II SA/Go 594/25

II SA/Go 594/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2013 poz 594
art. 35 ust. 1 i 3, art. 36  ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę nr XXXIII/351/13 Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie Statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1 w zakresie zwrotu " ,a w szczególności", § 18 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 18 ust. 1 pkt 2, § 22 ust. 1, § 22 ust. 2 zdanie drugie, § 24 ust. 3 w zakresie słowa "stałego" i § 24 ust. 4 w zakresie słowa "stałym", II. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
1. Rada Gminy, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej jako u.s.g.), podjęła w dniu [...] października 2013 r. uchwałę nr XXXIII/351/13 w sprawie Statutu Sołectwa.
2. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Prokurator Okręgowy. Skarżący zarzucił uchwale istotne naruszenie, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11b ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3 pkt 2, 3 i 4,art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez:
- przyjęcie w § 4 ust. 1 Statutu Sołectwa zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepis ten przyznaje zadania sołectwu,
- przyjęcie w § 18 ust. 1 Statutu Sołectwa zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa obowiązki i kompetencje sołtysa,
- przyjęcie w § 22 ust. 1 Statutu Sołectwa zwrotu "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa obowiązki i kompetencje rady sołeckiej,
- przyznanie organowi uchwałodawczemu sołectwa jakim jest zebranie wiejskie w § 7 pkt 1, a także § 10 ust. 1, § 17 ust. 2, § 23 ust. 1, § 23 ust. 2, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1,
§ 28 ust. 1, § 28 ust. 2, § 29 ust. 1, § 29 ust. 2, § 29 ust. 3 statutu uprawnień elekcyjnych,
- nałożenie w § 18 ust. 1 pkt 2 oraz w § 22 ust. 2 zdanie 2 statutu na organ wykonawczy sołectwa, jakim jest sołtys, obowiązku zwoływania i przewodniczenia posiedzeniom rady sołeckiej,
- wprowadzenie w § 24 ust. 3 i 4 statutu regulacji nakazujących stosowanie przy wyborze sołtysa i rady sołeckiej stałego spisu wyborców.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 4 ust. 1, w zakresie zwrotu: "w szczególności"; § 7 pkt 1; § 10 ust. 1, w zakresie zwrotu: "§ 23 ust. 1"; § 17 ust. 2, w zakresie zwrotu: "z wyłączeniem spraw określonych w Rozdziale 4 niniejszego statutu", § 18 ust. 1, w zakresie zwrotu: "w szczególności"; § 18 ust. 1 pkt 2; § 22 ust. 1, w zakresie zwrotu: "w szczególności"; § 23 ust. 1; § 23 ust. 2; § 24 ust. 1; § 24 ust. 3; § 24 ust. 4; § 25 ust. 1; § 28 ust. 1; § 28 ust. 2; § 29 ust. 1; § 29 ust. 2; § 29 ust. 3.
3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że statut jednostki pomocniczej gminy musi regulować wszystkie kwestie określone w art. 35 ust. 3 u.s.g. O ile użycie w art. 35 ust. 3 u.s.g. przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" bezspornie wskazuje, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa, o tyle jednocześnie wymaga, aby statut jednostki pomocniczej gminy regulował wszystkie kwestie określone w art. 35 ust. 3 u.s.g. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów statutu skutkowałoby brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i miałoby istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Organ zaznaczył, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.s.g. wszystkie kwestie określone w art. 35 ust. 3 u.s.g. zostały określone w zaskarżonej uchwale.
Podkreślił również, że określone w § 4 ust. 1, § 18 ust. 1 oraz § 22 ust. 1 ww. uchwały kompetencje organów sołectwa oraz rady sołeckiej przez kilkanaście lat obowiązywania uchwały nie były kwestionowane, nie stanowiły przedmiotu rozbieżności interpretacyjnej, a ich realizacja odbywała się z poszanowaniem konstytucyjnej zasady legalizmu.
Ponadto organ wskazał, że kwestii stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, nie można łączyć z zameldowaniem na pobyt stały. Odwołanie się do kryterium zameldowania na pobyt stały, jako warunku uczestniczenia i korzystania z pełnych uprawnień w zebraniu wiejskim istotnie naruszałoby prawo. Dane z ewidencji ludności mogą być pomocne w ustaleniu charakteru pobytu osoby na terenie sołectwa, nie przesądzają one jednak o tych uprawnieniach. Wobec tego organ uznał, że w braku precyzyjnych regulacji ustawowych, rada gminy mogła skorzystać, ustalając zasady i tryb wyborów organów jednostek pomocniczych, z zapisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, w tym wykorzystując stały spis wyborców sołectwa.
Zaakcentował, że przyznanie uprawnień elekcyjnych organowi uchwałodawczemu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, nie stanowi naruszenia prawa. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Organ stwierdził, że uprawnienie do głosowania nie ogranicza się więc do samego faktu zameldowania, ani chwilowej obecności na terenie sołectwa. Określenie zasad i trybu wyborów organów sołectwa w oparciu o przepisy kodeksu wyborczego i sam stały spis wyborców uznał za rozsądne i racjonalne, bowiem ujęcie w nim mieszkańca nie jest uwarunkowane jedynie jego zameldowaniem. Podkreślił, że istnieją regulacje prawne umożliwiające dopisanie mieszkańca do stałego spisu wyborców, które poprzez liczne wymogi formalne oraz konieczność potwierdzenia faktu zamieszkania, stanowią barierę wobec nadużyć wykorzystywania uprawnień elekcyjnych przez mieszkańców. W związku z powyższym, nadanie uprawnień elekcyjnych organowi uchwałodawczemu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, organ uznał za trafne i wyczerpujące dyspozycję art. 36 ust. 2 u.s.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
5. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała opisana na wstępie uchwała w sprawie nadania statutu sołectwu. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:
1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
6. W ocenie Sądu trafnie Prokurator zakwestionował sformułowanie "w szczególności" zawarte w § 4 i § 18 zaskarżonej uchwały, określających odpowiednio zadania sołectwa oraz kompetencje sołtysa. W powołanym art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca używa wspomnianego powyżej zwrotu, co oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Jednakże z powyższego nie można wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa, jak również zadań organów sołectwa w formie katalogu otwartego. Zadania sołectwa oraz sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z zakresem zadań przekazywanych jednostce pomocniczej oraz z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., III OSK 4037/21 i 15 czerwca 2021 r., III OSK 3778/21 oraz wyroki WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17; WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., III SA/Łd 27/19, WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 marca 2021 r., II SA/Go 120/21; por także Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, SIP LEX, t. 3 akapit 3 i t. 4 akapit 2 do art. 35).
7. Prokurator zakwestionował również użycie zwrotu "w szczególności" w § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały określającej zadania Rady Sołeckiej. Sąd - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, uznał, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności w całości powyższego przepisu. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. W związku z tym rada sołecka nie pełni w jednostce pomocniczej roli żadnego organu. Nie posiada ona własnych kompetencji. Pełni funkcje o charakterze doradczym i opiniodawczym. Jest utworzona w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań W statucie sołectwa określić należało organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.).
Z uwagi na brak samoistnych kompetencji rady sołeckiej określenie ich w § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały uznać należało za nieprawidłowe jako pozostające w oczywistej sprzeczności z u.s.g, i to nawet w sytuacji, gdy mieściły się one w pojęciu "wspomaganie sołtysa" (por. wyroki NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 433/23, III OSK 657/23, M. Stych, Status prawny rady sołeckiej w przeprowadzonych badaniach własnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 6, s. 91-99).
8. Sąd podzielił zarzuty Prokuratora odnośnie § 18 ust. 1 pkt 2 i § 22 ust. 2 zd. 2 zaskarżonej uchwały określające odpowiednio, iż do kompetencji sołtysa należy zwoływanie posiedzeń Rady Sołeckiej i jej przewodzenie oraz przewodniczenie jej posiedzeniom. Literalne brzmienie powołanego powyżej art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na odrębny byt podmiotu, jakim jest rada sołecka, w stosunku do organu wykonawczego (sołtysa). Nie jest zatem możliwe łączenie funkcji sołtysa z przewodniczeniem radzie sołeckiej. Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Organ uchwałodawczy nie ma swobody w kształtowaniu struktury organów sołectwa. Nie jest dopuszczalna wykładnia przyjmująca, że nie narusza prawa regulacja, że przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys, gdyż żaden przepis prawa nie zakazuje łączenia tego typu funkcji.
Trzeba mieć na względzie, że z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa wynika, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała TK z dnia 10 maja 1994 r., sygn. W 7/94, OTK ZU 1994, poz. 23). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 1017/17, wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r., III OSK 3127/21). Jednocześnie należy wskazać, że to do zadań przewodniczącego organu należy zwoływanie i prowadzenie posiedzeń tego organu, jak również kierowanie jego pracą. Nie jest dopuszczalne, aby osoba, która nie jest przewodniczącym tego organu kierowała jego pracą (por. wyroki NSA z 30 lipca 2024 r., III OSK 954/23 oraz III OSK 557/23).
9. Jeśli chodzi natomiast o przepisy § 24 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały stanowiące, że wiejska komisja wyborcza rozdaje karty do głosowania na podstawie stałego spisu wyborców Sołectwa, sporządzonego przez Wójta Gminy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r., nr 21, poz.112), a uprawniony do głosowania kwituje odbiór karty własnoręcznym podpisem w stałym spisie wyborców przy swoim nazwisku, to należy podkreślić, że pod użytym w przepisie art. 36 ust. 2 u.s.g. pojęciem "stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania" należy rozumieć mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania w wyborach do organów danej gmin. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. S. Gajewski, A. Jakubowski, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 2018, tezy do art. 35)
Zaznaczyć przy tym należy, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. O ile jednak powołany przepis określa, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczoną liczbę kandydatów, o tyle dostrzec trzeba, że przepis ten pomija wiele istotnych kwestii związanych z wyborem sołtysa i rady sołeckiej, które nie zostały unormowane również w innych przepisach ustawowych. Ustawodawca nie określił również jaką procedurę należy stosować w sprawach związanych z wyborem i odwołaniem organów sołectwa. Stosownie zatem do art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej czy też odwołania organów sołectwa powinny być unormowane w statucie sołectwa. Ustawodawca pozostawił w tym względzie organowi gminy ustanawiającemu statut daleko idącą swobodę (por. wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 2591/16).
10. Zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi, że w obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych, z tym że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał poprzez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź przez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim. Nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa.
Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., III OSK 159/23). Stąd uznaje się, iż mandat do udziału, a konkretnie – do podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim, przyznawany był według tych samych reguł jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy, bądź w referendum lokalnego, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego. W związku z tym dopuszcza się zastosowanie spisu wyborców sporządzonego celem wyborów do organów stanowiących gmin zgodnie z przepisami Kodeksu wyborczego do ustalenia osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 2453/13). Ponadto istotny jest też aspekt, że przyjęcie takiego rozwiązuje problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim i ustalenia składu zebrania, co ma znaczenie dla oceny ważności podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 2473/13).
Organ uchwałodawczy uprawniony był zatem w kontrolowanej uchwale do ustalenia osób uprawnionych do wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej oraz ich odwołania na podstawie spisu wyborców prowadzonego zgodnie z Kodeksem wyborczym, a jedynie błędnie określił go jako stały. Przepisy Kodeksu wyborczego – w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, posługują się bowiem pojęciem spisu wyborców (art. 26 § 1), stały jest natomiast rejestr wyborców (art. 18 § 1).
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1 w zakresie zwrotu
"a w szczególności", § 18 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 18 ust. 1 pkt 2, § 22 ust. 1, § 22 ust. 2 zdanie drugie, § 24 ust. 3 w zakresie słowa "stałego" i § 24 ust. 4 w zakresie słowa "stałym" (pkt I wyroku).
11. Sąd nie podzielił zarzutów skargi kwestionujących przyznanie organowi uchwałodawczemu sołectwa jakim jest zebranie wiejskie w § 7 pkt 1, a także § 10 ust. 1, § 17 ust. 2, § 23 ust. 1, § 23 ust. 2, § 24 ust. 1,§ 25 ust. 1, § 28 ust. 1, § 28 ust. 2,
§ 29 ust. 1, § 29 ust. 2, § 29 ust. 3 statutu uprawnień elekcyjnych, tj. uprawnienia do wyborów i odwołania sołtysa oraz członków rady sołeckiej.
Ocena, czy uchwały nie naruszają norm ustawowych wymagała ustalenia, czy zaskarżone postanowienia statutów zapewniają dokonywanie wyboru sołtysa i rady sołeckiej przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g.). Zdaniem Sądu zasady te zostały zrealizowane w zaskarżonej uchwale, wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje bowiem ogół mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, choć w formie Zebrania Wiejskiego.
Sąd podziela w pełni i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2023 r., III OSK 6684/21, w którym wskazano, że wprawdzie zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, tym niemniej nie oznacza to, że jedynym możliwym trybem wyboru sołtysa jest jego wybór przez stałych mieszkańców sołectwa. Regulacja trybu wyboru osób pełniących określone funkcje w organach jednostek pomocniczych stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego.
Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. W zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają,
w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym.
12. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące tryb wyborów organów sołectwa pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują w jakim trybie następuje ich powołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1495/17). Jeżeli wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym, bezpośrednim i spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, to dopuszczalnym było doprecyzowanie w Statucie, czy następuje on w drodze uchwały zebrania wiejskiego respektującego powyższe zasady, czy też w drodze głosowania mieszkańców sołectwa.
O dopuszczalności uregulowania w statucie jednostki pomocniczej uprawnienia zebrania wiejskiego do wyboru sołtysa lub rady sołeckiej wypowiedział się NSA również w innych orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2023 r., III OSK 6684/21,
z 9 lutego 2023 r., III OSK 6683/21, wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 2473/13, wyrok NSA z 20 października 2017 r., II OSK 2591/16). Zaznaczyć należy, iż także
w piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko – wcale nie odosobnione – iż to właśnie zebranie wiejskie, z mocy ustawy, dokonuje wyboru wójta i członków rady sołeckiej (por. M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 137 i 142). Uwzględniając powyższą argumentację tutejszy sąd odstąpił od stanowiska reprezentowanego we wcześniejszych orzeczeniach.
Mając na uwadze powyższe, w pkt. II wyroku, sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.