II SA/Go 563/24

II SA/Go 563/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-05-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I OZ 125/25 - Postanowienie NSA z 2025-03-14
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na odpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z prawem własności posadowionych na niej budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Dnia [...] lutego 2024 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na odpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z prawem własności posadowionych na niej budynków. Jako podstawę prawną tej uchwały organ podał przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U.2024 r. poz. 465; dalej u.s.g.) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145; dalej u.g.n.). W § 1 tej uchwały stwierdzono, że wyraża się zgodę na odpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w [...] w obrębie ewidencyjnym [...], powstałych w wyniku podziału geodezyjnego działki nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] wraz z prawem własności posadowionych na niej budynków, wymienionych w pkt od 1 do 13 tego paragrafu.
W § 2 tej uchwały wskazano, że jej wykonanie powierza się Burmistrzowi [...].
2. W skardze wniesionej na tą uchwałę działający przez pełnomocnika skarżący J.G. zakwestionował ją w całości zarzucając uchwale naruszenie "przepisów prawa materialnego",tj.:
1) art. 7, 149, 153, 154, 155, 156, 159 pkt 3 i 5 oraz 174 u.g.n. w zw. z § 35 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego "przez ich bezprawne niezastosowanie i nieuprawnione wejście sądu w toku egzekucyjnego postępowania sądowego w kompetencje biegłego z zakresu wyceny nieruchomości przy rozpoznaniu wniosku o dokonanie aktualizacji/dodatkowego opisu i oszacowania nieruchomości, w sytuacji, w której obligatoryjne jest powołanie biegłego z zakresu wyceny nieruchomości, którego obowiązkiem jest dokonanie wyceny zgodnie z ww. przepisami i który posiada jako biegły wyłączne prawo badania wpływu dokonanych nakładów na wartość rynkową nieruchomości. Tym samym rynkowa wartość nieruchomości ustalona na podstawie wyceny z 2021 r., na podstawie której ustalona została cena wywołania na licytacji w dniu [...] lipca 2024 r., która miała miejsce w Sądzie Rejonowym w [...] - za jaką Gmina [...] miałaby nabyć nieruchomość (wycena z 2021 r. i stanowi załącznik do niniejszej skargi) na podstawie zgody na nabycie wskazanej w zaskarżonej Uchwale - została ustalona niezgodnie z ww. przepisami, wycena utraciła swoją ważność i prowadzi do nieuzasadnionego i bezprawnego poszkodowania aktualnego właściciela nieruchomości [....]. Wycena obowiązującą Gminę [...] nie uwzględnia również wyceny praw zobowiązaniowych. w tym zawartych umów najmu i dzierżawy. których wartość ma wpływ na cenę wywołania nieruchomości"
2) art. 12 u.g.n. w zw. z art. 58 u.s.g. "bowiem nie wskazuje jakim szczegółowym kryterium kierowała się Rada przy podjęciu decyzji o nabyciu nieruchomości. Zaskarżona Uchwała nie posiada odpowiedniego uzasadnienia wskazującego na podjęcie decyzji zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, co więcej Uchwała nie wskazuje, mimo istnienia takiego obowiązku - źródła, z którego Uchwała zostanie zrealizowana tj. nie wskazuje źródła finansowania, tym samym narusza przepis art. 58 ustawy o samorządzie gminnym";
3) art. 977 k.p.c. (określonego w skardze jako przepis prawa materialnego!)"przez udział Gminy [...] w licytacji nieruchomości w dniu [...] lipca 2024 r. na podstawie zaskarżonej uchwały, mimo, że uchwała zawiera braki formalne dotyczące upoważnienia do udziału w tej licytacji, bowiem zgoda — pełnomocnictwo do udziału w przetargu sądowym winno określać szczegółowo: licytację, przedmiot nabycia, dzień nabycia, warunki licytacji, miejsce, osobę upoważnioną do udziału, natomiast uchwała wyrażająca zgodę na nabycie nieruchomości nie spełnia ww. przesłanek. Uchwała powinna być uzupełniona szczegółowym upoważnieniem do uczestnictwa w licytacji, jako że czynność ta wymaga przedłożenia pełnomocnictwa szczególnego";
4) art. 24 i 25 ust. 2a pkt. 2 lit.a-d u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i brak sporządzenia i ujawnienia w zaskarżonej uchwale - prognozy i planów dotyczących nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, które byłyby jedną z podstaw do podjęcia decyzji o nabyciu tej właśnie nieruchomości i podjęciu zaskarżonej uchwały, co skłania do stwierdzenia podjęcia arbitralnej subiektywnej decyzji przez Radę bez uzasadnienia prawnego i faktycznego, w sytuacji w której uchwała winna zawierać wyszczególnienie wyłącznie prawnie możliwych i planowanych celów inwestycyjnych uwzględniających zasady prawidłowej gospodarki. w tym potrzeby lokalnej społeczności — cele społeczne nałożone na podmioty publicznoprawne. racjonalność ekonomiczna, zadania publiczne;
5) art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit.a u.g.n. przez jego częściowe zastosowanie, podczas, gdy podstawą podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody winna być uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie ustalenia zasad nabywania nieruchomości, której w zaskarżonej Uchwale o nabyciu nie powołano, zatem podjęcie decyzji o nabyciu nastąpiło bez podstawy prawnej. Podstawą do podjęcia uchwały o nabyciu nieruchomości jest uchwała rady miejskiej w przedmiocie zasad nabywania podjęta na podstawie ww. przepisu, tym samym organ winien jako podstawę wskazać odpowiednią uchwałę rady miejskiej, nie zaś sam przepis wskazujący na obowiązek ustalenia zasad nabywania nieruchomości w formie uchwały Rady Miejskiej, co stanowi oczywiste naruszenie przepisów i świadczy o wydaniu uchwały Rady Miejskiej w [...] bez podstawy prawnej. Uchwalenie zasad nabywania nieruchomości powinno odpowiadać wymogom ustawowym zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, ekonomiki finansowej, z uwzględnieniem potrzeb społeczności lokalnej oraz celów publicznych, tymczasem zaskarżona uchwała nie zawiera ww. elementów";
6) art. 13 ust. 1 u.g.n. "przez jego niewłaściwe zastosowanie i podjęcie uchwały o nabyciu nieruchomości na tej podstawie, podczas gdy przepis ten dotyczy obrotu nieruchomościami znajdującymi się w zasobach gminy zatem nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o nabyciu nieruchomości, która miałaby dopiero znaleźć się w tych zasobach po jej ostatecznym nabyciu".
We wnioskach skargi wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazane zarzuty zostały rozwinięte. Do skargi został dołączony wydruk operatu szacunkowego nieruchomości objętych postępowaniem egzekucyjnym, o którym mowa w skardze oraz kserokopie innych dokumentów dotyczących tego postępowania oraz płyta DVD (oznaczona jako załącznik do skargi) opisana jako "opis i oszacowanie w czynności egzekucyjne".
3. W odpowiedzi na skargę (k. 133-139) działający w imieniu Rady Burmistrz [...] wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i pkt 6 p.p.s.a.(ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.); ewentualnie oddalenie skargi w całości w przypadku, gdyby sąd nie podzielił tego stanowiska organu. Nadto o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych w przypadku reprezentowania organu przez profesjonalnego pełnomocnika.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę opisano podjętą uchwałę oraz zarzuty skargi oraz tło sprawy, z którego wynika, że uchwała została podjęta w celu umożliwienia gminie udziału, jako licytanta, w licytacji wymienionych w uchwale nieruchomości w ramach prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego z tych nieruchomości.
Zdaniem organu, powołującego się na art. 101 u.s.g. zaskarżona uchwała dotycząca wyrażenia zgody na nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności posadowionych na niej budynków nie jest uchwałą o publicznoprawnym charakterze, która mieści się w zakresie tego przepisu. powołanego przepisu art. 101 ust. 1 u.g.n. Powołując się na art. 38 kodeksu cywilnego, art. 45 u.s.g. i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP oraz wyimki z orzecznictwa i doktryny wywiedziono, że "złożona skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna, bowiem została złożona na uchwałę nie mającą charakteru publicznoprawnego". Dalej wskazano, że "drugą przesłanką skutkującą odrzuceniem przedmiotowej skargi jest brak wykazania przez skarżącego jego legitymacji skargowej", gdyż "sam fakt, iż przedmiotem skargi jest uchwała o charakterze cywilnoprawnym przesądza już o potencjalnej niemożności naruszenia uprawnień czy interesu prawnego skarżącego, gdyż nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych".
W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę opisano zarzuty skarżącego dotyczące prowadzonej egzekucji z której to, zdaniem organu skarżący wywodzi interes prawny, a który to w ocenie organu nie jest "rzeczywiście istniejący".
Uzasadniając ewentualne stanowisko (o oddalenie skargi) organ uznał je za bezzasadne podnosząc, że zarzuty z pkt. 1), 2) i 4) skargi nie mają zastosowania do przedmiotu zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu był on uprawniony do podjęcia przedmiotowej uchwały, której celem było wyrażenie zgody na nabycie przez organ wykonawczy gminy nieruchomości w niej ujętych.
4. W piśmie procesowym zatytułowanym "Replika na odpowiedz organu" (k. 148-150) pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko, argumentując przede wszystkim za uznaniem interesu prawnego skarżącego w sprawie. Do pisma tego dołączono odpis księgi wieczystej nieruchomości.
5. W wykonaniu zobowiązania sądu w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2025 r. (k.219-220) pełnomocnik organu podała, że organ nie podjął dotychczas uchwały dotyczącej zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. Z tego powodu, jak wskazano, nabywanie, zbywanielub obciążanie nieruchomości w gminie odbywa się na podstawie indywidualnych uchwał podejmowanych przez radę gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6. Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Skarga złożona w sprawie opiera się na art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
7. Kwestia dopuszczalności zaskarżenia uchwał wydawanych w przedmiocie nabywania, zbywania lub obciążania nieruchomości była już wielokrotnie rozważana w orzecznictwie. Najbardziej reprezentatywne poglądy zawierają uzasadnienia uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., W 5/94,(OTK 1994, cz. II, poz. 44 i 46), postanowienia SN z dnia 24 września 1997 r., III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998, Nr 6, poz. 109) oraz uchwała 7 sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/00,(ONSA 2001, z. 2, poz. 52). Na podstawie wyrażonych w tych judykatach poglądów można przyjąć, że zaskarżona uchwała stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sprawami z zakresu administracji publicznej są wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Obejmują one uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, ale które są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych, tj. działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. Decydowanie o tym mieści bowiem w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania, polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Przeciwko temu stanowisku nie mogło przemawiać to, że uchwała dotyczy określonej nieruchomości. Nie ma bowiem podstaw do formułowania poglądu, że przedmiotem zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. mogą być tylko uchwały o charakterze ogólnym (por. postanowienie NSA z dnia 6 października 2021 r., I OSK 1276/21, CBOSA).
8. Następna kwestia dotyczy interesu prawnego skarżącego. Rzeczywiście jest on w tego rodzaju sprawach (czyli tzw. uchwał indywidualnych) bardzo rzadko przyjmowany. Zależy to jednak od stanu faktycznego sprawy. Przypadki odrzucenia skarg z powodu braku interesu prawnego dotyczyły sytuacji, w których skarżący nie byli właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości, której dotyczyła zgoda na jej nabycie albo współwłaścicielami ułamkowego udziału w nieruchomości, który nie był przedmiotem uchwały.
W przedmiotowej sprawie skarżący jest użytkownikiem wieczystym gruntów i właścicielem budynków na nim posadowionych, zatem uchwała bezpośrednio oddziaływuje na jego indywidualny interes prawny. Wątpliwości co do tego, że to dopiero realizacja tej uchwały może wywołać konkretne skutki prawne nie zmieniają tego, że taka uchwała jest warunkiem koniecznym realizacji tych skutków. Wzgląd na konwencyjne i konstytucyjne gwarancje prawa własności sprawia, że rysujące się na tym tle wątpliwości należy rozstrzygnąć na korzyść strony, która włada najsilniejszym prawem rzeczowym.
9. Zarzuty skargi i jej obszerne uzasadnienie i co za tym idzie także część argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę oraz replice, dotyczą kwestii nie podlegających generalnej i indywidualnej kognicji sądu administracyjnego. Sąd ten bowiem nie ma kompetencji do kontroli legalności cywilnego postępowania egzekucyjnego i podejmowanych w nim aktów lub czynności. Nadto zarzuty te wykraczają poza zakres przedmiotowy sprawy, który zakreśla się wyłącznie do badania legalności podjętego aktu (uchwały), nie zaś wynikających z niej konsekwencji realizowanych w innych postępowaniach. Odnoszenie się zatem do zarzutów wykraczających poza ten zakres jest zarazem niedopuszczalne
i bezprzedmiotowe.
10. Jeśli chodzi zaś o zaskarżoną uchwałę jest ona zgodna z prawem. Jak stanowi art. 18 ust. 1. u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z ust. 2 pkt 9 lit. a tego artykułu do wyłącznej właściwości rady gminy należypodejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczącychzasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy,
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania to zbiór podstawowych reguł postępowania obowiązujących wójta w tym zakresie, z zastrzeżeniem, że zasady uchwalane przez radę nie mogą naruszać ani modyfikować ustawowej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie lub uzupełnienie, jak również nie mogą dotyczyć szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Jednakże w przypadku braku uchwały określającej zasady nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości, rada gminy może wyrazić generalną zgodę na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami, jednakże nie posiada uprawnień do wskazywania, z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 11 października 2007 r., II SA/Wr 35/07, CBOSA oraz M. Augustyniak. T. Moll [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2022, teza 15 do art. 18).
Jak ustalił sąd, w gminie [...] nie podjęto dotychczas generalnej uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości (tylko w takich przypadkach, gdy obowiązywały takie uchwały a mimo to, organ podejmował indywidualne uchwały, sądy uwzględniały skargi stwierdzając nieważność tych indywidulanych aktów). Dlatego prawidłowo organ stanowiący gminy procedował i podjął uchwałę dotyczącą zgody na nabycie wskazanych w niej nieruchomości. Prawidłowo nie określił w niej innych wymogów i warunków, gdyż realizacja zgody należy wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Dlatego uchwała nie może zawierać postanowień, o których mowa jest w 2 i 3 zarzucie skargi.
11. Uchwała jest poprawnie skonstruowana, zawiera prawidłowe podstawy prawne oraz uzasadnienie, które jest lakoniczne ale wystarczające. Jak wynika z akt administracyjnych była ona też zgodnie z prawem procedowana. Wprawdzie pełnomocnik skarżącego podniósł w skardze wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, ale z racji tego, że sąd nie jest nimi związany, jak i tego, że niektóre z powołanych przepisów to ewidentnie przepisy postępowania, sąd ocenił także to, czy procedura podejmowania uchwały była zgodna z prawem, co rzeczywiście miało miejsce.
Jak wskazano wyżej to, co zostało podniesione w skardze i tyczy się egzekucji wykracza poza zakres niniejszej sprawy i kompetencje sądu administracyjnego. W oczywisty sposób dotyczy to choćby operatu szacunkowego czy oceny innych czynności egzekucyjnych. Kwestie finansowe lub organizacyjne związane z wykonywaniem tej uchwały nie są warunkami jej ważności, nie dotyczą też indywidualnego interesu prawnego skarżącego.
Z tych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).