II SA/Go 587/07

II SA/Go 587/07 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2007-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek /przewodniczący/
Grażyna Staniszewska
Mirosław Trzecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134 § 1 , art. 145 § 2 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 107, art. 156 § 2 pkt 2 i 7, art. 268 a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1994 nr 122 poz 593
art. 17 ust. 3
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.), Protokolant Specjalista Joanna Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowa wydania uprawnień do kierowania pojazdami Publikacja orzeczenia odroczona z dnia 19 grudnia 2007 r. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II . zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego [...] kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
W dniu [...]. do Starostwa Powiatowego w N. wpłynął wniosek W.C. o wydanie uprawnień do prowadzenia pojazdów kategorii E.
Wnioskodawca wskazał, że od 1982r. posiada uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C oraz praktykę w prowadzeniu pojazdów ciężarowych, albowiem w latach 1975-1994 prowadził działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych.
W toku postępowania organ I instancji ustalił, że W. C. w dniu 27 lipca 1971r. uzyskał uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A i B, natomiast w dniu 17 grudnia 1982 r. - kategorii C.
W dniu 18 kwietnia 2005r. W. C. złożył wniosek o wymianę prawa jazdy i w tym samym dniu uzyskał prawo jazdy kat. A.B i C.
Decyzją z dnia 11 maja 2007r., Naczelnik Wydziału Komunikacji, działający z upoważnienia Starosty [...], odmówił W. C. wydania prawa jazdy kategorii E.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie posiadanej dokumentacji nie ma podstaw do wydania w/w uprawnień, albowiem brak jest dokumentów potwierdzających uzyskanie przez W.C. tych uprawnień w przeszłości.
Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie, w którym domagał się jej uchylenia, zarzucając sprzeczność ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W ocenie odwołującego się, uzyskał on uprawnienia kategorii E, gdyż przepisy obowiązujące w chwili uzyskania prawa jazdy przewidywały ich wydanie dla kierowcy posiadającego uprawienia kategorii B lub C, który posiada co najmniej roczną praktykę w zakresie kierowania pojazdami. Taką praktykę wnioskodawca w tym czasie posiadał.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji uznał, iż w aktualnym stanie prawnym warunki otrzymania dokumentu potwierdzającego posiadane kwalifikacje do kierowania pojazdem silnikowym (prawa jazdy) określa art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, zwanej dalej "ustawą"
Przepis ten stanowi, że prawo jazdy może otrzymać osoba, która m.in. odbyła wymagane dla danej kategorii szkolenie oraz zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy wymagany dla danej kategorii (art. 90 ust. 1 pkt 3 i 4 ).
Zdaniem organu II instancji, obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują natomiast możliwości uzyskania uprawnień z tytułu posiadanej praktyki kierowcy dysponującego uprawnieniami określonej kategorii. W poprzednim stanie prawnym taka możliwość przewidywał m.in. art. 198 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 27, poz. 183 ze zm.), wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 27 listopada 1961r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 53, poz. 295).
Zgodnie z treścią tego przepisu, prawo jazdy kategorii E mogła otrzymać osoba, która odbyła co najmniej jeden rok praktyki jako kierowca mający prawo jazdy kategorii C lub D. Taka możliwość istniała również w okresie obowiązywania ustawy z dnia z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.) i dopuszczał ją § 2 pkt 4 lit a rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 13 października 1983 r. w sprawie kierowców pojazdów silnikowych (Dz. U. Nr 59, poz. 269 ze zm.). Dopiero z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 marca 1992r. w sprawie uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami i uprawnień instruktorów, wykładowców, egzaminatorów oraz w sprawie szkolenia i egzaminowania (Dz. U. Nr 33, poz. 146 ze zm.), to jest z dniem 1maja 1992 r., zniesiono został tryb pozwalający na uzyskanie uprawnień kategorii E na podstawie posiadanej praktyki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż odwołujący we wniosku skierowanym do organu I instancji podał, że w momencie wydania poprzedniego prawa jazdy, to jest w dniu 17 grudnia 1982r. dysponował niezbędną praktyką, pozwalająca na uzyskanie prawa jazdy kategorii E, albowiem od 1975r. wykonywał działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług transportowych. Tym samym uzyskał uprawnienia do otrzymania prawa jazdy zgodnie z w/w kategorią.
W dniu, w którym wydane zostało w/w prawo jazdy obowiązywało rozporządzenie Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968r. w sprawie ruchu na drogach publicznych. Zgodnie z treścią art. 211 ust. 1 i 6 tego rozporządzenia, prawo jazdy wydawane było przez właściwy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego, po stwierdzeniu, że osoba ubiegająca się odpowiada warunkom określonym m.in. w § 198 rozporządzenia. Z kolei, treść załącznika nr 2 do rozporządzenia wskazuje, że wydanie prawa jazdy wymagało złożenia odpowiedniego podania przez osobę ubiegająca się o prawo jazdy. Osoba ta, ubiegając się o prawo jazdy kategorii E stosownie do przepisów § 198 ust. 2 pkt 1 lub 3 w/w rozporządzenia - zobowiązana była dołączyć do podania dowód odbycia wymaganej praktyki zawodowej (pkt 4 załącznika nr 2 ).
W powyższych okolicznościach organ II instancji doszedł do wniosku, że wydanie prawa jazdy następowało w drodze aktu (decyzji administracyjnej) właściwego organu, wydawanego na wniosek osoby zainteresowanej, po udokumentowaniu przez tę osobę spełnienia warunków otrzymania prawa jazdy, przewidzianych w przepisach w/w rozporządzenia. Akt ten miał charakter konstytutywny, co oznacza, że samo spełnianie warunków do otrzymania prawa jazdy określonej kategorii nie nadawało uprawnień do kierowania pojazdami - uprawnienia takie nadawał dopiero właściwy organ w drodze decyzji.
Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołujący nigdy nie wystąpił o wydanie prawa jazdy kat. E. Wniosek o wydanie prawa jazdy, złożony przez odwołującego się w dniu 15 września 1982r., dotyczył wyłącznie wydania prawa jazdy kat C. Również we wniosku o wymianę prawa jazdy, złożonym w 2005 r. w trybie art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, odwołujący wniósł o wydanie prawa jazdy kategorii A,B i C.
Organ II instancji nadmienił ponadto, że § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy przewiduje, iż w zakresie dokumentów wydanych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968r. w sprawie ruchu na drogach publicznych, dotychczasowe prawa jazdy wymienia się zgodnie z posiadaną kategorią. Prawo jazdy kategorii C+E w drodze wymiany uzyskuje kierujący, który na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów uzyskał prawo jazdy kat. C wraz z kategorią D i E (wniosek z treści § 4 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy).
Ponadto, zgodnie z linią orzecznictwa sądów administracyjnych, w toku czynności wymiany prawa jazdy w trybie art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, organy administracji nie są uprawnione do weryfikowania dotychczas uzyskanych kwalifikacji do prowadzenia pojazdów silnikowych.
W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że W. C. nigdy nie uzyskał uprawnień do kierowania w zakresie kategorii E. Uzyskanie tych uprawnień w chwili obecnej wymaga zdania odpowiedniego egzaminu państwowego, zgodnie z zapisem art. art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym
Od powyższej decyzji W. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący w uzasadnieniu skargi przyznał, iż wcześniej nie składał wniosku o przyznanie mu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii E, gdyż nie było mu to potrzebne. Nie uczynił również tego w momencie składania wniosku o wymianę prawa. Skarżący podniósł, iż obecnie - w związku ze zmianą pracy - do prowadzenia samochodów ciężarowych potrzebne są mu uprawnienia kategorii E. Nie stać go jednakże na poniesienie kosztów związanych z egzaminem wymaganym do nabycia w/w uprawnień, w związku z czym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn, niż te jakie zawierały jej zarzuty.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.).
W ocenie Sądu skarga, choć nie z powodów wskazanych przez skarżącego, jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jest nieważna.
Wymogi stawiane prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej określone są w art. 107 § 1 k.p.a. W myśl postanowień tego przepisu prawidłowo wydana decyzja winna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Jeżeli od decyzji służy powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, to decyzja winna zawierać stosowne pouczenie.
Decyzja – jak już podniesiono wyżej - powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Ujęcie decyzji administracyjnej jako oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, bowiem dopiero po złożeniu podpisu na dokumencie oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej. Podpis służy przede wszystkim do zidentyfikowania osoby składającej podpis oraz do ustalenia treści złożonego przez nią oświadczenia woli (Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna. Warszawa 1997, s. 199). Na podpis składają się następujące cechy: 1) jest to językowy znak graficzny utrwalony w dokumencie, 2) składający oświadczenie woli stawia ten znak własnoręcznie, 3) wskazuje w zasadzie imię i nazwisko składającego oświadczenie woli. 4) podpis umieszcza się pod tekstem oświadczenia woli (Z. Radwański, Prawo cywilne, s. 199). W wyroku NSA z dnia 4 lipca 1997 r., l SA/Kr 88/97( Wspólnota 1998, nr 1, s. 26) stwierdzono, że decyzja nie zawierającą podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Braku takiej decyzji nie można uzupełnić po jej doręczeniu stronie. Z przyczyn wskazanych wyżej należy podzielić pogląd, że podpis jest przesłanką istnienia decyzji.
Decyzje wydawane przez organy kolegialne muszą posiadać wszystkie elementy wymagane przez art. 107 k.p.a., jak i przez przepisy ustaw szczególne. Odnosi się to zarówno do oznaczenia organu wydającego decyzję, podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia, jak i podpisu pod nią.
Ogólnie stwierdzić należy, że podpis pod decyzją organu kolegialnego składa osoba piastująca funkcję organu administracyjnego, osoba działająca z upoważnienia udzielonego na mocy art. 268a kpa albo przepisów odrębnych, a także członkowie organu kolegialnego lub zespołu orzekającego (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2000, s. 447).
Wobec braku regulacji w k.p.a., ustawy szczególne określają szczegółowo tryb podejmowania decyzji (wymagane kworum, sposób przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, sposób głosowania itp.), zasady podpisywania takich decyzji, sposób zachowania się osób przegłosowanych itd.
Sprawę podpisu członków organu kolegialnego reguluje ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, póz. 856 z późn. zm.). Orzeczenia trzyosobowych składów orzekających zapadają większością głosów, przy czym żaden członek kolegium nie może wstrzymać się od głosu (art. 17 ust. 3 ustawy). Ten członek, który został przegłosowany, ma prawo zgłosić przy podpisywaniu orzeczenia zdanie odrębne, uzasadniając ja na piśmie w terminie 7 dni od dnia odbycia narady. Orzeczenie natomiast podpisać muszą wszyscy członkowie zespołu orzekającego, bez względu na to, jak głosowali.
W przypadku decyzji organu kolegialnego podpis powinien być więc złożony przez wszystkich członków organu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 30 września 1992 r., III AZP 17/92, OSNCP 1993 nr 3, póz. 25). W uzasadnieniu powołanego wyżej orzeczenia Sąd Najwyższy podkreślił, że kwestia podpisywania decyzji administracyjnej wiąże się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem do jej wydawania. Jeżeli zatem organ wydający decyzję ma charakter kolegialny, to wszyscy członkowie tego organu biorący udział w jej podjęciu obowiązani są ją podpisać. Dopuszczalne jest jednak, aby ci członkowie organu kolegialnego, którzy w konkretnej sprawie zajęli stanowisko inne niż większość, stwierdzili to również na piśmie, podpisując decyzję (OSNCP 1993 nr 3, poz. 25, s. 11).
Takie stanowisko reprezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje się przy tym, że ujęcie decyzji administracyjnej jako aktu oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, dopiero bowiem po jego złożeniu na dokumencie oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90, OSP 1992 nr 2. póz. 27 z glosą J. Stelmasiaka i M.Zdyba). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz woli członków składu orzekającego, którzy tworząc całość są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji, co jest zgodne z art. 107 § 1 kpa. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 1991 r., SA/Kr 162/91 (ONSA 1991 nr 2, poz. 42).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym wyraźnie, że nie jest spełniony warunek wydania decyzji przez organ kolegialny, gdy wszyscy członkowie organu podpisali protokół rozprawy zawierający treść rozstrzygnięcia, natomiast tylko przewodniczący składu podpisał decyzję wraz z uzasadnieniem (por. teza wyroku NSA z 24 stycznia 1991 r, SA/Gd 1152/90, ONSA 1991 nr 2, póz. 34, czy wyrok NSA z 1 marca 1991 r, SA/Gd 102/91, "Wspólnota" 1991 nr 36, s. 21).
Natomiast w wyroku z dnia 31 stycznia 1991 r.. SA/Kr 1304/90, (ONSA 1991, nr 1, poz. 18; ST 1991, nr 5, s. 45 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął następujące stanowisko: 1. Decyzja sporządzona i podpisana jedynie przez przewodniczącego wojewódzkiego sejmiku samorządowego, a następnie doręczona stronie, jest dotknięta nieważnością, gdyż rażąco narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określający istotne elementy decyzji, co do której szczególny przepis art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95; zm. Dz. U. z 1990 r. Nr 34, póz. 199 i Nr 43, poz. 253) ustanawia bezwzględnie obowiązującą zasadę, iż kolegium odwoławcze przy sejmiku orzeka w składzie trzyosobowym, 2. Decyzje wydane w sprawach rozpatrywanych przez kolegia odwoławcze przy sejmikach powinny być podpisane wyłącznie przez osoby, które stanowiły skład orzekający w rozpoznawanej sprawie; decyzje podpisane przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków składu orzekającego rażąco naruszają prawo (art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 107 k.p.a.).
Konsekwencją stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny takich naruszeń było zawsze stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 26 marca 1993 r., II SA 869/92, ONSA 1993 nr 4, poz. 110, wyrok NSA z 1 marca 1991 r., SA/Gd 102/91, "Wspólnota" 1991 nr 36, s. 21, wyrok NSA z dnia 12 lutego 1991 r, SA/Lu 889/90, OSP 1992 nr 2, poz. 27, wyrok NSA z 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90, ONSA 1991 nr1, poz. 18, czy wyrok NSA z 27 marca 1991 r., SA/Kr 162/91, ONSA 1991 nr 2. poz. 42).
Sąd meriti w całości podziela przedstawione wyżej poglądy judykatury, że decyzje wydawane przez organy kolegialne powinny być podpisane przez wszystkich członków organu, biorących udział w podjęciu decyzji.
W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że nie wszyscy członkowie składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., który wydał zaskarżoną decyzję z dnia12 czerwca 2007r., podpisali ją. Skład orzekający stanowili: Przewodniczący: [...] i członkowie – [...], natomiast pod decyzją i jej uzasadnieniem podpis złożyli: [...]. Pod zaskarżoną decyzją brak podpisu Przewodniczącego składu orzekającego [...].
Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a więc organu kolegialnego, podpisana przez niektórych tylko członków składu orzekającego a także przez osobę nie będącą nowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Podpis jest bowiem gwarancją tego, że decyzja pochodzi rzeczywiście od odpowiedniego i właściwego organu i że jest wyrazem jego woli.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art.156 §1 pkt 2 w związku z art. 107 k.p.a. orzekł jak w punkcie 1 ( pierwszym ) sentencji.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §1 p.p.s.a.