II SA/Go 585/10

II SA/Go 585/10 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2010-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Joanna Brzezińska
Marek Szumilas /przewodniczący/
Michał Ruszyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
I OSK 1964/10 - Wyrok NSA z 2011-02-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 14 ust. 5
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr XXVII/234/09 w przedmiocie opłat za świadczenia w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
1. Rada Miejska [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: u.s.o, oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g, podjęła uchwałę nr XXVII/234/09 w sprawie opłat za świadczenia w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę.
2. W § 1 uchwały Rada stwierdziła, iż ustala ona opłaty w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę za zajęcia świadczone przez przedszkola ponad czas realizacji podstawy programowej i ponad tą podstawę, dotyczące zajęć opiekuńczo-wychowaczych i dydaktycznych:
1) gry i zabawy wspomagające rozwój mowy, rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka,
2) zabawy aktywizujące oraz badawczo-rozwijające zainteresowania otaczającym światem,
3) zabawy plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne, rozwijające zdolności dzieci oraz zaspakajające ich potrzebę aktywności i zainteresowania,
4) gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój fizyczny dziecka i korygujące wady postawy,
w wysokości 0,19% aktualnego minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z ustawą z dnia 10 października 2009 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. Nr 200, poz. 1679 ze zm.) za każdą rozpoczętą godzinę zajęć opisanych w pkt 1-4.
W § 2 postanowiono, że miesięczna wysokość odpłatności za czas realizacji świadczeń ustalona zostanie na podstawie stawki godzinowej opłaty, o której mowa w § 1 oraz liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej.
3. Powyższa uchwała została w całości zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez Prokuratora Rejonowego. Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 u.s.o, poprzez objęcie opłatą, w § 1 uchwały zajęć mieszczących się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego dla przedszkoli szczegółowo określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r., nr 4, poz. 17). Ponadto istotne naruszenie prawa – art. 14 ust. 5 u.s.o, poprzez ustanowienie w § 1 i § 2 stałej, zryczałtowanej odpłatności za korzystanie z przedszkola w wysokości 0,19% aktualnego minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z ustawą o minimalnym wynagrodzeniu za pracę za każdą rozpoczętą godzinę zajęć przy jednoczesnym ustaleniu, iż w czasie tym realizowane będą zajęcia wchodzące w skład podstawy programowej i braku wskazania za jakie konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową opłata ta będzie pobierana.
4. W uzasadnieniu, opierając się na przepisach u.s.o Prokurator wskazał, że jeżeli nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej, jest bezpłatne, natomiast za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opłat. Ponadto stwierdził, iż ustalona w uchwale opłata w wysokości 0,19% aktualnego minimalnego wynagrodzenia za pracę za godzinę pobytu w przedszkolu dotyczy świadczeń wprost wchodzących w skład bezpłatnie realizowanej podstawy programowej. W związku z tym niedopuszczalne jest pobieranie jakichkolwiek opłat, niezależnie od czasu ich realizacji. Wskazał także, że ustanowiona w uchwale opłata ma charakter zryczałtowanej opłaty stałej pobieranej za świadczenia wchodzące w zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a co za tym idzie jej wprowadzenie ocenić należy jako naruszające prawo w sposób istotny.
Prokurator stwierdził również, że w istniejącym stanie prawnym rada gminy (rada miasta) nie posiada upoważnienia do nałożenia opłaty za korzystanie z przedszkoli o charakterze stałym. Zgodnie przy tym z zasadą ekwiwalentności świadczeń, opłatę wnosi się za konkretne świadczenie, które przekracza podstawę programową. W takim stanie prawnym organ stanowiący gminy posiada jedynie prawo do ustalania opłat za konkretne, indywidualnie wskazane świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową.
Na zakończenie Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała wprowadziła faktycznie zryczałtowaną opłatę stałą, bowiem uzależniła wysokość opłat za pobyt dziecka w przedszkolu jedynie od ilości godzin spędzanych w nim przez dziecko, nie tylko nie określając jakie konkretnie świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego będą w ramach tych godzin realizowane, co samo w sobie stanowiło by istotne naruszenie prawa, lecz wręcz obejmując obowiązkiem uiszczania opłaty świadczenia wchodzące wprost w zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego.
5. Odpowiadając na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że w Gminie jest jedno przedszkole publiczne, które czynne jest przez 10 godzin dziennie, a jego oferta programowa na cały dzień zawarta jest w statucie przedszkola. W ocenie organu niezasadne jest twierdzenie prokuratora, że jeżeli przedszkole publiczne w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie realizuje jedynie podstawę programową wychowania przedszkolnego niedopuszczalne jest nakładanie na rodziców (opiekunów) dzieci uczęszczających do przedszkola jakichkolwiek opłat. Takiego wniosku nie można wyciągać z art. 14 ust. 5 u.s.o, w którym radzie gminy przyznana została kompetencja do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Organ zwrócił także uwagę na to, że ogólnikowość zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.s.o delegacji do wydania rozporządzenia jest tak daleko posunięta, że budzi poważne wątpliwości co do zgodności ze standardami ustalonymi w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Nie sprecyzowano bowiem właściwie wytycznych co do treści przewidywanego aktu wykonawczego, a także oderwano przepis delegujący od przepisu merytorycznego czyli w tym wypadku art. 14 ust. 5 u.s.o. Skonkretyzowana przez MEN w rozporządzeniu podstawa programowa wychowania przedszkolnego jest niezgodna z art. 14 ust. 5 u.s.o i wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej. W ocenie organu to stanowisko potwierdza nowelizacja u.s.o podjęta na posiedzeniu Sejmu 7.07.2010 r., której termin wejścia w życie określono na 1.09.2010 r. Z uzasadnienia do zmiany ustawy wynika, że spowodowana ona została zmianą interpretacji ustawy i rozporządzenia. Proponuje się wprowadzenie zmian doprecyzujących i uściślających, zgodnych ze stasowaną dotychczas praktyką.
6. Pismem procesowym z [...] sierpnia 2010 r. pełnomocnik Rady Miejskiej zwróciła się do sądu o umorzenie postępowania, albowiem w dniu orzekania tj. 22 września 2010 r. obowiązywać będzie ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991), zgodnie z którą dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o, zachowują moc do 31 sierpnia 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
7. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
8. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.
W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 marca 2009r., sygn. akt II SA/Go 844/08).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, ale są przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w skardze są zasadne.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Miejskiej Nr XXVII/234/09 z [...] listopada 2010 r. w sprawie opłat za świadczenia w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g, w związku z art. 14 ust. 5 i art. 6 pkt 1 u.s.o.
W pierwszej kolejności należało rozważyć, jaki charakter ma zaskarżony akt prawny. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r. sygn. akt l SA 2160/2001, LEX 81765; wyrok NSA z 3 października 2006r. sygn. akt l OSK 908/06, niepublik.; wyrok NSA z 22 listopada 2005r. sygn. akt l OSK 971/2005, LEX nr 196727).
Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki, zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2005 r. sygn. akt l OSK 971/05, LEX nr 196727, został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA we Wrocławiu z 5 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 622/07, LEX nr 372638). Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.
Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 u.s.o, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:
1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.
Dla oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty.
W tym miejscu należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 u.s.o pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa. Bezwzględnie, pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają
się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów
i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa
(opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą),
a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.
Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o.
W świetle przywołanych przepisów, nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej.
Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 u.s.o). Podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione są w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte poprzez realizację podstawy programowej. We wspomnianym załączniku do rozporządzenia mówi się o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Powyższe uwagi mają znaczenie dla określenia zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego, albowiem tak jak podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy- są świadczone za odpłatnością.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach WSA we Wrocławiu z 21 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 150/08; z 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07, LEX nr 372638; z 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEX nr 322173; z 24 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 358/08; z 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/06, LEX nr 235607; z 18 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 213/07, LEX nr 471665; z 7 maja 2008 r., wyroku WSA w Lublinie z 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 167/08 i wyroku WSA w Gdańsku z 19 marca 2009 r., sygn. Akt III SA/Gd 476/08.
Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Generalizuje ona bowiem zakres ponadprogramowych zajęć przez odwołanie się do pojęć obecnych również w podstawie programowej lub prowadzi do istotnych wątpliwości w rozróżnianiu desygnatów określonych w § 1 pkt 1-4 uchwały Nr XXVII/234/09 Rady Miejskiej z [...] listopada 2009 r. Wskazany paragraf nie zawiera wskazanej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością w dwóch jej powiązanych aspektach, czyli takiego określenia "zajęć świadczonych przez przedszkole, przekraczających czas realizacji podstawy programowej" by nie rodziło ono wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się z zajęciami wymienionymi w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. Nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Brak jest powiązania godzinowej wysokości opłaty za wskazane "świadczenia ponadprogramowe" z ich realnym kosztem. Przyjęcie w § 1 abstrakcyjnie ujmowanej typizacji zajęć i przyporządkowanie im w § 1 i 2 godzinowej opłaty stałej (i to nawet bez wskazania czasu ich realizacji poza przeznaczonym na realizację podstawy programowej) uniemożliwia zatem adresatom uchwały rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w opłacanych zajęciach mieszczą się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej oraz jakie są ich rzeczywiste koszty. Taka konstrukcja świadczeń oraz odpowiadającej im opłaty stałej nie dostarcza także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej.
Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwu powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 u.s.o., do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 u.s.o. Obowiązek prowadzenia w zakresie podstawy programowej bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą w tych ramach. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych, to czytelność usług opiekuńczo- wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym.
Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. W § 1 zaskarżonej uchwały brak takiej konkretyzacji, a wysokość opłat uzależniona została nie od rodzaju świadczenia realizowanego ponad podstawę programową, lecz od czasu ich pobytu w przedszkolu.
9. Niezachowanie wskazanych zasad skutkowało przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 u.s.o. Konsekwencją tego jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej § 1 i § 2. Zważywszy na fakt, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych paragrafów, uczyniło bezprzedmiotowym pozostałe paragrafy, tj. 3, 4 i 5 orzeczono również o jego nieważności jako "kadłubowego". Zakres derogacji dokonywanej przez sąd powinien bowiem uwzględnić fakt, iż przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego powinna spełniać podstawowe kryteria zastosowania normatywnego.
10. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika Rady Miejskiej o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wskazać należy, iż istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała wywiera skutek prawny z mocą ex tunc i powoduje, że dany akt jest nieważny od samego początku. Dlatego też wejście w życie w dniu orzekania przez sąd ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (która w art. 2 stanowi, iż dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o, zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 u.s.o, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r.) nie czyniło zbędnym wydania przez sąd wyroku w przedmiotowej sprawie. Wniosek o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego zgłoszony przez stronę okazał się zatem nieuzasadniony.
11. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O tym, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.