXV/483/08 w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Nie sposób twierdzić, że § 23 zaskarżonej uchwały narusza prawa nabyte skarżącej (art. 2 Konstytucji RP, zob. protokół z sesji na której została podjęta zaskarżona uchwała). Z powyższych względów należy uznać za nietrafny zarzut skarżącej, że § 23 zaskarżonej uchwały narusza art. 922 § 1 k.c.
Nie zasługuje również na uwzględnienie wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały w szczególności w zakresie wyłączającym zastosowanie przepisów uchwały do sprzedaży lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...], o sprzedaż których najemca/spadkodawca M.S. wystąpił z wnioskiem przed dniem podjęcia i wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W myśl § 13 uchwały przy sprzedaży lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach wymienionych w załączniku do uchwały, na rzecz ich najemców, stosuje się bonifikatę od ceny sprzedaży lokali w wysokości 95% dla lokali o powierzchni do 80m2 oraz 90% dla lokali o powierzchni powyżej 80m2. Według zaś § 14 zaskarżonej uchwały nie stosuje się bonifikaty od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców w przypadku lokali położonych w budynkach niewymienionych w załączniku do uchwały. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że lokal, w którym zamieszkuje skarżąca znajduje się w budynku, który nie został wymieniony w załączniku do zaskarżonej uchwały, czyli w przypadku jego sprzedaży nie będzie udzielona bonifikata. Przepis art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Natomiast ust. 1b tego artykułu stanowi, że w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości. Z powołanych przepisów wynika, że organ gminy nie ma obowiązku udzielania bonifikaty osobom, które spełniają warunki nabycia lokali gminnych. Może o tym decydować w ramach wykonywania swoich uprawnień właścicielskich swobodnie, ale nie dowolnie. Ograniczają go zasady wynikające z obowiązujących przepisów prawa, w tym z Konstytucji RP (vide: wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2016 r., I OSK 2243/16, 7 sierpnia 2018 r., I OSK 558/18, 28 maja 2020 r., I OSK 1749/19, CBOSA). W tym miejscu trzeba przypomnieć, że skarżąca nie legitymuje się roszczeniem do nabycia lokalu. Natomiast "różnicowanie" podmiotów polegające na przeznaczaniu jednych lokali do sprzedaży z uprawnieniem do uzyskania bonifikaty, a innych bez bonifikaty, nie stanowi naruszenia zasady równości, gdyż uprawnienie to dotyczy autonomii woli jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dysponowania swoim mieniem. W odpowiedzi na skargę wskazano, że bezprzetargowa sprzedaż lokali mieszkalnych ze znaczną bonifikatą doprowadziła do drastycznego zmniejszenia liczby komunalnych lokali mieszkalnych, a ilość osób oczekujących na przydział zwiększała się. Dlatego też Rada Miasta uznała, że uprawnienie do bonifikaty będzie dotyczyło budynków, w których znajduje się jeden lokal komunalny. Rada Miasta podniosła, że miała na względzie koszty administrowania lokalami komunalnymi. Niezależnie bowiem od tego czy w budynku jest jeden, czy kilka lokali komunalnych obsługa administracyjna, konserwatorska i remontowa prowadzona jest na bieżąco, co w przypadku jednego lokalu generuje znaczne koszty. Wyłączenie prawa do bonifikaty przy sprzedaży określonej kategorii lokali jest dopuszczalne, ale pod warunkiem zastosowania racjonalnych, przejrzystych kryteriów. W niniejszej sprawie Miasto decydując o wyborze lokali do sprzedaży z bonifikatą miała na względzie cel w postaci zmniejszenia kosztów generowanych przez ww. lokale a także konieczność zapewnienia odpowiedniej ilości liczby lokali komunalnych. Przeznaczenie do sprzedaży z bonifikatą wyłącznie ostatnich lokali znajdujących się w budynkach wymienionych w załączniku do uchwały jest zrozumiałe i uzasadnione przesłanką o charakterze ekonomicznym. Zróżnicowanie sytuacji prawnej najemców lokali komunalnych nie ma zatem charakteru arbitralnego. Wyłączenie z prawa do bonifikaty określonej kategorii lokali jest bowiem dopuszczalne, ale pod warunkiem zastosowania obiektywnie sprawdzalnych kryteriów. Nie powinno budzić wątpliwości, że obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego jest prowadzenie racjonalnej polityki komunalnej, która uzależniona jest od posiadanych środków na realizację potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 marca 2022 r., II SA/Go 1009/21, CBOSA).
Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia
14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż uwzględnienie wniosku dowodowego zawartego w skardze nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem zawarty w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy stwarzał Sądowi możliwość dokonania oceny legalności zaskarżonej uchwały.
Z powyższych względów należy stwierdzić, że zarzut skargi okazał
się nieuzasadniony. Sąd nie dostrzegł innych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w skardze.
W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.
-----------------------
#
2