II SA/Go 577/25

II SA/Go 577/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Jacek Jaśkiewicz
Michał Ruszyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1 i art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę nr XXXIII/356/13 Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie Statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1 w zakresie zwrotu " ,a w szczególności", § 18 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 18 ust. 1 pkt 2, § 22 ust. 1, § 22 ust. 2 zdanie drugie, § 24 ust. 3 w zakresie słowa "stałego" i § 24 ust. 4 w zakresie słowa "stałym", II. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w [...] (dalej: skarżący) zaskarżył uchwałę Rady Gminy [...] (dalej: organ) z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w sprawie statutu Sołectwa [...], w części dotyczącej: § 4 ust. 1, w zakresie zwrotu: "w szczególności"; § 7 pkt 1; § 10 ust. 1, w zakresie zwrotu: "§ 23 ust. 1"; § 17 ust. 2, w zakresie zwrotu: "z wyłączeniem spraw określonych w Rozdziale 4 niniejszego statutu", § 18 ust. 1, w zakresie zwrotu: "w szczególności"; § 18 ust. 1 pkt 2; § 22 ust. 1, w zakresie zwrotu: "w szczególności"; § 23 ust. 1; § 23 ust. 2; § 24 ust. 1; § 24 ust. 3; § 24 ust. 4; § 25 ust. 1; § 28 ust. 1; § 28 ust. 2; § 29 ust. 1; § 29 ust. 2; § 29 ust. 3.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) oraz art. 11 b ust. 1, art. 35 ust. 1 i 2 pkt 2, 3 i 4, art. 36 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, dalej: u.s.g.), poprzez:
- przyjęcie w § 4 ust. 1 Statutu Sołectwa [...] zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepis ten przyznaje zadania sołectwu;
- przyjęcie w § 18 ust. 1 Statutu Sołectwa [...] zwrotu: "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa obowiązki i kompetencje sołtysa;
- przyjęcie w § 22 ust. 1 Statutu Sołectwa [...] zwrotu: "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa obowiązki i kompetencje rady sołeckiej;
- przyznanie organowi uchwałodawczemu sołectwa jakim jest zebranie wiejskie w: § 7 pkt. 1, a także § 10 ust. 1, § 17 ust. 2, § 23 ust. 1, § 23 ust. 2, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1, § 28 ust. 1, § 28 ust. 2, § 29 ust. 1, § 29 ust. 2, § 29 ust. 3 statutu uprawnień elekcyjnych;
- nałożenie w § 18 ust. 1 pkt 2 oraz w § 22 ust. 2 zdanie 2 statutu na organ wykonawczy sołectwa, jakim jest sołtys, obowiązku zwoływania i przewodniczenia posiedzeniom rady sołeckiej;
- wprowadzenie w § 24 ust. 3 i 4 statutu regulacji nakazujących stosowanie przy wyborze sołtysa i rady sołeckiej stałego spisu wyborców.
Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 4 ust. 1, w zakresie zwrotu: "w szczególności"; § 7 pkt 1; § 10 ust. 1, w zakresie zwrotu: "§ 23 ust. 1"; § 17 ust. 2, w zakresie zwrotu: "z wyłączeniem spraw określonych w Rozdziale 4 niniejszego statutu", § 18 ust. 1, w zakresie zwrotu: "w szczególności"; § 18 ust. 1 pkt 2; § 22 ust. 1, w zakresie zwrotu: "w szczególności"; § 23 ust. 1; § 23 ust. 2; § 24 ust. 1; § 24 ust. 3; § 24 ust. 4; § 25 ust. 1; § 28 ust 1; § 28 ust 2; § 29 ust 1; § 29 ust 2; § 29 ust. 3.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, jak również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów. Wynika to wprost z przywołanego powyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa, jak i z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g., w którym wskazał na konieczność uregulowania w statucie zakresu zadań przekazanych sołectwu przez gminę i sposobów ich realizacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie sołectwu, czy organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem zawartym w powyższych regulacjach (wyrok WSA we Wrocławiu z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 111/12; wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 695/15; wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17, wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, CBOSA).
Przez użycie zwrotu "w szczególności" zadania sołectwa, czy jego organów, nie zostają określone w sposób wyczerpujący, przez co istnieje prawna możliwość powierzenia im zadań przekraczających statutowe i ustawowe kompetencje (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 917/19; wyroki WSA w Kielcach z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 617/19, z 30 grudnia 2019 r, sygn. akt II SA/Ke 825/19, II SA/Ke 837/19, II SA/Ke 831/19, II SA/Ke 851/19, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19).
Mając powyższe na względzie - w ocenie skarżącego - przyjąć należy zasadność zarzutu dotyczącego wadliwości § 4 ust. 1, § 18 ust. 1 oraz § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepisy te przyznają zadania sołectwu oraz obowiązki i kompetencje sołtysowi oraz radzie sołeckiej.
Jako zasadny - zdaniem skarżącego - jawi się również zarzut dotyczący niezgodności z prawem § 7 pkt. 1, zaskarżonej uchwały, a także § 10 ust. 1, w zakresie zwrotu: "§ 23 ust. 1", § 17 ust. 2, w zakresie zwrotu: "z wyłączeniem spraw określonych w Rozdziale 4 niniejszego statutu", § 23 ust. 1, § 23 ust. 2, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1, § 28 ust 1, § 28 ust. 2, § 29 ust 1, § 29 ust 2, § 29 ust. 3, z uwagi na przyznanie organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru i odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków.
Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powyższego wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Nie można zatem przyjąć, że zebranie wiejskie jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. U.s.g. nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (m.in. wyrok WSA w Opolu z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, CBOSA). Przyznanie zebraniu wiejskiemu (jako organowi uchwałodawczemu) charakteru elekcyjnego, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadal zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. W § 7 pkt 1 zaskarżonej niniejszą skargą uchwały przyznano zebraniu wiejskiemu wyłączną kompetencję w zakresie wyboru i odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub poszczególnych jej członków. Uregulowanie takie należy z powyższych względów zakwestionować. Pozostałe zakwestionowane w niniejszej skardze jej zapisy, a zawarte w § 10 ust. 1, w zakresie zwrotu: "§ 23 ust. 1", § 17 ust. 2, w zakresie zwrotu: "z wyłączeniem spraw określonych w Rozdziale 4 niniejszego statutu", § 23 ust. 1, § 23 ust. 2, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1, § 28 ust. 1, § 28 ust. 2, § 29 ust. 1, § 29 ust. 2, § 29 ust. 3 są następstwem przyznania zabraniu wiejskiemu wskazanej tu kompetencji.
Ponadto - w ocenie skarżącego - należy zakwestionować § 24 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Jak wynika z treści tego przepisu: "Wiejska komisja wyborcza rozdaje karty do głosowania na podstawie stałego spisu wyborców Sołectwa, sporządzonego przez Wójta Gminy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.).". Tymczasem skoro prawo udziału w głosowaniu mają wszyscy mieszkańcy sołectwa, posiadający czynne prawo wyborcze, to wójt może jedynie sporządzić listę uprawnionych do głosowania, jednak nie na bazie spisu wyborców opartego na czynnym prawie wyborczym. To samo dotyczy § 24 ust. 4 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim postanowienie to odnosi się do spisu wyborców.
Nie sposób również, dokonując analizy zaskarżonej uchwały, zaakceptować zapisu zawartego w jej § 18 ust. 1 pkt 2, gdzie wskazano, że do obowiązków i kompetencji sołtysa należy zwoływanie posiedzeń rady sołeckiej i jej przewodniczenie, a także zapisu jej § 22 ust. 2 zdanie 2. Stosownie do treści tego ostatniego przepisu: "Posiedzeniom przewodniczy Sołtys.". Chodzi tu o posiedzenia rady sołeckiej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 184/2021 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) "Ustawa nie przewiduje (...) in genere pełnienia przez sołtysa funkcji przewodniczącego rady sołeckiej. Wadliwości analizowanego zapisu §(...) statutów sołectw należy upatrywać w nieuprawnionym zatarciu ustrojowej odrębności pomiędzy organem wykonawczym (sołtysem) i <
> radą sołecką. Jeśli idzie o możliwość przewodniczenia przez sołtysa pracom rady sołeckiej, to w ocenie Sądu w tym przypadku nie powinno się wprowadzać żadnego automatyzmu, jak to uczyniono w powołanym wyżej przepisie statutów sołectw. Sąd podziela bowiem pogląd, że statut sołectwa może wskazywać na prawo sołtysa do udziału w posiedzeniach rady sołeckiej, w żadnym razie nie może jednak formułować takiego obowiązku (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 36), szczególnie że rada sołecka może podejmować działania nie tylko na wniosek sołtysa, którego działalność wspiera, ale również z własnej inicjatywy (zob. M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 149). Tymczasem przyjęte w § (...) statutów sołectw rozwiązanie, że posiedzeniom rady sołeckiej przewodniczy sołtys, może być odczytywane, z jednej strony, jako nakładające na sołtysa obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach rady sołeckiej, a z drugiej strony, jako wykluczające podejmowanie przez radę jakichkolwiek działań z własnej inicjatywy". Powyższe uwagi mają zastosowanie do postanowień zawartych w § 18 ust. 1 pkt 2 oraz § 22 ust. 2 zdanie 2 zaskarżonej uchwały.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że statut jednostki pomocniczej gminy musi regulować wszystkie kwestie określone w art. 35 ust. 3 u.s.g. O ile użycie w art. 35 ust. 3 u.s.g. przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" bezspornie wskazuje, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa, o tyle jednocześnie wymaga, aby statut jednostki pomocniczej gminy regulował wszystkie kwestie określone w art. 35 ust. 3 u.s.g. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów statutu skutkowałoby brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i miałoby istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.s.g. podkreślić należy, że wszystkie kwestie określone w art. 35 ust. 3 u.s.g. zostały określone w zaskarżonej uchwale.
Organ podkreślił, że określone w § 4 ust. 1, § 18 ust. 1 oraz § 22 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2013 r. w sprawie Statutu Sołectwa [...] kompetencje organów sołectwa oraz rady sołeckiej, przez kilkanaście lat obowiązywania uchwały, nie były kwestionowane, nie stanowiły przedmiotu rozbieżności interpretacyjnej, a ich realizacja, odbywała się z poszanowaniem konstytucyjnej zasady legalizmu.
Należy również podnieść, że kwestii stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, nie można łączyć z zameldowaniem na pobyt stały. Odwołanie się do kryterium zameldowania na pobyt stały, jako warunku uczestniczenia i korzystania z pełnych uprawnień w zebraniu wiejskim istotnie naruszałoby prawo. Dane z ewidencji ludności mogą być pomocne w ustaleniu charakteru pobytu osoby na terenie sołectwa, nie przesądzają one jednak o tych uprawnieniach. Wobec powyższego uznać należy, że w braku precyzyjnych regulacji ustawowych, rada gminy mogła skorzystać, ustalając zasady i tryb wyborów organów jednostek pomocniczych, z zapisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy, w tym wykorzystując stały spis wyborców sołectwa.
Organ wskazał ponadto, że przyznanie uprawnień elekcyjnych organowi uchwałodawczemu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, nie stanowi naruszenia prawa. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g.: Sołtys oraz członkowie rady soleckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Uprawnienie do głosowania nie ogranicza się więc do samego faktu zameldowania ani chwilowej obecności na terenie sołectwa. Określenie zasad i trybu wyborów organów sołectwa, w oparciu o przepisy kodeksu wyborczego i sam stały spis wyborców, uznać należy za rozsądne i racjonalne, bowiem ujęcie w nim mieszkańca, nie jest uwarunkowane jedynie jego zameldowaniem. Istnieją regulacje prawne umożliwiające dopisanie mieszkańca do stałego spisu wyborów, które poprzez liczne wymogi formalne oraz konieczność potwierdzenia faktu zamieszkania, stanowią barierę wobec nadużyć wykorzystywania uprawnień elekcyjnych przez mieszkańców. Mając na uwadze powyższe, nadanie uprawnień elekcyjnych organowi uchwałodawczemu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, uznać należy za trafne i wyczerpujące dyspozycję art. 36 ust. 2 u.s.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, do zadań sołectwa należą wszystkie sprawy mające istotne znaczenie dla sołectwa i jego mieszkańców, a w szczególności (wymienione w punktach od 1 do 10). Zgodnie z § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały, do obowiązków i kompetencji Sołtysa należy w szczególności (wymienione w punktach od 1 do 14). § 22 ust. 1 stanowi natomiast, że Rada Sołecka w szczególności wspomaga Sołtysa w (wymienione w punktach od 1 do 6).
Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych - jak słusznie wskazał skarżący - panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Za zasadny uznał zatem Sąd zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie w § 4 ust. 1 Statutu zwrotu " ,a w szczególności", w zakresie, w jakim przepis ten przyznaje zadania sołectwu; przyjęcie w § 18 ust. 1 Statutu zwrotu: "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa obowiązki i kompetencje sołtysa oraz przyjęcie w § 22 ust. 1 Statutu zwrotu: "w szczególności", w zakresie w jakim przepis ten określa obowiązki i kompetencje rady sołeckiej. Sąd uznał jednak za konieczne stwierdzenie nieważności całego § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały, o czym mowa będzie poniżej.
Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, do obowiązków i kompetencji Sołtysa należy w szczególności zwoływanie posiedzeń Rady Sołeckiej i jej przewodzenie. Przepis § 22 ust. 2 stanowi natomiast, że posiedzenia Rady Sołeckiej odbywają się w miarę potrzeb. Posiedzeniom przewodniczy Sołtys. Zasadnie -zdaniem Sądu - skarżący powołał w skardze stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2021 r., II SA/Bd 184/21 (orzeczenia.gsa.gov.pl. dalej: CBOSA), które Sąd rozpoznający sprawę podziela, że przepis art. 36 ust. 1 u.s.g. określa, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Ustawa nie przewiduje zatem in genere pełnienia przez sołtysa funkcji przewodniczącego rady sołeckiej. Wadliwości przepisu § 18 ust. 1 pkt 2 oraz § 22 ust. 2 zdanie 2 zaskarżonej uchwały należy zatem upatrywać w nieuprawnionym zatarciu ustrojowej odrębności pomiędzy organem wykonawczym (sołtysem) i "wspierającą jego działalność" radą sołecką. Jeśli chodzi przewodniczenie przez sołtysa pracom rady sołeckiej, to w ocenie Sądu w tym przypadku nie powinno się wprowadzać żadnego automatyzmu, jak to uczyniono w powołanych wyżej przepisach. Wskazać należy, że statut sołectwa może wskazywać na prawo sołtysa do udziału w posiedzeniach rady sołeckiej, w żadnym razie nie może jednak formułować takiego obowiązku (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 36), szczególnie że rada sołecka może podejmować działania nie tylko na wniosek sołtysa, którego działalność wspiera, ale również z własnej inicjatywy (zob. M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 149). Tymczasem przyjęte w ww. przepisach rozwiązanie, że posiedzeniom rady sołeckiej przewodniczy sołtys, może być odczytywane, z jednej strony, jako nakładające na sołtysa obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach rady sołeckiej, a z drugiej strony, jako wykluczające podejmowanie przez radę jakichkolwiek działań z własnej inicjatywy. Zarzut skargi okazał się zatem uzasadniony. Musiał on jednak prowadzić do stwierdzenia nieważności nie tylko § 18 ust. 1 pkt 2 oraz § 22 ust. 2 zdanie 2 lecz całego § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Podkreślić bowiem należy, że organy sołectwa zostały wskazane w art. 36 ust. 1 u.s.g. Rada sołecka nie pełni roli żadnego organu, pełni tylko rolę wspomagającą i opiniodawczo-doradczą dla sołtysa. W statucie sołectwa określić należało zatem organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, nie zaś rady sołeckiej. Z uwagi na brak samoistnych kompetencji ww. regulacje zawarte w statucie, dotyczące rady sołeckiej, nie są prawidłowe i pozostają w oczywistej sprzeczności z u.s.g.
Zarzut wprowadzenia w § 24 ust. 3 i 4 statutu regulacji nakazujących stosowanie przy wyborze sołtysa i rady sołeckiej stałego spisu wyborców, jest uzasadniony lecz nie z przyczyn podniesionych przez skarżącego. Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2025 r., poz. 365,) posługuje się pojęciami: rejestr wyborców (art. 18 i następne) oraz spis wyborców (art. 26 i następne). Tymczasem zaskarżona uchwała wprowadza nieznane ww. ustawie pojęcie "stałego spisu wyborców", na podstawie którego wiejska komisja wyborcza rozdaje karty do głosowania a uprawniony do głosowania kwituje jej odbiór. Stąd też należało stwierdzić nieważność § 24 ust. 3 w zakresie słowa "stałego" i § 24 ust. 4 zaskarżonej uchwały w zakresie zwrotu "stałym".
Skarżący zarzuca zaskarżonej uchwale, iż w sposób istotny narusza ona prawo poprzez przyznanie organowi uchwałodawczemu sołectwa jakim jest zebranie wiejskie w: § 7 pkt. 1, a także § 10 ust. 1, § 17 ust. 2, § 23 ust. 1, § 23 ust. 2, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1, § 28 ust. 1, § 28 ust. 2, § 29 ust. 1, § 29 ust. 2, § 29 ust. 3 statutu uprawnień elekcyjnych. Sąd nie podziela tego stanowiska. W doktrynie zwraca się uwagę na dwie okoliczności - że formalnie pojęcia "zebranie wiejskie" i "ogół mieszkańców sołectwa" pokrywają się, jednakże mają odrębne kompetencje. W praktyce rozróżnienie obu gremiów jest kwestią stricte formalną. Nie jest przecież wykluczone, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania wiejskiego (por. P. Chmielnicki (red.) U.s.g., Komentarz, Warszawa 2022, t. do art. 36). Ponadto w aktualnym orzecznictwie podnosi się, iż wprawdzie zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, tym niemniej nie oznacza to, że jedynym możliwym trybem wyboru sołtysa jest jego wybór przez stałych mieszkańców sołectwa. Regulacja trybu wyboru osób pełniących określone funkcje w organach jednostek pomocniczych stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Potwierdza to art. 35 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z podstawowych zasad kreujących taki samorząd. Bez samodzielności nie byłoby samorządu terytorialnego, co wyraźnie zauważył ustawodawca wpisując zasadę samodzielności samorządu do Konstytucji RP (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. W zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest u.s.g. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy regulujące tryb wyborów organów sołectwa pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują w jakim trybie następuje ich powołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej. Jeżeli wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym, bezpośrednim i spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania to dopuszczalnym było doprecyzowanie w Statucie, czy następuje on w drodze uchwały zebrania wiejskiego respektującego powyższe zasady, czy też w drodze głosowania mieszkańców sołectwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2023 r., III OSK 6684/21 i powołane tamże orzecznictwo, CBOSA). W judykaturze zwraca się ponadto uwagę, że nie można przyjąć, że treść art. 36 ust. 2 u.s.g. zawiera pełną (kompleksową) regulację trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej, skoro przeprowadzenie wyborów członków tych organów wymaga doprecyzowania tej materii w statucie jednostki pomocniczej i to niezależnie od tego, czy wyboru dokonuje zebranie wiejskie czy też wszyscy mieszkańcy w bezpośrednich wyborach, dopuszczając tym samym możliwość określenia kworum (por. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., III OSK 4103/21 i III OSK 4036/21). Zdaniem Sądu nie można również uznać, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Stąd brak w tym zakresie regulacji nie stanowi wady ustawy ani też nie jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych, co również odnosi się do członków rady sołeckiej (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1528/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2024 r., VIII SA/Wa 624/24, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2020 r., IV SA/Po 404/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2020 r., II SA/Kr 186/20, wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 lutego 2020 r., II SA/Ke 1102/19, A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, U.s.g. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2, M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168;; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, U.s.g. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 4 do art. 35 i uw. 6 do art. 36). Nie można zatem uznać, że przyznanie Zebraniu Wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej, a także ustalenia kworum, od którego uzależniona jest ważność podjęcia uchwał na takim zebraniu, w sposób istotny narusza prawo.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1 w zakresie zwrotu " ,a w szczególności", § 18 ust. 1 w zakresie zwrotu "w szczególności", § 18 ust. 1 pkt 2, § 22 ust. 1, § 22 ust. 2 zdanie drugie, § 24 ust. 3 w zakresie słowa "stałego" i § 24 ust. 4 w zakresie słowa "stałym" (punkt I sentencji wyroku). Natomiast w pozostałym zakresie zgodnie z art. 151 ww. ustawy Sąd skargę oddalił (punkt II wyroku).