II SA/Go 565/25

II SA/Go 565/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 567
art. 13 ust. 2, art. 8
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 82
art. 3 ust. 2
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. P.i F. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] września 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego, po rozpatrzeniu odwołania, S.P. i F.P. (skarżący) utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] na czerwca 2025 r., nr [...] odmawiającą skarżącym udzielenia zgody na zmianę lasu o powierzchni 0,0139 ha, stanowiącego część działki o nr ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...], na użytek rolny.
W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 1, art. 2, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 567).
2. Stan tej sprawy by następujący: pismem z dnia [...] kwietnia 2025 r. (data wpływu do organu I instancji) S. i F.P. złożyli wniosek o udzielenie im zgody na zmianę części powierzchni należącej do nich działki leśnej nr ewid. [...] obręb [...], na użytek rolny w celu wytyczenia drogi dojazdowej do innej, również należącej do nich nieruchomości (działka nr [...] obręb [...]). We wniosku szeroko opisali stan faktyczny, którego istotne elementy dotyczą tego, że są właścicielami przylegających do siebie nieruchomości gruntowych położonych na terenie gminy [...] o numerach ewidencyjnych: [...] (działka leśna), [...] (grunt zadrzewiony i zakrzewiony), [...] (ziemia rolna), [...] oraz udziału we współwłasności działki o nr ew. [...], która choć posiada dostęp do drogi publicznej to jednak nie przylega do działki [...], albowiem oddzielona od niej jest szerokością dziana leśnej [...]. Jak wskazali działka nr [...]jest nieużytkiem i znajduje się pośród dość ścisłej zabudowy siedliskowej wsi [...], dla której chcieliby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy w możliwe najszybszym terminie.
W piśmie tym skarżący podali, że dostęp działki [...] do drogi publicznej jest możliwy poprzez działkę nr [...], którą posiadają w udziałach z kilkoma innymi właścicielami nieruchomości do niej przyległych oraz poprzez zmianę części działki leśnej nr [...] na rolną "w celu wyznaczenia dojazdu w postaci pasa szerokości ok. 5 m od styku z działką [...] do styku z działką [...]". Dalej, że Wójt Gminy [...]nie wyraziła zgody na sprzedaż gruntu w tym zakresie, jak również ustanowienie służebności drogowej.
3. Po poinformowaniu skarżących o trybie rozpatrzenia niniejszej sprawy (art. 13 ust. 2 ustawy o lasach) oraz wymianie pism, w których skarżący ponownie, tyle, że bardziej szczegółowo, opisali przyczyny wniosku i jego cel (w tym stan działki leśnej w części, na której ma być realizowany przejazd do działki nr [...]) - w dniu [...] maja 2025 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny działki nr [...], co opisano w protokole (k.11 akt administracyjnych). Następnie opisaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2025 r. Starosta odmówił skarżącym uwzględnienia wniosku.
Za podstawę swoich ustaleń organ przyjął, że wniosek był motywowany "chęcią zapewnienia dojazdu do swojej nieruchomości, niezbędnego do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ewid. [...], obręb [...]". Powołując się na art. 3 ust. 2 ustawy o lasach wskazał, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Zdaniem organu wskazana potrzeba nie uzasadnia zastosowania tego przepisu, gdyż droga dojazdowa do m.in. gruntów rolnych nie stanowi użytku rolnego. Organ podkreślił, że w tej sytuacji bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają rozważania na temat szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu.
4. Od tej decyzji w terminie skarżący złożyli odwołanie (w dwu odrębnych pismach z dnia [...] lipca 2025 r., które wpłynęły do organu w dniach 1 oraz 2 lipca 2025r.) zarzucając organowi "wadliwości tej decyzji spowodowane błędną interpretacją wniosku przez organ, brakiem bezstronności organu podczas postępowania oraz przewlekłością tego postępowania". Zakwestionowali w nim ustalenia organu podnosząc, że użyte przez nich w tym wniosku sformułowanie "w celu wytyczenia drogi dojazdowej do innej nieruchomości" oznacza "konieczność formalnego wskazania (także graficznego na mapie) we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dostępu do drogi publicznej tej innej nieruchomości."
Zdaniem skarżących takie wskazanie dostępu do drogi publicznej byłoby natomiast możliwe w przypadku uzyskania przez nich decyzji zezwalającej na zmianę części działki leśnej na użytek rolny, gdyż "wówczas prawnie nie istniałyby przeszkody do stwierdzenia, że ta inna nieruchomość przylegająca do tego użytku rolnego oraz naszej w udziałach drogi wewnętrznej graniczącej z drogą gminną posiada dostęp do drogi publicznej. Nie ma bowiem prawnych przeszkód, aby przeprowadzić dojazd do nieruchomości gruntowej przez inną nieruchomość gruntową".
Skarżący wskazali też, że "potwierdzeniem błędnej interpretacji lub po prostu nadinterpretacji wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. przez organ jest fakt, że starosta nie jest właściwy do rozpatrzenia ewentualnego wniosku o utworzenie drogi dojazdowej, dlatego tym bardziej organ ten nie powinien był uznać, że jest to cel wniosku. Starosta powinien bowiem wydać decyzję jedynie w granicach określonych w ustawie o lasach, tzn. dokonać oceny wniosku o zmianę lasu na użytek rolny".
5. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium w całości przytoczyło treść wniosku, pism skarżących oraz decyzję organu I instancji i zreferowało przebieg postępowania. W rozważaniach Kolegium przywołało treść art. 3 pkt 1, art. 8 i 13 ust. 2 ustawy o lasach podzielając ocenę prawną organu I instancji, że wskazane przez skarżących okoliczności nie należą do "sytuacji uzasadniających zmianę lasu na użytek rolny". Zdaniem Kolegium, powołującego się na orzecznictwo, wskazywana potrzeba zmiany lasu na użytek rolny nie jest "obiektywnie niezbędna lecz należy do kategorii uzasadnionych potrzeb zwykłych, które związane są z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym przez wnioskodawców". Jak to wskazano "dodatkowo należy również poddać w wątpliwość twierdzenia strony odnośnie tego, że grunt po zmianie byłby wykorzystywany rolniczo, skoro we wniosku wyraźnie podano, że użytek rolny byłby wykorzystywany jako droga dojazdowa do innej nieruchomości".
Podsumowując wywód prawny - w końcowej części decyzji Kolegium wskazało, że "zamiar wnioskodawców, wiążący się z chęcią wykorzystywania tego terenu jako drogi dojazdowej do innych nieruchomości, jest niewątpliwie ważny, lecz nie może być uznany za szczególnie uzasadnioną potrzebę, w rozumieniu przepisu art. 13 ust. 2 u.o.l. Tym bardziej, że po pierwsze nie da się przyjąć, że droga w lesie to użytek rolny, a po drugie z art. 29 u.o.l. (ustawa o lasach) wynika możliwość utworzenia w lesie drogi leśnej".
6. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu do tutejszego Sądu oboje skarżący zarzucili decyzji Kolegium i decyzji organu I instancji naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach przez błędną interpretację "pod względem merytorycznym" ich wniosku oraz naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez niedokonanie przez organy oceny materiału dowodowego i ustaleń faktycznych. Nadto, powołując się na art. 8 k.p.a. podnieśli zarzut braku bezstronności.
W oparciu o te zarzuty wnieśli o uchylenie obu decyzji i jak to wskazali "następnie ich zmianę lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w ramach prawidłowych granic merytorycznych postępowania wraz z dokonaniem oceny i uwzględnieniem materiału dowodowego, w tym ustalenie stanu faktycznego całej przedmiotowej działki leśnej, w tym istnienia dróg leśnych gospodarczych w tym lesie, faktycznego stanu lasu".
W obszernym uzasadnieniu skargi podnieśli, że Kolegium odniosło się tylko do jednego z dwóch złożonych odwołań, które wpłynęły w różnych datach i różnią się treścią. Dalej opisali treść swojego wniosku, wszystkich pism składanych w sprawie polemizując z ustaleniami i oceną prawną obu organów. Szeroko opisali też stan działki leśnej, uwarunkowania wniosku, stosunek sąsiadów do ich starań oraz długotrwały czas postępowania w sprawie.
7. W odpowiedzi na sakrę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.
8.Obecny na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. skarżący F.P. podtrzymał skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
9. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
10. Podstawą materialnoprawną obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji jest art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zgodnie z którym "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów". Ta regulacja, niewątpliwie ograniczająca prawa właścicielskie, uzasadniona jest generalną potrzebą ochrony lasów. Jak stanowi to art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024. poz. 82) ochrona ta polega na:
1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze;
2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi;
3) przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej;
4) poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności;
5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.
Ponadto zgodnie z art. 8 ustawy o lasach gospodarkę leśną prowadzi się według zasady powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania funkcji lasów i powiększania zasobów leśnych.
Ochrona gruntów leśnych polega również na ograniczaniu ich przeznaczania na inne cele niż rolne lub leśne. Ograniczenie wynikające z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach idzie jeszcze dalej, ponieważ obejmuje nie tylko zmianę lasu i przeznaczenie go na cele nierolne i nieleśne, ale nawet dopuszczalność zmiany na użytek rolny.
Istotne dla prawidłowej wykładni tego przepisu i mające rozstrzygające znaczenie dla niniejszej sprawy jest użyte w tym przepisie wyrażenie "użytek rolny". Nie jest ono zdefiniowane w ustawie o lasach ale, na co zwraca uwagę organ I instancji, w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t. j. Dz.U. z 2025 poz. 1653), zgodnie z którym "użytkami rolnymi" są grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami". Trafnie też organ I instancji wskazuje, że grunty "pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych" stanowią grunty rolne nie zaś użytki rolne. To zaś gruntami rolnymi są grunty "pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych" (art. 2 ust. 1 pkt 10 o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
11. Z treści wniosku oraz wszystkich dalszych pism skarżących, w tym odwołania i skargi do tutejszego Sądu wynika, że wniosek nie dotyczył zmiany części działki leśnej nr ewid. [...] (obręb [...]) na użytek rolny, gdyż celem wniosku było uzyskanie przejazdu (drogi dojazdowej) do działki nr [...] (również należącej do skarżących). W takim stanie żądania nie była zatem spełniona przesłanka, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach sprowadzająca się do tego by zmiana polegała na zastąpieniu lasu użytkiem rolnym. Od początku postępowania nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżącym nie chodziło o zmianę rodzaju i funkcji gruntu, lecz o rozwiązanie kwestii problemu przejazdu do działki nr [...] (w sytuacji, gdy dostęp taki jest faktycznie możliwy od innej strony, tyle że między skarżącymi a gminą nie doszło do dobrowolnego uregulowania tej kwestii). Potwierdza to oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie, w którym nie ma mowy o tym, że zmiana ta ma prowadzić do przekształcenia części działki [...] w użytek rolny.
Należy też zwrócić uwagę na to, że potrzeba ta ma charakter hipotetyczny, gdyż w pismach skarżących mowa jest o ograniczeniu zabudowy działki nr [...], które miało być dopiero wprowadzone w planie ogólnym gminy, a skarżący zamierzają uzyskać warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wybudowaniu na niej domu jednorodzinnego lub domu jednorodzinnego siedliskowego.
Te zaś okoliczności i przyczyny za nimi stojące (szeroko opisywane we wniosku i wszystkich dalszych pismach skarżących, w tym odwołaniu i skardze do Sądu), nie mieszczą się w zakresie normowania (hipotezie) art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Przepis ten ma charakter szczególny i nie może być wykładany rozszerzająco. Nawet w sytuacji, gdy wniosek obejmuje zmianę lasu na użytek rolny taka zmiana jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy właściciel lub inny podmiot z nim zrównany wykaże, że wystąpiły szczególnie uzasadnione potrzeby. Tym bardziej nie może on mieć zastosowania do sytuacji, w której zmiana nie polega na przekształceniu lasu w użytek rolny.
Dlatego wszystkie dalsze kwestie, które skarżący szeroko opisują w swoich pismach nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie dotyczą wyżej omówionej przesłanki zmiany, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Odnosi się to w szczególności do rozważań i polemik na temat stanu działki nr [...], prowadzonej na niej gospodarki leśnej, sporu z gminą o służebność przejazdu, planu ogólnego, interesu publicznego, itd. Są to bowiem okoliczności nie objęte hipotezą art. 13 ust. 2 ustawy o lasach a więc nieistotne dla jego zastosowania.
12. Wbrew zatem temu co twierdzi się w skardze organy ustaliły w sprawie to co było potrzebne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Dokonały też prawidłowej kwalifikacji materialnoprawnej. To zaś, że w obu decyzjach poruszono wiele wątków zbędnych wynikało przede wszystkim z zabiegu polegającego na przytaczaniu pełnego stanowiska skarżących. Występujące też w rozważaniach obu decyzji powtórzenia tego samego wątku argumentacji nie sprzyjały ich komunikatywności. Nie są to jednak uchybienie mające jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.
Dla wyniku sprawy nie ma też znaczenia czy skarżący wnieśli odwołanie w jednym czy w dwóch pismach, gdyż zasadą jest to, że od jednej decyzji stronie przysługuje tylko jedno odwołanie. Różnice treściowe między oboma pismami nic tu nie zmieniają, gdyż istota sprawy sprowadzała się do tego co ustalono i rozważono wyżej.
Nie sposób też zarzucić organowi bezstronności, gdyż sprawa została rozstrzygnięta w sposób zgodny z prawem, a skarżący mieli zachowane wszystkie gwarancje proceduralne. Długotrwałość postępowania nie może być zaś oceniana w ramach niniejszej skargi, bo do sądowej kontroli bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego służą inne środki prawne.
Nie stwierdzając w kontrolowanym akcie zarzucanych w skardze naruszeń prawa, jak również nie stwierdzając z urzędu innych naruszeń, które prowadziłby do konieczności uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną (art. 151 p.p.s.a.).