II SA/Go 542/25

II SA/Go 542/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 78, 79
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 149 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi D.sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
[...]., działając na podstawie art. 11 w zw. z art. 77, art. 78 oraz art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145; dalej jako u.g.n.), pismem z [...] grudnia 2024 r. wypowiedział D. sp. z o. o. z siedzibą w [...]. dotychczasową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], o powierzchni 44647m2, proponując jednocześnie ustalenie nowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu:
- od 1 stycznia 2025 r. w kwocie 48826,36 zł,
- od 1 stycznia 2026 r. w kwocie 59920,04 zł,
- od 1 stycznia 2027 r. w kwocie 71013,73 zł.
W odpowiedzi na to wypowiedzenie spółka pismem z [...] stycznia 2025 r. złożyła wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub że jest uzasadniona w innej (mniejszej) wysokości.
Orzeczeniem z [...] lutego 2025 r. nr [...], powołując się na art. 77 ust. 1-3, art. 78 ust. 2 i 3, art. 79 u.g.n., oddaliło powyższy wniosek użytkownika wieczystego. Zostało ono doręczone spółce w dniu [...] lutego 2025 r., a organowi w dniu [...] lutego 2025 r. W terminie określonym w art. 80 § 1 u.g.n. ani spółka, ani organ nie wnieśli sprzeciwu. W związku z tym orzeczenie się uprawomocniło.
Pismem z [...] marca 2025 r., nadanym w tym samym dniu, spółka złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego opisanym powyżej orzeczeniem [...]. z [...] lutego 2025 r., wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako k.p.a.) - brak udziału w postępowaniu bez swej winy. W ocenie strony [...] nie umożliwiono jej skorzystanie z inicjatywy dowodowej przez poinformowanie o wszczęciu postępowania, ani też wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 §1 k.p.a.). Organ nie wskazał również przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane na dzień wysłania informacji, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a.). Ponadto – zdaniem spółki – [...] nie zebrało w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego i w konsekwencji nie rozpatrzyło w całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.) oraz uznało okoliczności faktyczne za udowodnione, bez możliwości wypowiedzenia się przez wnioskodawcę co do przeprowadzonych dowodów (art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a.).
Po rozpoznaniu powyższego wniosku, [...]., powołując się na art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 oraz art. 79 ust. 3 u.g.n., postanowieniem z [...] czerwca 2025 r. nr [...], odmówiło wznowienia postępowania, stojąc na stanowisku, że nie jest możliwe stosowanie przepisów dot. trybów nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia w postępowaniu dot. aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste.
Spółka pismem z [...] czerwca 2025 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zgadzając się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym postanowieniu wskazała, że w odniesieniu do art. 79 ust. 3 u.g.n. nie może być stosowana wykładnia prawa tzw. "z mniejszego na większe", która służy do usuwania luk w prawie. Nie można więc wywodzić luki prawnej z tego tytułu, że ustawodawca
w art. 79 ust. 3 u.g.n. przez przypadek pominął w katalogu włączeń tzw. nadzwyczajne środki zaskarżenia z k.p.a., tj. wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności. Celem wniosku o wznowienie postępowania jest wzruszenie prawomocnego orzeczenia organu administracji publicznej dotkniętego istotnymi wadami i wyeliminowanie go z obrotu, a nie merytoryczne rozpoznanie sprawy.
W niniejszym przypadku organ wydając orzeczenie o ustaleniu wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste dopuścił się wielu nieprawidłowości, co spółka zarzuciła oraz opisała we wniosku o wznowienie postępowania. Na poparcie swojego stanowiska strona powołała się na wyrok WSA w Rzeszowie z 24 lipca 2013 r., II SA/Rz 462/13.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2025 r., nr [...],[...]., powołując się na m.in.
art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 149 § 3 oraz art. 150 § 1 k.p.a. oraz art. 79 ust. 3 i 7 u.g.n., utrzymało w całości w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia w pierwszej kolejności organ przytoczył treść przepisów art. 147, art. 148 § 1, art. 149 § 1-4, art. 150 § 1 k.p.a, podkreślając, że w pierwszej fazie postępowania wywołanego wnioskiem o wznowienie postępowania, następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).
Dalej [...] wskazało, że podanie o wznowienie postępowania dotyczy postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem [...] z [...] lutego 2025 r., znak: [...] oddalającym wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zawarta w ofercie [...]. z [...] grudnia 2024 r., jest nieuzasadniona.
Organ wyjaśnił, że szczegółowa regulacja dotycząca kwestii opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej i jej wysokości została zawarta
w art. 71-81 u.g.n. I tak, aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego (art. 77 ust. 1 i 3 u.g.n.). W przypadku gdy użytkownik wieczysty nie akceptuje otrzymanej oferty nowej wysokości opłaty może
w terminie 30 dni złożyć do [...] wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Od orzeczenia [...] rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Natomiast organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść od tego orzeczenia sprzeciw (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Złożenie sprzeciwu wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc, nawet wtedy, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia [...] (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Wówczas odżywa złożony w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek, który zastępuje pozew inicjujący postępowanie sądowe (art. 80 ust. 2 u.g.n.). Złożenie sprzeciwu ma wobec orzeczenia [...] skutek kasacyjny. Oznacza to, że orzeczenie traci swój byt tak procesowy, jak i materialny.
Organ podkreślił też, że zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n., w postępowaniu prowadzonym przez [...] nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich orzeczeń z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także w drodze nadzwyczajnych środków weryfikacji. Skoro bowiem ustawodawca zdecydował, że nie służą od tych orzeczeń zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej niedopuszczalne jest kwestionowanie ich
w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia, a do takich należy wniosek
o wznowienie postępowania. Przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. wymienia, jakie przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio do postępowania przed [...]. Nie są wymienione przepisy dotyczące nadzwyczajnych trybów postępowania. To także wprost wskazuje, że nie stosuje się do omawianych orzeczeń wznowienia postępowania.
[...] wyjaśniło, że procedura rozstrzygania sporu o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste jest dwustopniowa i ma charakter mieszany (administracyjno-sądowy). Pierwszy etap kończy się wydaniem orzeczenia, którego nie można utożsamiać z decyzjami administracyjnymi, gdyż rozstrzyga spór o charakterze cywilnoprawnym, zainicjowany złożeniem oświadczenia woli w postaci wypowiedzenia. Wznowienia postępowania nie może uzasadniać także brzmienie przepisów u.g.n. dotyczących postępowania przed [...], gdyż art. 78 ust. 7 tej u.g.n. przewiduje, że do postępowania przed samorządowym [...] odwoławczym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwieniu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania tego mają także zastosowanie przepisy o opłatach i kosztach.
Organ podzielił przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 628/16, zgodnie z którym wyłączone jest stosowanie przepisów
art. 145-152 k.p.a. w odniesieniu do prawomocnych orzeczeń [...] rozstrzygających sprawę wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W konsekwencji wniosek o wznowienie powyższego postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem [...] jako niedopuszczalny z mocy art. 79 ust. 7 w zw. z art. 80 ust. 1 u.g.n., podlega rozstrzygnięciu na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. przez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
Stąd, zdaniem organu, zasadnie odmówiono wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem [...]. z [...] lutego 2025 r., znak [...].
W skardze złożonej do WSA w Gorzowie Wlkp. na powyższe postanowienie spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1995 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 144, 149 § 3 oraz 150 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. przez:
a) utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i uznanie, że wniosek
o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem [...] oddającym wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu jest nieuzasadniona lub że jest uzasadniona w innej (mniejszej) wysokości - jest niedopuszczalny oraz że na orzeczenie [...] rozstrzygające spór o wysokości omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy zastosowanie instytucji wznowienia postępowania
w sprawach o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest dopuszczalne, co potwierdza orzecznictwo sądowe i praktyka;
b) przyjęcie, że art. 79 ust. 7 u.g.n. wyłącza możliwość zastosowania
w postępowaniu dot. aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego instytucji wznowienia postępowania (art. 145 § 1 i n. k.p.a.), podczas gdy ustawodawca w tym przepisie nie wyłączył tzw. nadzwyczajnych środków zaskarżenia z k.p.a., tj. wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania
w mocy postanowienia [...] oddalającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i tym samym uniemożliwiło [...] merytoryczne rozpoznanie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu jest nieuzasadniona lub że jest uzasadniona w innej (mniejszej) wysokości.
2) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 80, 81 i 81a § 1 k.p.a., w zw. art. 79 ust. 2, 3 i ust. 7 u.g.n., przez to, że organ rozpoznał wniosek skarżącej na podstawie wybiórczo rozpatrzonego materiału dowodowego, w szczególności [...] pominęło w swoich rozważaniach to, że w postępowaniu administracyjnym dot. aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego naruszyło szereg przepisów procedury administracyjnej, które pozbawiło skarżącą możliwości udziału w postępowaniu bez własnej winy, tj.:
a) [...] nie zapewniło skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym - w tym nie umożliwiło skarżącej jako stronie, ani skorzystania z inicjatywy dowodowej z uwagi na brak poinformowania o wszczęciu postępowania, ani nie zapewniło możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, tj. art. 10 § 1 k.p.a.
b) [...] nie zebrało w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego
i w konsekwencji nie rozpatrzyło całości niezbędnego do wyjaśnienia sprawy materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.,
c) [...] uznało okoliczności faktyczne za udowodnione, bez możliwości wypowiedzenia się przez skarżącą co do przeprowadzonych dowodów - tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a.
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wydanie orzeczenia na podstawie całego materiału dowodowego skutkowałoby uznaniem, że [...]
w sprawie objętej wnioskiem o wznowienie postępowania (tj. w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego) naruszyło prawo do czynnego udziału skarżącej w postępowaniu administracyjnym, nie wyznaczyło rozprawy, wydało orzeczenie bez możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego, tym samym istniały przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, wobec czego zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i skutkuje nieważnością postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca spółka wniosła
o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej - przeprowadzonej pod względem legalności - było w niniejszej sprawie postanowienie [...]. z [...] sierpnia 2025 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2025 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem z [...] lutego 2025 r. nr [...], oddalającym wniosek skarżącej spółki - jako użytkownika wieczystego - o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej, zawarta w piśmie [...]. z [...] grudnia 2024 r. w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej (mniejszej) wysokości.
Podstawę powyższych postanowień stanowił art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania jest z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych niedopuszczalne. Chodzi zatem wyłącznie o przyczyny formalne, a nie merytoryczne. Do przyczyn podmiotowych zalicza się przede wszystkim złożenie wniosku przez osobę w sposób oczywisty niebędącą stroną. Z kolei przyczyny przedmiotowe obejmują złożenie żądania po upływie ustawowego terminu (jeżeli nie został on przywrócony), a także sytuacje, gdy sprawa nie została rozstrzygnięta w formie decyzji albo postanowienia zaskarżalnego, lub gdy decyzja (odpowiednio postanowienie) nie była ostateczna, bądź gdy podniesiono inne zarzuty niż określone w art. 145, 145a, 145aa i 145b k.p.a. Odmowa wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce zwłaszcza wtedy, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie, na przykład umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa lub gdy strona opiera żądanie na podstawie "rażącego naruszenia prawa" (por. wyrok NSA 14 czerwca 2024 r., III OSK 2179/22, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el. 2025, t. III.4 do art. 149).
Istota sporu sprowadzała się do oceny, czy w odniesieniu do orzeczenia [...]. z [...] lutego 2025 r. nr [...], wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. mają zastosowanie przepisy art. 145-152 k.p.a., statuujące instytucję wznowienia postępowania, stanowiącą nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji ostatecznych.
Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że postępowanie
o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch fazach. W pierwszej postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym [...] odwoławczym. Jeżeli natomiast w następstwie istnienia sporu dojdzie do drugiej fazy postępowania, to toczy się ono przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. W postępowaniu przed samorządowym [...] odwoławczym, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., ma odpowiednie zastosowanie część przepisów k.p.a. Zgodnie
z tym przepisem do postępowania przed [...] stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu,
o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń; do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Mimo tego nie budzi wątpliwości, iż sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. O tym bowiem, czy sprawa wymaga rozstrzygnięcia stosunku administracyjnego czy stosunku cywilnoprawnego decydują przepisy prawa materialnego kształtujące taki stosunek prawny. Zatem to normy prawa materialnego określające poszczególne rodzaje stosunku prawnego determinują charakter danej sprawy. Brak jest przy tym podstaw do zmiany kwalifikacji charakteru sprawy tylko z uwagi na tryb i stadium, w jakim jest ona rozpatrywana. Niezależnie od tego, w jakim stadium spór powstały na tym tle zostanie rozstrzygnięty, cały czas mamy do czynienia z jedną sprawą dotyczącą prawa do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Sprawa ta nie zmienia swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie przed [...] nie jest uruchamiane nowym wnioskiem w nowej sprawie. Inicjuje je wniosek, który jest specyficznym środkiem prawnym przysługującym wieczystemu użytkownikowi w przypadku wypowiedzenia mu niektórych warunków umowy, dokonanego w drodze cywilnoprawnej czynności właściwego organu działającego
w imieniu właściciela gruntu. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed [...] nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego (por. uchwałę SN z 8 lutego 1994 r., III CZP 188/93, uchwałę SN z 25 czerwca 1997 r. m III CZP 23/97; uchwałę NSA z 20 maja 1996 r., OPK 10/96, ONSA 1997/1/8; wyrok NSA z 12 maja 2006 r., I OSK 843/05; wyrok NSA z 16 marca 2011 r., I OSK 708/10; wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., I OSK 1457/10). W orzecznictwie i piśmiennictwie jednolicie przyjmuje się, że orzeczenia przewidziane w powyższym przepisie wydawane są w administracyjnej fazie postępowania aktualizacyjnego i nie dotyczą one uprawnień czy obowiązków określonych bezpośrednio w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym kolegiom powierzono w określonym zakresie rozpoznawanie sporów o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, a więc sporów majątkowych o charakterze cywilnym. Skoro zaś kolegia rozstrzygają merytorycznie spór cywilnoprawny, to akt kończący takie postępowanie nie stanowi decyzji administracyjnej. Tak więc orzeczenie wydawane w powyższym zakresie przez [...] nie kwalifikuje się do uznania za decyzję administracyjną, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego, lecz stanowi odrębny rodzaj rozstrzygnięcia, co specjalnie podkreślił ustawodawca, używając nazwy "orzeczenie" (por. J.P. Tarno, A. Wrzesińska-Nowacka, Postępowanie w sprawach opłaty za użytkowanie wieczyste, Samorząd Terytorialny nr 7-8 z 1995 r., str.109 i nast., Z. Kmieciak, Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych z komentarzem oraz akty wykonawcze, Warszawa 1995, s. 57–58; A. Korzeniowska, Postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym, Kraków 2002, s. 244–245.; uchwałę NSA z dnia 20 maja 1996 r., I OPK 10/96, uchwałę NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13; wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., I OSK 306/06; wyrok NSA z 13 kwietnia 2011 r., I OSK 367/11; postanowienie NSA z 26 stycznia 2012 r., I OSK 6/12). Ponadto nie budzi wątpliwości, iż postępowanie uregulowane przepisami art. 71 – 81 u.g.n. jest postępowaniem szczególnym. Cywilnoprawny spór w zakresie ukształtowania opłat za użytkowanie wieczyste sprawia, że postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest wyłącznie koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny (por. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., I OSK 1570/10; wyrok NSA z 25 maja 2011 r., I OSK 1129/10; wyrok NSA z 25 maja 2011 r., I OSK 1130/10, postanowienie NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 408/13). Konsekwencją powyższego jest także jednolite stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie braku możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia wydanego przez [...],
w związku z wnioskiem złożonym w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Punktem wyjścia argumentacji przemawiającej za niedopuszczalnością stosowania w omawianej materii trybów nadzwyczajnych, jest przyjęcie poglądu, że wydawane przez kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r., I OSK 628/16, wyrok NSA
z 24 października 2018 r., I OSK 995/18, wyrok NSA z 11 lipca 2013 r., I OSK 342/12,
z 22 stycznia 2020 r., I OSK 3692/18, wyrok NSA z 12 maja 2006 r., I OSK 843/05, wyrok NSA z 11 sierpnia 2017 r., I OSK 2806/15). Nie może być uznany za trafny zarzut naruszenia art. 79 ust 7 u.g.n. przez błędne uznanie, iż regulacje te nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów
o wznowieniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Zawarte bowiem w art. 79 ust. 7 u.g.n. odesłanie do odpowiedniego stosowania w postępowaniu przed kolegium przepisów k.p.a. stanowi enumeratywne wyliczenie. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było stosowanie w tym postępowaniu generalnie przepisów k.p.a., to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego Kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Dokładne zaś określenie rozdziałów
i działu (postępowanie) tego Kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie
w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 u.g.n. in fine, w której ustawodawca zaznaczył, by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy k.p.a. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego k.p.a., a jedynie wybrane przez ustawodawcę przepisy kodeksu. Nie można też podzielić poglądu, iż skoro przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. przewiduje w postępowaniu przed kolegium stosowanie przepisów k.p.a. dotyczących postępowania, za wyjątkiem odwołań i zażaleń, to nie ma przeszkód, by mogły być
w tym stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych. Powyższe zapatrywanie pomija bowiem, iż uregulowane w k.p.a. postępowania nadzwyczajne dotyczą jedynie decyzji administracyjnej, a orzeczenie wydawane przez [...] w omawianych sprawach nie jest takim rozstrzygnięciem. Skoro tak, to przy przyjęciu odpowiedniego stosowania do postępowania przed kolegium przepisów k.p.a. o postępowaniu (Działu II), zbędne było zaznaczanie przez ustawodawcę, że nie mają w tej sytuacji zastosowania przepisy
o trybach nadzwyczajnych. Ponadto, w sprawach administracyjnych postępowania nadzwyczajne pozostają w ścisłym związku z postępowaniem zwykłym. Powyższa współzależność nie pozwala uznać racjonalności w takim rozumieniu powyższych regulacji, które umożliwiałoby prowadzenie wobec wydanego orzeczenia [...] postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach k.p.a., gdy jednocześnie ustawodawca wyraźnie zatamował możliwość prowadzenia od takiego orzeczenia postępowań odwoławczych uregulowanych przepisami tegoż Kodeksu (por. wyrok NSA z 11 lipca 2013 r., I OSK 342/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., wyrok NSA z 24 października 2018 r., I OSK 995/18, wyrok NSA 14 października 2022 r., I OSK 2064/21).
Przywołany przez stronę skarżącą pogląd wyrażony w wyroku WSA
w Rzeszowie z 24 lipca 2013 r., II SA/Rz 462/13 jest odosobniony i ze względu na przedstawioną powyżej argumentację nie sposób go podzielić. Powyższe stanowisko zostało również zaakceptowane w piśmiennictwie,
w którym podkreśla się dodatkowo, że przyjęcie tezy o dopuszczalności stwierdzenia nieważności orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego bądź wznowienia postępowania aktualizacyjnego przed kolegium rodziłoby również istotne wątpliwości
w zakresie przysługujących stronom środków zaskarżenia orzeczenia wydanego na skutek stwierdzenia nieważności czy wznowienia postępowania administracyjnego. Dopuszczenie w takim przypadku możliwości składania skargi do sądu administracyjnego stanowiłoby zaprzeczenie idei ustalania opłat rocznych w trybie cywilnoprawnym (por. Klat-Górska Elżbieta, Klat-Wertelecka Lidia, Glosa aprobująca do wyroku NSA z dnia 11 lipca 2013 r., I OSK 342/12, ZNSA 2015/5/169-174, E. Bończak-Kucharczyk, U.g.n. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, t. do art. 79m T. Brzezinki, K. Śmigielski, O dopuszczalności stosowania nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego do orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych (w:) CASUS z 2012 r., nr 64, s. 20-24., zob. także M. Jachowicz, M. Kotulski, Postępowanie w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (w:)
G. Krawiec (red.), Aktualne problemy postępowań w administracji publicznej, Sosnowiec 2013, s.109 i nast.). Pogląd ten pozostaje również w zgodzie z ogólnym stanowiskiem, że trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego nie można stosować "bez odrębnej podstawy prawnej", "do działań organów administracji publicznej podejmowanych
w innych formach" niż indywidualne rozstrzygnięcia administracyjne (por. B. Adamiak,
J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2014, s. 573-574). Przedstawiona powyżej wykładnia art. 79 ust. 7 u.gn. nie stanowi ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa do sądu. Nieskorzystanie przez skarżącego ze środków prawnych przewidywanych w przepisach prawa dla dochodzenia praw, które uznaje za naruszone, nie może być bowiem postrzegane jako naruszenie art. 2, art. 8 ust. 1-2, art. 45 ust 1 bądź też art. 77 ust 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA
z 24 października 2018 r., I OSK 998/18). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał zarzuty podniesione w pkt. 1 skargi za niezasadne, a w konsekwencji Kolegium prawidłowo przyjęło, że zachodziła podstawa do wydania postanowienia wskazanego w art. 149 § 3 k.p.a. Stwierdzenie powyższej przeszkody uniemożliwiającej wszczęcie postępowania wznowieniowego powoduje także, że podniesione w pkt. 2 skargi świadczące o wadliwości orzeczenia [...]
z dnia [...] lutego 2024 r., wydanego na podstawie art. 79 ust. 2 u.g.n., nie mogły być przez organ rozważane. Przy podejmowaniu skarżonego postanowienia, rozstrzygana była bowiem wyłącznie kwestia procesowa, dotycząca prawnej możliwości uruchomienia w określonym przedmiocie postępowania administracyjnego. Rozstrzygając ją zaś w sposób negatywny, organ nie miał obowiązku weryfikacji merytorycznych aspektów samej sprawy, w której to żądanie zgłoszono. Stąd też potencjalne wady prawne orzeczenie nie mają także znaczenia, przy ocenie legalności tego postanowienia, dokonywanej przez sąd administracyjny.
W związku z tym Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) – oddalił skargę.