II SA/Go 553/24

II SA/Go 553/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Kamila Karwatowicz
Michał Ruszyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 54
art. 255 ust. 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 425
art. 12
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie magazynowania materiałów wybuchowych oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] r. J. F. sp. z o.o. (dalej: spółka, skarżącą) - jako prowadząca zakład o dużym ryzyku - dokonała zgłoszenia, o którym mowa w art. 250 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54, dalej: P.o.ś.).
W dniach od [...] r. do [...] r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej: organ) przeprowadził kontrolę w zakładzie spółki, zlokalizowanym w [...].
Na podstawie ustaleń kontroli ([...]) stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska polegające na: 1. braku opracowanego raportu o bezpieczeństwie i przedłożenia go właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 253 i art. 254 P.o.ś.), 2. braku opracowanego programu zapobiegania awariom i przedłożenia właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 251 P.o.ś.), 3. braku opracowania i wdrożenia systemu zarządzania bezpieczeństwem (art. 252 P.o.ś.), 4. braku opracowania wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego i przedłożenia go komendantowi wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej (art. 261 P.o.ś.), 5. uruchomieniu zakładu dużego ryzyka bez pozytywnego zaopiniowania przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej programu zapobiegania awariom i wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego (art. 255 ust 2 P.o.ś.), 6. dokonania zgłoszenia zakładu dużego ryzyka po ustawowym terminie (art. 250 ust. 4 P.o.ś.).
Prezes zarządu spółki w dniu [...] r. podpisał bez zastrzeżeń protokół kontroli nr [...].
W związku z powyższym organ zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] r., nr [...], zarządził aby spółka prowadziła działalność gospodarczą nie przekraczając wartości progowych magazynowanych materiałów wybuchowych, określonych w tabeli 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. 2016 r., poz. 138) do momentu ewentualnego opracowania przez zakład i pozytywnego zaopiniowania albo zatwierdzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] albo komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, dokumentacji w zakresie zakładu dużego ryzyka albo zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej dla obiektu w [...], tj. programu zapobiegania awariom i wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego oraz raportu o bezpieczeństwie (zakład dużego ryzyka) albo programu zapobiegania awariom (zakład zwiększonego ryzyka).
Powyższe zarządzenie pokontrolne stało się przedmiotem skargi spółki złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 425, dalej: u.I.O.Ś.) poprzez jego błędną wykładnię i wydanie zarządzenia pokontrolnego, w którym organ nałożył na skarżącą obowiązek ograniczenia działalności gospodarczej, tj. wstrzymania użytkowania zakładu w [...] w części, w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 251 ust. 5, art. 254 ust. 1 oraz art. 261 ust. 2 P.o.ś., podczas gdy nałożenie obowiązku wstrzymania użytkowania części zakładu na podmiot naruszający ww. przepisy, możliwe jest wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie wyraźnego przepisu ustawowego, którym jest art. 373 ust. 1 P.o.ś. przyznającego tę kompetencję Komendantowi Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w [...];
2. art. 373 ust. 1 P.o.ś. w zw. z art. 12. ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. poprzez:
3.1. jego niezastosowanie i wydanie zarządzenia pokontrolnego w którym organ nałożył na skarżącą obowiązek ograniczenia działalności gospodarczej, tj. wstrzymania użytkowania zakładu w [...] w części w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 251 ust. 5, art. 254 ust. 1 oraz art. 261 ust. 2 P.o.ś., mimo, że organem, któremu przepisy ustawy nadają wyłączną kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w zakresie naruszenia przez prowadzącego zakład przepisów art. 248-264 P.o.ś. jest Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w [...], który obecnie prowadzi właściwe postępowanie administracyjne w tej sprawie;
3.2. jego niezastosowanie i wydanie zarządzenia pokontrolnego, w którym organ nałożył na skarżącą obowiązek ograniczenia działalności gospodarczej, tj. wstrzymania użytkowania zakładu w [...] w części w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 251 ust. 5 P.o.ś., art. 254 ust. 1 oraz art. 261 ust. 2 P.o.ś., mimo niezbadania przesłanki ryzyka wystąpienia awarii przemysłowej, od której wystąpienia przepis art. 373 ust. 1 P.o.ś. uzależnia możliwość wydania decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek wstrzymania użytkowania zakładu w części; 3. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1743) w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. poprzez jego błędną wykładnię i wydanie zarządzenia pokontrolnego w którym organ nałożył na skarżącą obowiązek wstrzymania użytkowania zakładu w [...] w części, tj. ograniczenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, podczas gdy zarządzenie pokontrolne nie może stanowić podstawy do ograniczenia uprawnień przyznanych skarżącej koncesją;
4. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 373 ust. 1 P.o.ś. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. poprzez jego niezastosowanie i wydanie zarządzenia pokontrolnego, w którym organ nałożył na skarżącą obowiązek ograniczenia działalności gospodarczej, tj. wstrzymania użytkowania zakładu w [...] w części, w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 251 ust. 5, art. 254 ust. 1 oraz art. 261 ust. 2 P.o.ś., podczas gdy nałożenie obowiązku wstrzymania użytkowania części zakładu na podmiot naruszający ww. przepisy, możliwe jest wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie wyraźnego przepisu ustawowego, którym jest art. 373 ust. 1 P.o.ś., a w konsekwencji wydanie zarządzenia pokontrolnego nakładającego nieproporcjonalne obowiązki, w sprawie która powinna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej z zachowaniem zasady proporcjonalności;
5. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 373 ust. 1 P.o.ś. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. poprzez jego niezastosowanie i wydanie zarządzenia pokontrolnego, w którym organ nałożył na skarżącą obowiązek ograniczenia działalności gospodarczej tj. wstrzymania użytkowania zakładu w [...] w części, w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 251 ust. 5, art. 254 ust. 1 oraz art. 261 ust. 2 P.o.ś., podczas gdy nałożenie obowiązku wstrzymania użytkowania części zakładu na podmiot naruszający ww. przepisy, możliwe jest wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie wyraźnego przepisu ustawowego, którym jest art. 373 ust. 1 P.o.ś., a w konsekwencji wydanie zarządzenia pokontrolnego od którego nie przysługuje odwołanie, w sprawie która powinna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej z zachowaniem zasady dwuinstancyjności;
6. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 373 ust. 1 P.o.ś. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. poprzez jego niezastosowanie i wydanie zarządzenia pokontrolnego, w którym organ nałożył na skarżącą obowiązek ograniczenia działalności gospodarczej, tj. wstrzymania użytkowania zakładu w [...] w części, w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 251 ust. 5, art. 254 ust. 1 oraz art. 261 ust. 2 P.o.ś., podczas gdy nałożenie obowiązku wstrzymania użytkowania części zakładu na podmiot naruszający ww. przepisy, możliwe jest wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie wyraźnego przepisu ustawowego, którym jest art. 373 ust. 1 P.o.ś., a w konsekwencji wydanie zarządzenie pokontrolnego bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy i dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w sprawie która powinna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej oraz czynnego skarżącej w postępowaniu;
7. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 373 ust. 1 P.o.ś. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. poprzez jego niezastosowanie i wydanie zarządzenia pokontrolnego, w którym organ nałożył na skarżącą obowiązek ograniczenia działalności gospodarczej tj. wstrzymania użytkowania zakładu w [...] w części, w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 251 ust. 5, art. 254 ust. 1 oraz art. 261 ust. 2 P.o.ś., podczas gdy nałożenie obowiązku wstrzymania użytkowania części zakładu na podmiot naruszający ww. przepisy, możliwe jest wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie wyraźnego przepisu ustawowego, którym jest art. 373 ust. 1 P.o.ś., a w konsekwencji wydanie zarządzenie pokontrolnego bez wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, w sprawie która powinna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej po uprzednim przeprowadzeniu zgodnego z zasada prawdy obiektywnej postępowania dowodowego.
Stawiając powyższe zarzuty skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnianiu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zwarzył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Zdaniem Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.I.O.Ś. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku zaskarżenia takiego aktu, podstawę uwzględnienia skargi stanowi art. 146 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 uchyla ten akt, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Sąd może też w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Jeśli jednak Sąd nie stwierdzi podstaw do uwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Zarządzenie pokontrolne, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. stanowi działanie organów administracji publicznej, podejmowane w zakresie realizacji ich zadań wynikających z przepisów prawa. Mogą one mieć charakter władczy z tym, że nie są to rozstrzygnięcia władcze. Wówczas miałyby bowiem charakter decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Na gruncie art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś. forma działania w postaci zarządzenia pokontrolnego została wyraźnie odróżniona przez ustawodawcę od decyzji, wymienionej w pkt 2 tego przepisu. Niewątpliwie jednak, wydawanemu zarządzeniu pokontrolnemu nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej. Jest ono jedną z kilku możliwych form działań wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, w związku ze sprawowaną kontrolą podmiotów korzystających ze środowiska (art. 2 ust. 1 u.I.O.Ś.). Ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Jego władczy charakter przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie jest zagrożone odpowiedzialnością karną (art. 31a ustawy). Wydawane jest natomiast w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenie prawa. Równocześnie należy zwrócić uwagę, że władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych wynikających z art. 12 ust. 2 ustawy. W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mógłby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r., IV SA/Wa 2272/19 i wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 września 2020 r., II SA/Go 383/20, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA).
Wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego. Jeżeli kontrola dotyczyła działalności danej osoby fizycznej, ona sama jest adresatem zarządzenia pokontrolnego i podmiotem zawiązanym. Jeśli kontrolowana jednostka organizacyjna ma złożoną strukturę (np. wielozakładowe przedsiębiorstwo państwowe), należy uznać, że adresatem jest kierownik tej wyodrębnionej części jednostki, w której w toku kontroli stwierdzono uchybienia.
Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska - stanowiącej podstawę wydania zarządzenia pokontrolnego, jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu.
Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., II SA/Op 497/18 i wyrok NSA z dnia 12 lipca 2022 r., III OSK 5434/21, CBOSA).
Zarządzenia pokontrolne nie nakładają zatem na ich adresata obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej ani innej sankcji administracyjnej, co również uzasadnia dopuszczalność formułowania ich w sposób ogólnikowy. Ich celem, oprócz sygnalizacji osobie fizycznej korzystającej ze środowiska lub osobie zarządzającej jednostką organizacyjną korzystającą ze środowiska, jest przede wszystkim dostarczenie kontrolującemu organowi informacji co do konieczności wszczęcia postępowań zmierzających np. do nałożenia kary lub zobowiązania do wykonania lub zaniechania określonych czynności. Stąd też w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r., IV SA/Wa 2272/19, CBOSA). Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy, a stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. W postępowaniu tym sąd dokonując oceny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2024 r., III OSK 438/23, CBOSA).
Z uwagi na charakter aktu wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy, sądowa kontrola legalności zarządzenia pokontrolnego polega przede wszystkim na badaniu, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli oraz, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Podkreślić trzeba, że dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli protokół kontroli ma istotne i decydujące znaczenie. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, to obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., II SA/Op 497/18 i powołany tam wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1876/17, CBOSA).
Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Natomiast sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na zarządzenie pokontrolne, bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ (wymóg ten w niniejszej sprawie został spełniony), 2) treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami wynikającymi z protokołu kontroli (zdaniem Sądu wymóg ten także został spełniony) oraz 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem Sądu oceny tego czy treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, nie można dokonywać w oderwaniu od wszystkich okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim od złożonego przez skarżącą, w dniu [...] r., zgłoszenia o którym mowa w art. 250 P.o.ś. oraz - co wynika z treści protokołu kontroli nr [...] - uruchomienia zakładu dużego ryzyka bez pozytywnej opinii dla przedłożonego programu zapobiegania awariom i wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego ani zatwierdzenia raportu o bezpieczeństwie albo zmian tego raportu. Przywołać w związku z tym należy treść art. 255 ust. 2 P.o.ś., który stanowi, że prowadzący zakład o dużym ryzyku może uruchomić zakład lub jego część albo dokonać zmiany w zakładzie, po pozytywnym zaopiniowaniu przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej programu zapobiegania awariom i wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego albo ich zmian oraz po zatwierdzeniu przez ten organ raportu o bezpieczeństwie albo zmian tego raportu.
Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego skarżąca, w związku ze złożonym zgłoszeniem prowadzenia zakładu o dużym ryzyku, nie przedstawiła pozytywnej opinii dla przedłożonego programu zapobiegania awariom i wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego PSP ani zatwierdzenia przez ten organ raportu o bezpieczeństwie albo zmian tego raportu, które - zgodnie z art. 264b P.o.ś. - następuje w formie decyzji administracyjnej, zasadnie uznał organ, iż nie został spełniony wymóg z art. 255 ust. 2 P.o.ś. (dopiero w dniu [...] r. skarżąca przekazała organowi dokumentację dotyczącą zakładu dużego ryzyka, w postaci: aktualizacji zgłoszenia, programu zapobiegania awariom oraz raportu o bezpieczeństwie). W tej sytuacji prawidłowo organ "przypomniał" czy też "zasygnalizował" skarżącej obowiązki, które wynikają wprost z przepisów prawa - rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie rodzajów i ilości znajdujących się w zakładzie substancji niebezpiecznych, decydujących o zaliczeniu zakładu do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, tj. aby skarżąca do momentu zaopiniowania programu zapobiegania awariom i wewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego oraz zatwierdzenia raportu o bezpieczeństwie, nie przekraczała wartości progowych magazynowanych materiałów wybuchowych, wynikających z ww. rozporządzenia. To zaś oznacza, że treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, wbrew stanowisku skarżącej, znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Nie można go zatem odczytywać jako wstrzymania przez organ działalności gospodarczej skarżącego (wstrzymania użytkowania zakładu), które - zgodnie z art. 373 P.o.ś. - następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej przez organ Państwowej Straży Pożarnej.
Skarżąca powołała w uzasadnieniu skargi orzeczenia, w których sądy uchyliły zarządzenia pokontrolne albowiem uznały, że organy nie mogły dokonać konkretyzacji obowiązków w drodze zarządzenia pokontrolnego ale powinny wydać decyzję administracyjną (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2007 r., IV SA/Wa 1833/06 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 marca 2009 r., II SA/Gd 847/08, CBOSA). Odnosząc się do cytowanego przez skarżącą ww. orzecznictwa wskazać należy, że stany faktyczne, w których zapadły powyższe wyroki nie były analogiczne jak w sprawie rozpoznawanej. W sprawach tych bowiem wydano błędne - zdaniem sądów - zarządzenia ale po wystąpieniu awarii przemysłowej, a nie jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, po kontroli organu inspekcyjnego ochrony środowiska, przeprowadzonej w związku ze zgłoszeniem, o którym mowa w art. 250 P.o.ś.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.