II SA/GO 581/23

II SA/Go 581/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski
Michał Ruszyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1  art.  6 ust 1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zarządu Ośrodka Sportu i Rekreacji Sp. z o. o. z dnia [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Zarządu Ośrodka Sportu i Rekreacji Sp. z o. o. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. wydaną na podstawie art. 104 i 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 750 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2, art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako u.d.i.p.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1781), art. 4 pkt 1, art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. U. UE. L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 z późn. zm. – dalej również jako RODO), Prezes Zarządu Ośrodka [...] sp. z o. o. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych osobowych:
- zawartych w umowie sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A
nr [...] z [...].04.2016 r. w postaci imion i nazwisk, miejsc zamieszkania, danych PESEL, numeru i serii dowodów osobistych, nazwy prowadzonej działalności gospodarczej oraz adresu jej prowadzenia z uwagi na objęcie ich ochroną danych osobowych oraz prywatność osoby fizycznej,
- z umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...]
z [...].04.2016 r. w postaci imion i nazwisk, miejsc zamieszkania, danych PESEL, numerów i serii dowodów osobistych z uwagi na objęcie ich ochroną danych osobowych oraz prywatność osoby fizycznej.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 12 lipca 2019 r. do Ośrodka [...] Sp. z o.o. wpłynął wniosek J.K. o udostępnienie informacji publicznej umów sprzedaży lokali na Osiedlu [...] wraz ze wszystkimi aneksami i załącznikami.
W terminie ustawowym organ przesłał stronie zanonimizowane o dane osobowe nabywców umowy sprzedaży sporządzonych w formie aktów notarialnych: Rep. A nr [...] z [...].04.2016 r. oraz Rep. A nr [...] z [...].04.2016 r. Strona w związku z otrzymaniem zanonimizowanej informacji wnosiła skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Go 182/19 skargę oddalił. W wyniku wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 17 marca 2023r. sygn. akt III OSK 2530/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy WSA w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 7 czerwca 2023r. zobowiązał Prezesa Ośrodka [...] spółki z o.o. do załatwienia wniosku strony do udostępnienie Informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, jednocześnie stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w swoim wyroku Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć, czy dopuszczalne było zanonimizowanie w udostępnionych skarżącemu skanach umów danych osobowych osób, które nabyły od spółki samorządowej lokale niemieszkalne. Zanonimizowanie części żądanej informacji nie wymaga wydania takiej decyzji w sytuacji, gdy zanonimizowana informacja nie jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, a pojawia się niejako "przy okazji" udostępnienia żądanej informacji publicznej. Anonimizacja możliwa jest jedynie przy jednoczesnym zachowaniu walorów informacyjnych udostępnionych danych w zakresie istotnym dla wnioskodawcy. Nie ma wówczas potrzeby wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p. Jednakże z istoty żądań dotyczących udostępnienia treści umów sprzedaży nieruchomości, których stronami są jednostki samorządu terytorialnego czy też samorządowe osoby prawne wynika, że żądania te wynikają głównie z zainteresowania ceną sprzedaży i ich nabywcą i taki jest podstawowy cel składania takich wniosków.
Następnie organ podał, iż po ponownym rozpoznaniu sprawy udostępnił ponownie wnioskowane umowy - akty notarialne w sposób uniemożlwiający przetwarzanie danych osób fizycznych opisanych w sentencji decyzji. Organ uznał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Pojęcie informacji publicznej określa art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowiąc, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest między innymi, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 10 u.d.i.p. przez jej pisemne udzielenie. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 tejże ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Odnosząc się do istoty sprawy organ stwierdził, że informacje o których mowa we wniosku J.K. w zakresie danych osobowych nabywców nieruchomości nie mogą zostać udostępnione z uwagi na ochronę danych osobowych i prywatność osób fizycznych. W pozostałym zakresie kopie umów sprzedaży zostały stronie ponownie wysłane. Organ podkreślił, że art. 61 Konstytucji RP w ust. 3 ogranicza prawo "uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej". Natomiast w art. 5 u.d.i.p. uregulowano szczegółowo zagadnienia dotyczące ograniczenia prawa do tych informacji. Przede wszystkim prawo to podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1) oraz prywatności osób fizycznych (ust. 2). Dlatego też fakt zakwalifikowania danej informacji do kręgu informacji publicznej nie oznacza automatycznie obowiązku jej udostępnienia. W przypadku rozpatrywanego wniosku informacje obejmujące dane osobowe nabywców lokali przy Osiedlu [...] od O Sp. z o. o. nie podlegają udostępnieniu z uwagi na przywołane ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez konieczność objęcia informacji ochroną danych osobowych oraz ochroną prywatności osób fizycznych których dane dotyczą. Organ zaznaczył, że w doktrynie prawa wskazuje się, iż prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę prywatności osób fizycznych oraz danych osobowych należy przede wszystkim ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (DE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych). W pkt 26 preambuły rozporządzenia 2016/679 wskazano, że "zasady ochrony danych powinny mieć zastosowanie do wszelkich informacji o zidentyfikowanych lub możliwych do zidentyfikowania osobach fizycznych. Aby stwierdzić, czy dana osoba fizyczna jest możliwa do zidentyfikowania, należy wziąć pod uwagę wszelkie rozsądnie prawdopodobne sposoby (w tym wyodrębnienie wpisów dotyczących tej samej osoby), w stosunku do których istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, iż zostaną wykorzystane przez administratora lub inną osobę w celu bezpośredniego lub pośredniego zidentyfikowania osoby fizycznej.
Dalej Prezes Zarządu podniósł, że w pkt 75 preambuły mówi się o ryzyku wynikającym z przetwarzania danych osobowych, wskazując, że ryzyko naruszenia praw lub wolności osób, o różnym prawdopodobieństwie i wadze, może wynikać z przetwarzania danych osobowych mogącego prowadzić do uszczerbku fizycznego lub szkód majątkowych lub niemajątkowych, w szczególności: jeżeli osoby, których dane dotyczą, mogą zostać pozbawione przysługujących im praw i wolności lub możliwości sprawowania kontroli nad swoimi danymi osobowymi; jeżeli przetwarzane są dane osobowe ujawniające pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, wyznanie lub przekonania światopoglądowe, lub przynależność do związków zawodowych oraz jeżeli przetwarzane są dane genetyczne, dane dotyczące zdrowia lub dane dotyczące seksualności lub wyroków skazujących i czynów zabronionych lub związanych z tym środków bezpieczeństwa: jeżeli oceniane są czynniki osobowe, w szczególności analizowane lub prognozowane aspekty dotyczące efektów pracy, sytuacji ekonomicznej, zdrowia, osobistych preferencji lub zainteresowań, wiarygodności lub zachowania, lokalizacji lub przemieszczania się - w celu tworzenia lub wykorzystywania profili osobistych; lub jeżeli przetwarzane są dane osobowe osób wymagających szczególnej opieki, w szczególności dzieci; jeżeli przetwarzanie dotyczy dużej ilości danych osobowych i wpływa na dużą liczbę osób, których dane dotyczą. Możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej.
Następnie organ powołał się na art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia, zgodnie
z którym przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy - i w takim zakresie, w jakim - spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków:
a) osoba, której dane dotyczą wyraziła zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych w jednym lub większej liczbie określonych celów;
b) przetwarzanie jest niezbędne do wykonania umowy, której stroną jest osoba, której dane dotyczą, lub do podjęcia działań na żądanie osoby, której dane dotyczą, przed zawarciem umowy;
c) przetwarzanie jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze;
d) przetwarzanie jest niezbędne do ochrony żywotnych interesów osoby, której dane dotyczą lub innej osoby fizycznej;
e) przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi;
f) przetwarzanie jest niezbędne do celów wynikających z prawnie uzasadnionych interesów realizowanych przez administratora lub przez stronę trzecią, z wyjątkiem sytuacji, w których nadrzędny charakter wobec tych interesów mają interesy lub podstawowe prawa i wolności osoby, której dane dotyczą, wymagające ochrony danych osobowych w szczególności, gdy osoba, której dane dotyczą, jest dzieckiem.
W ocenie organu w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna ze wskazanych wyżej przesłanek. Udostępnienie zatem danych osobowych stanowiłoby naruszenie w/w rozporządzenia 2016/679. W szczególności, że osoby dokonujące zakupu lokali nie wyrażały zgody na ich udostępnianie.
J.K. wniósł skargę do Sądu na powyższą decyzję organu z [...] sierpnia 2023 r., w której zarzucił naruszenie:
1. art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji, niesłużące realizacji celu ograniczenia, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji;
2. art. 5 ust 2 u.d.i.p. - błędne zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku, tj. imiona i nazwiska oraz nazwa i adres prowadzonej działalności gospodarczej, nie jest informacja publiczna objęta ograniczeniem z uwagi na prywatność osoby fizyczne.
Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w zakresie, w jakim odmawia udostępnienia imion i nazwisk oraz nazwy prowadzonej działalności gospodarczej i adresu jej prowadzenia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi J.K. podkreślił, że jeżeli prawo do informacji publicznej stanowi prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby zagwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Za każdym razem, gdy władze publiczne powołują się na ustawowe ograniczenie wolności wypowiedzi (w tym prawa do informacji), muszą zademonstrować konieczność i proporcjonalność podjętego ograniczenia. Ustawowe regulacje, ustanawiające te ograniczenia, muszą być odczytywane możliwie najściślej pod względem konieczności i proporcjonalności, i stosowane tylko wtedy, gdy są niezbędne dla realizacji celu, dla którego zostały wprowadzone
Skarżący zakwestionował odmowę udostępnienia informacji w zakresie, w jakim dotyczy imion i nazwisk. Powołując się na orzecznictwo i literaturę skarżący zaznaczył, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej - i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast anonimizacja przedsiębiorcy w zawartych przez gminę w umowach, fakturach etc. - imienia, nazwiska, nazwy działalności gospodarczej oraz adresu przedsiębiorcy może stanowić o nieprawidłowym zastosowaniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie
art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327). Skarga jest dopuszczalna (zob. art. 52 § 3 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie Prezes Zarządu Ośrodka [...] sp. z o. o. (dalej jako organ) decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych osobowych zawartych w umowie sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...].04.2016 r. w postaci imion i nazwisk, miejsc zamieszkania, danych PESEL, numeru i serii dowodów osobistych, nazwy prowadzonej działalności gospodarczej oraz adresu jej prowadzenia z uwagi na objęcie ich ochroną danych osobowych oraz prywatność osoby fizycznej oraz w umowie sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...].04.2016 r. w postaci imion i nazwisk, miejsc zamieszkania, danych PESEL, numerów i serii dowodów osobistych z uwagi na objęcie ich ochroną danych osobowych oraz prywatność osoby fizycznej. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że nie zachodzi żadna ze wskazanych przesłanek określonych w art. 6 ust. 1 w/w rozporządzenia 2016/679. Udostępnienie zatem danych osobowych stanowiłoby naruszenie przepisów RODO. Organ podniósł, że już w preambule w/w rozporządzenia 2016/679 jest wskazane jakim celom ma ono służyć i m.in. do uniknięcia zidentyfikowania osób, a także danych dotyczących sytuacji ekonomicznej, zdrowia, osobistych preferencji lub zainteresowań, wiarygodności lub zachowania, lokalizacji lub przemieszczania się. Udostępnienie ww. danych, mogłoby prowadzić do naruszenia powyższych celów. W szczególności, że osoby dokonujące zakupu lokali nie wyrażały zgody na ich udostępnianie. Dlatego też organ nie może udostępniać informacji kto jest nabywcą wskazanych lokali, albowiem są to dane osobowe podlegające ochronie.
Należy zatem stwierdzić, że organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w opisanym powyżej zakresie na podstawie art. 6 rozporządzenia 2016/679. Zdaniem Sądu powyższe stanowisko jest nieprawidłowe. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym
o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że ochrona danych osobowych jako przesłanka ograniczająca prawo dostępu do informacji publicznej powinna być analizowana przez pryzmat pojęcia "prywatności osoby fizycznej" użytego w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p., a nie przez pryzmat pojęcia "innych tajemnic ustawowo chronionych" użytego w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji - ochrony danych osobowych, a relacje między prawem do informacji publicznej a prywatnością osoby fizycznej, a w konsekwencji relacje z danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze należy - gdy chodzi o ustawę o dostępie do informacji publicznej - określać na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (wyrok NSA z dnia
19 maja 2017 r., I OSK 39/17, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13, CBOSA). RODO nie stanowi przeszkody w udostępnianiu informacji publicznej, przy czym w takim przypadku udostępnianie informacji publicznej zawierającej dane osobowe odbywa się na zasadach wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej (odpowiednio ustawy o otwartych danych). Podstawą ewentualnego ujawnienia danych osobowych może być tym samym przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a nie art. 6 ust. 1 lit. e albo art. 86 RODO. Te przepisy RODO nie mogą stanowić podstawy udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej. Pierwszy z nich jest bowiem podstawą przetwarzania danych osobowych przez podmiot publiczny na potrzeby realizacji zadania i nie dotyczy w ogóle kwestii udostępniania informacji publicznej. Z kolei z art. 86 RODO wynika, że przełamanie ochrony danych osobowych może nastąpić na podstawie m.in. prawa krajowego, np. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że wyłączną podstawą odmowy udostępnienia danych osobowych w informacji publicznej może być przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. Ł. Nosarzewski, Ochrona danych osobowych w informacji publicznej, PPP 2023, nr 6, s. 31-32, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2023 r., IV SA/Po 384/23, wyrok NSA z 10 maja 2023 r., III OSK 2125/21, CBOSA).
W konsekwencji należy stwierdzić, że organ w sposób wadliwy jako podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej podał niespełnienie jakiekolwiek z przesłanek ujętych w art. 6 RODO, co wynika jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jak wyżej wskazano wyłączną podstawą odmowy udostępnienia danych osobowych w informacji publicznej może być przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2023 r., (III OSK 2530/21, CBOSA) wydanym w granicach niniejszej sprawy "jeżeli organ uważał, że żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to wówczas winien wydać na podstawie art. 17 ust. 1 zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie". W orzecznictwie podnosi się, że analiza
art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wykazuje w pierwszej kolejności, iż przewidziane ustawowo ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy zostaje wyłączone, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa, to prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy nie wyłącza prawa do informacji publicznej, które nadal istnieje, a ma ten skutek, że prawo to – jak wprost wynika z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - podlega jedynie ograniczeniu "ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Konsekwencją takiej regulacji prawnej jest przyjęcie, że brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy z przysługującego im prawa, które należy określić jako prawo do prywatności lub ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, bo tylko wzgląd na te wartości daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., III OSK 2359/21, CBOSA).
W niniejszej sprawie organ nie dokonał oceny wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji na "prywatność osoby fizycznej" (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.). W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że ocena czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej winna być dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2023 r., III OSK 538/22, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r., II SA/Łd 801/15, CBOSA).
Za taką ocenę nie sposób uznać lakonicznego stwierdzenia zawartego w zaskarżonej decyzji, że dane osobowe nabywców lokali przy Osiedlu [...] od O sp. z o. o. nie podlegają udostępnieniu z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. poprzez konieczność objęcia informacji ochroną danych osobowych oraz ochroną prywatności osób fizycznych, których dane dotyczą. Organ nie przedstawił jakiekolwiek argumentacji wskazującej, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej w opisanym na wstępie zakresie.
Odwołał się jedynie do przesłanek określonych w art. 6 RODO, które w jego ocenie nie zostały spełnione. Jak wyżej wskazano przepisy RODO stanowią podstawę przetwarzania danych osobowych przez podmiot publiczny na potrzeby realizacji zadania i nie dotyczą w ogóle kwestii udostępniania informacji publicznej. Należy mieć również na uwadze, że postanowienia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. rozwijają przyjęty w Konstytucji paradygmat proporcjonalnego ważenia praw i wolności różnych podmiotów (zob. art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Z jednej strony ustanawiają powszechny dostęp do informacji publicznej, z drugiej zaś wprowadzają ograniczenia tego prawa, jeżeli jego realizacja prowadziłaby do nieproporcjonalnego pokrzywdzenia podmiotu, którego ta informacja dotyczy. Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r., III OSK 2359/21, wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., III OSK 2200/21, CBOSA). W niniejszej sprawie organ nie przedstawił argumentacji wskazującej na dokonanie ważenia kolidujących ze sobą konstytucyjnych wartości, tj. prawa do informacji publicznej i prawa do ochrony prywatności osób fizycznych. Organ nie wyjaśnił z jakich konkretnych powodów odmówił udostępnienia danych, w tym również tych, które kwestionuje w skardze skarżący - jak imiona i nazwiska kontrahentów, nazwa i adres prowadzonej działalności gospodarczej.
Z powyższych przyczyn dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie jest możliwe szczegółowe zajęcie stanowiska przez Sąd, czy istnieje podstawa i ewentualnie w jakim zakresie z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jedynie można wskazać, że w orzecznictwie na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ukształtowały się dwa stanowiska odnoszące się do obowiązku udostępniania danych osobowych kontrahentów umów zawieranych z podmiotami publicznymi (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2022 r., III OSK 1375/21, CBOSA). Z pierwszego z nich wynika, że dane osobowe osoby fizycznej, która zawarła umowę z podmiotem publicznym korzystającym z majątku publicznego podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Przyjmuje się, że dane osobowe kontrahentów jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, winny być udostępnione jako informacja publiczna i nie powinny podlegać wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przemawia za tym funkcja kontroli społecznej, pozwalająca lokalnej społeczności weryfikować wykonanie umów zawartych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym racjonalne i gospodarne wydawanie środków publicznych, a także sprawdzać, czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, które w oczywisty sposób podkopują zasady funkcjonowania społeczności lokalnej. Przeciwdziałanie owym zjawiskom dostatecznie usprawiedliwia transparentne funkcjonowanie samorządu terytorialnego (por.m.in. wyrok SN z dnia
8 listopada 2012 r., I CSK 190/12 oraz wyroki NSA z dnia: 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14 czy 5 czerwca 2019 r., I OSK 2635/17, wyrok NSA z 31 stycznia 2020 r. I OSK 2335/18, CBOSA). Drugie stanowisko wyrażane
w orzecznictwie kładzie bardziej nacisk na funkcję pełnioną przez osoby fizyczne
i bliższe jest gramatycznej treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmuje się bowiem, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył imienia i nazwiska osoby fizycznej, wówczas podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeżeli organ ustali taki związek, to obowiązany jest udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku - obowiązany jest do odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., I OSK 1482/18 oraz przywołane tam orzecznictwo: wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17, wyrok NSA z 16 listopada 2017 r., I OSK 94/16, wyrok NSA z 7 marca 2018 r., I OSK 1887/16, z 30 stycznia 2020 r., I OSK 1482/18, CBOSA).
Z tych względów w ocenie Sądu organ w istotnym stopniu uchybił regule, w myśl której nie jest dopuszczalne w świetle przepisów u.d.i.p. powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia bez wskazania wyczerpującej, konkretnej argumentacji, uzasadniającej powody uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 18 maja 2018 r., I OSK 684/17; z 10 marca 2020 r., I OSK 3922/18; CBOSA). Należy przede wszystkim jednak wskazać, że organ odmowę udostępnienia informacji publicznej oparł na przepisach RODO, które stanowią podstawę przetwarzania danych osobowych przez podmiot publiczny na potrzeby realizacji zadania i nie dotyczą kwestii udostępniania informacji publicznej.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 21 u.d.i.p. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania (pkt II sentencji wyroku) – obejmujących w tym przypadku jedynie uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł – Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, tj. wniosku skarżącego z dnia 12 lipca 2019 r. organ będzie zobowiązany uwzględnić wskazania i oceny prawne zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku (art. 153 p.p.s.a.).
-----------------------
#
2