II SA/GO 562/23

II SA/Go 562/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Jarosław Piątek /przewodniczący/
Krzysztof Dziedzic /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.145§1 pkt 1 lit.c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1332
art.20 ust.1, art.35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 775
art.7, art.11, art.77§1, art.80,art.107§3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej – A.P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. Starosta, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił R. i M.F. pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części poddasza w istniejącym budynku mieszkalnym na pomieszczenia mieszkalne (obiekt kat. I), na terenie położonej w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewid. [...] działki o nr ewid. [...].
W uzasadnieniu decyzji Starosta powołał się na okoliczność przedstawienia przez inwestorów odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2022 r. (sygn. akt [...]) w sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczy wspólnej i podziału do używania, zezwalającego na przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania poddasza zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2021 r. W ocenie Starosty złożony przez inwestorów projekt architektoniczno-budowlany jest kompletny, zgodny z ustaleniami ww. decyzji, a także z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, zawiera wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, wykonany został przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, co skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia projekt zatwierdzającego i udzielającego pozwolenia wskazanego w osnowie decyzji.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody wniosła uczestniczka postępowania – A.P., kwestionując m.in. prawidłowość udzielenia pozwolenia na budowę w części obejmującej wycięcie - celem montażu drzwi balkonowych - odcinka murłaty i części muru w ścianie nośnej budynku. Powyższe, zdaniem odwołującej się, przerwie ciąg konstrukcyjny budynku, powodując jego obciążenie w części prawej lub lewej, prowadząc w konsekwencji do uszkodzenia ścian nośnych.
W rezultacie rozpoznania odwołania, Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r., powołując się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy.
Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1 lit. a), kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego (pkt 3 lit. c), dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 3a lit. a), czy oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 (pkt 3a lit. b). Na mocy art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem Wojewody planowana przez inwestorów zmiana sposobu użytkowania poddasza spełnia wymagania określone w decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2021 r. o warunkach zabudowy, w której - ustalając warunki zabudowy dla spornej inwestycji - organ ten przewidział możliwość budowy okien połaciowych i lukarny. Organ odwoławczy wskazał, że zaprojektowana lukarna będzie otworem okiennym zabezpieczonym od zewnątrz balustradą. Zaznaczył dalej, że rozwiązania techniczne lukarny nie są przedmiotem projektu architektoniczno-budowlanego, a będą jedynie elementem projektu technicznego obiektu, a autor projektu architektoniczno-budowlanego złożył oświadczenie, że projekt ten został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. W ocenie Wojewody projektowane zamierzenie jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla tej inwestycji, przy czym kwestia prawidłowości zastosowanych rozwiązań technicznych należy do autora projektu. Organy orzekające w sprawie pozwolenia na budowę nie mogą ingerować w przyjęte przez autora projektu rozwiązania i kwestionować ich prawidłowości, bowiem uprawnienie takie przysługuje im jedynie w zakresie projektu zagospodarowania terenu, który podlega sprawdzeniu w zakresie zgodności z warunkami technicznymi. Projekt architektoniczno-budowlany natomiast weryfikowany być może pod kątem jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzją o warunkach zabudowy, jego kompletności, a także co do spełnienia wymogów sprecyzowanych w przepisach określających zakres i formę projektu budowlanego.
Powyższe, stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, skutkowało uznaniem przez organ II instancji prawidłowości kwestionowanego odwołaniem rozstrzygnięcia.
Decyzja Wojewody stała się przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargi A.P. z dnia [...] sierpnia 2023 r., w której uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację przywołaną uprzednio w odwołaniu. Podkreśliła również, że zatwierdzony projekt jest niezgodny z decyzją Burmistrza z dnia [...] listopada 2021 r. o warunkach zabudowy, w której dopuszczony został montaż okien połaciowych oraz budowa lukarny w północnej połaci dachowej. Decyzja ta wytycza ogólne podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącej zaprojektowane okno nie może zostać zakwalifikowane jako lukarna, która musi być wstawiona całym swoim gabarytem w połać dachu i nie może być umieszczana poniżej linii okapu dachu głównego. Charakterystyczne dla lukarny jest to, że jest ona wystającą z połaci dachowej konstrukcją z oknem, stanowiącą część więźby dachowej.
Podnosząc powyższe, A.P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargę Wojewoda, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, został określony w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Z treści tego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów, wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "zgodność", o której mowa we wskazanym przepisie oznacza stopień związania ustaleniami decyzji lokalizacyjnej znacznie silniejszy, niż gdyby była mowa o spójności czy braku sprzeczności, wykluczając przy tym możliwość stosowania wykładni rozszerzającej. Dlatego też, negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyroki NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, z dnia 23 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2695/17).
W rozpoznawanej sprawie organy powinny były zatem dokonać szczegółowej i wyczerpującej analizy sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w pełnym zakresie. W ocenie Sądu takiego całościowego sprawdzenia zabrakło. Organy mimo wielokrotnie powtarzanych przez uczestniczkę postępowania zastrzeżeń dotyczących niezgodności badanego projektu z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie zaprojektowanych drzwi balkonowych, które nie stanowią według uczestniczki lukarny przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy, nie ustosunkowały się w sposób dostateczny do tej kwestii. Organ odwoławczy poprzestał w tym zakresie na stwierdzeniu, że zaprojektowana lukarna będzie otworem okiennym zabezpieczonym od zewnątrz balustradą. Zaznaczył dalej, że rozwiązania techniczne lukarny nie są przedmiotem projektu architektoniczno-budowlanego, a będą jedynie elementem projektu technicznego obiektu. Organ odwoławczy wskazał, iż projektowane zamierzenie jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla tej inwestycji, przy czym kwestia prawidłowości zastosowanych rozwiązań technicznych należy do autora projektu.
Należy w tym miejscu zauważyć, że w badanym projekcie w ogóle nie występuje pojęcie lukarny, które zostało użyte w decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym i z zastrzeżeniami podnoszonymi przez uczestniczkę, organy mogły w trybie art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uzyskać wyjaśnienia bądź uzupełnienia poczynione przez projektanta, który jako osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia przygotowuje projekt budowlany i ponosi odpowiedzialność za jego zawartość. Do obowiązków projektanta budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego należy nie tylko opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ale również wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r. II OSK 927/10; M. Bursztynowicz., M Sługocka, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komentarz, WKP 2022, t. 1 do § 13). Tymczasem, w niniejszej sprawie organy mimo zgłaszanych przez uczestniczkę zastrzeżeń co do zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań w zakresie okna balkonowego, nie zwróciły się do projektanta o stosowne wyjaśnienia w tym zakresie, w kontekście tych rozwiązań z decyzją o warunkach zabudowy, w której posłużono się pojęciem lukarny. Należy zauważyć, że wobec braku dostatecznego odniesienia się przez organ odwoławczy do kwestii lukarny w uzasadnieniu skarżonej decyzji, organ podjął próbę uzupełnienia argumentacji w tym zakresie dopiero i też w niepełny sposób, w odpowiedzi na skargę, co jednak nie konwaliduje wadliwości decyzji. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powyższego pisma procesowego nie może zastępować ustaleń i oceny materiału dowodowego organu, które winny być dokonane w uzasadnieniu decyzji administracyjnej albo postanowienia rozstrzygających indywidualną sprawę, skonstruowanym zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 maja 2008 r., II SA/Gl 499/07, wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2017 r., II SA/Wa 2202/16). Nie ma zatem prawnych możliwości, aby potraktować odpowiedź na skargę jako poprawienie decyzji, czy też uzupełnienie (aneks) do decyzji, gdyż odpowiedź będąca pismem procesowym należy do postępowania sądowego, a nie administracyjnego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2007 r., II OSK 1446/06)
Odnośnie zakresu kontroli sprawowanej przez organ sprawdzający projekt budowlany w postępowania administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego to należy zauważyć, że art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wymaga, aby projektant zapewnił sprawdzenie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, co oznacza ograniczenie zakresu kontroli w tym zakresie ze strony organu administracji, który to organ nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu budowlanego. Jeżeli chodzi natomiast o badanie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (gdy, jak w niniejszej sprawie, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), to w tym zakresie organ powinien poczynić ustalenia faktyczne w pełnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Stosownie zaś do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać również trzeba, że na gruncie k.p.a. obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostateczne zbadanie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w omówionym wyżej zakresie i w tej sytuacji Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Wojewoda przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien raz jeszcze rzetelnie ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, przede wszystkim w zakresie przyjętego w projekcie rozwiązania w postaci okna balkonowego. Do rozważenia pozostaje kwestia zwrócenia się do projektanta w trybie art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów w postaci uiszczonej opłaty sądowej.