II SA/GO 541/23

II SA/Go 541/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-11-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Jarosław Piątek
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 779
art. 41 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Dz.U. 2023 poz 824
art. 12 ust. 1, art. 31 a
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. C. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przetwarzania odpadów I. oddala skargę, II. zwraca ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. stronie skarżącej J. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez J.C. jest zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2023 r. w przedmiocie przetwarzania odpadów.
Powyższe zarządzenie pokontrolne zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniach od [...] maja 2023 r. do [...] czerwca 2023 r. na podstawie art. 9 ust. 1c ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, poprzedzona wnioskiem o interwencję przesłanym przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2023 r., została przeprowadzona przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w zakładzie prowadzonym przez J.C. kontrola w zakresie gospodarki odpadami. W związku z tym, iż kontrola interwencyjna dotyczyła gospodarki odpadami, nie zastosowano wobec przedsiębiorcy przepisów rozdziału V ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo Przedsiębiorców, zgodnie z art. 65 pkt 3 - kontrola została podjęta bez zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. W dniu 5 maja 2023 r. przeprowadzono oględziny terenu w obecności właściciela zakładu J.C.. Na utwardzonym placu magazynowym na dz. o nr ewid. [...] w sektorach gromadzone były odpady w postaci zużytych opon ułożonych w pryzmach, innych odpadów gumowych, pociętych opon (tzw. chips z opon), kostki ze sprasowanych opon. Kostki ze sprasowanych opon zdrutowane, zgromadzone były wzdłuż hali produkcyjnej, a także wzdłuż ogrodzenia od strony drogi. W pojemnikach znajdowały się drobne ilości (kilkaset kilogramów) granulatów gumowych. Między poszczególnymi sektorami magazynowania odpadów zachowane były wolne przestrzenie, drogi pożarowe przejezdne. Kostki ze sprasowanych opon ze względu na rodzaj opon oznaczone były informacją o masie od około 800 do ponad 900 kilogramów. Teren zakładu był ogrodzony, miejsca magazynowania odpadów objęte monitoringiem, że głównym profilem spółki jest recykling gumowych odpadów przemysłowych oraz poużytkowych (głównie zużytych opon). Działalność prowadzona jest w zakresie odzysku odpadów gumowych oraz poużytkowych (głównie zużytych opon). Ustalono, że strona legitymuje się:
- decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] - pozwolenie na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne z uwzględnieniem warunków przetwarzania odpadów.
- decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] zezwalająca na zbieranie odpadów,
- decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] w zakresie zmiany oznaczenia prowadzącego instalację,
- decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] zmieniającą decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] w zakresie zmiany oznaczenia prowadzącego instalację,
- decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] listopada 2022 r., znak: [...] zmieniającą decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], zmienioną decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...],
- decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] maja 2022 r., znak: [...] zmieniającą decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], zmienioną decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...].
Firma J.C. z urzędu została wpisana do rejestru, dla której zostało utworzone indywidualne konto w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO). Podmiot otrzymał indywidualny numer rejestrowy [...]. Podmiot wpisany jest jako:
- prowadzący recykling odpadów powstałych z produktów,
- prowadzący odzysk odpadów powstałych z produktów,
- transportujący odpady.
Przetwarzanie odpadów w zakładzie strony prowadzone jest w procesie R3 - Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania). Przetwarzaniu poddawane są głównie odpady o kodach: 16 01 03 - zużyte opony, 16 01 99 - inne niewymienione elementy (ścinki, kawałki gumy, dętki, fartuch z opon) oraz 07 02 80 - odpady z przemysłu gumowego i produkcji gumy i 19 12 04 - tworzywa sztuczne i guma. Zgodnie z decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] maja 2022 r., znak: [...] zmieniającą decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], zmienioną decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] przetwarzanie odpadów w procesie R3 będzie polegać na cyt. "Odpady przetwarzane będą w instalacji do produkcji granulatu gumowego. Odpady poddawane będą procesom kilkustopniowego rozdrabniania przy wykorzystaniu linii technologicznej składającej się z: rozdrabniaczy, granulatorów i czopera (do uzyskania pożądanej frakcji granulatu). Wydzielenie tekstyliów i odpadów metalowych będzie przebiegać w operacjach pomocniczych z udziałem cyklonów, filtrów, separatorów magnetycznych i wibrorynny. W wyniku tego procesu powstawać będzie produkt w postaci granulatu gumowego o różnych frakcjach ...". Do celów tej działalności na terenie zakładu, eksploatowana jest instalacja składająca się z zespołu stacjonarnych maszyn i urządzeń powiązanych technologicznie:
- rozdrabniacz Schreder 2 szt.
- granulatory 3 szt.
- wibrorynna 2 szt.
- cyklony do odciągu tekstyliów i pyłu gumowego 4 szt.
- separatory metali 2 szt. oraz urządzenia pomocnicze
- wyciągarka dwustronna do partii stopowej opon
- nożyce do cięcia opon ponadgabarytowych
- belownica 1 szt.
- taśmociąg podająco-odbierający 5 szt. - 24 m
- waga najazdowa 30 Mg i 3 Mg
- agregat prądotwórczy i sprężarka.
Moc przerobowa instalacji określono na poziomie 18200 Mg/rok
W trakcie kontroli ustalono, że w zakładzie strony prowadzony jest także proces zgniatania i zagęszczania zużytych opon w celu zmniejszenia objętości odpadów. Formowane są przestrzenne kostki o masie ok. 1 Mg i owinięte metalowym drutem. Proces zmniejszania objętości odpadów zużytych opon odbywa się na pionowej belownicy do opon CK 108TB. Belownica ta służy do belowania opon samochodowych, które następnie są także automatycznie drutowane. W trakcie oględzin stwierdzono, że belownica znajduje się poza halą produkcyjną i nie jest powiązana technologicznie z urządzeniami znajdującymi się w hali produkcyjnej. Ww. proces nie jest opisany w żadnej z decyzji administracyjnych w zakresie gospodarki odpadami. W trakcie kontroli przedstawiono instrukcję obsługi ww. urządzenia (zał. nr 3 do protokołu kontroli). Kontrolowany przedłożył Atest Higieniczny z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] wydany przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego, Zakład Bezpieczeństwa Zdrowotnego Środowiska dla wyrobu gumowej kostki budowlanej ważny do [...] maja 2024 (zał. nr 4 do protokołu kontroli). Zgodnie z opisem znajdującym się w dokumencie produkt stanowi gumowa kostka budowlana i przeznaczona jest do budowy wałów ochronnych i/lub przeciwpowodziowych, prowizorycznych dróg, budowy nasypów drogowych, zabezpieczenia skarp, kanałów, rowów. Wytwarzana w ten sposób kostka gumowa jest sprzedawana przez stronę jako produkt budowlany.
Przeprowadzający kontrolę inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska stwierdzili, że sprzedawana jako produkt budowlany kostka gumowa nie posiada:
- oznakowania znakiem CE zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG co oznaczałby, że dokonano oceny jego zgodności z normą zharmonizowaną albo europejska ocena techniczną; wzór oznakowania CE określa załącznik II do rozporządzenia PE i Rady (WE) Nr 765/2008 z 9.07.2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93,
- nie jest oznakowana znakiem budowlanym, którego wzór określa załącznik nr 1 do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych ( t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 1213.
Nadto zdaniem kontrolujących nie zachodzi w niniejszej sprawie sytuacja dotycząca wyrobu budowlanego nieobjętego europejskimi normami zharmonizowanymi i europejskimi dokumentami, który został legalnie wprowadzony do obrotu w innym państwie UE lub w państwie członkowskim EFTA - stronie umowy EOG oraz w Turcji, a jego właściwości użytkowe umożliwiają spełnienie podstawowych wymagań przez obiekty budowlane zaprojektowane i budowane w sposób określony w przepisach technicznobudowlanych; podmiot wprowadzający taki wyrób na rynek ma obowiązek dostarczyć odbiorcy informacje o jego właściwościach, instrukcje stosowania, instrukcje obsługi oraz informacje dotyczące zagrożenia dla zdrowia i bezpieczeństwa, jakie ten wyrób stwarza podczas stosowania i użytkowania. Organ przeprowadzający kontrolę uznał także, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach stanowiącego o tym kiedy określonego rodzaju odpady przestają być odpadami z uwzględnieniem treści tego przepisu przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 17 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, a to w związku z oświadczeniem strony, że sporne kostki gumowe zostały wyprodukowane z odpadów powstałych przed rokiem 2020 i są atestowane nr atestu [...]. W pkt 2 omawianego przepisu wskazane zostało, iż aby dany "produkt" mógł utracić status odpadu konieczne jest, aby ponad to, wypełniał wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej. Na dzień przeprowadzania kontroli wydane zostały następujące rozporządzenia w tym zakresie:
- Rozporządzenie Rady nr 333/2011/WE z 31 marca 2011 r. ustanawiające kryteria określające, kiedy pewne rodzaje złomu przestają być odpadami, na mocy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/981 WE,
- Rozporządzenie Komisji nr 1179/2012/WE z 10 grudnia 2012 r. ustanawiające kryteria określające, kiedy stłuczka szklana przestaje być odpadem, na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE,
- Rozporządzenie Komisji nr 715/2013/WE z 25 lipca 2013 r. ustanawiające kryteria określające, kiedy złom miedzi przestaje być odpadem, na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE. Zatem utrata statusu odpadów odnosi się tylko do niektórych kategorii odpadów, w stosunku do których zostały wydane odpowiednie przepisy na szczeblu wspólnotowym lub na szczeblu krajowym.
W odniesieniu do odpadów zużytych opon o kodzie 16 01 03 takie szczegółowe rozporządzenia nie zostały do tej pory opracowane. Nie ma zatem przepisów wspólnotowych, które ustalałyby procedurę utraty statusu odpadów dla omawianych odpadów. Nie ma również przepisów krajowych. Na chwilę obecną brak jest przepisów UE dotyczących utraty statusu odpadów dla większości rodzaj odpadów. Na podstawie art. 14 ust. 1a zmienionej ustawy o odpadach zostało wydane rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z 8 listopada 2021 r. w sprawie określenia szczegółowych kryteriów stosowania warunków utraty statusu odpadów dla odpadów destruktu asfaltowego. Jest to pierwsze rozporządzenie określające warunki utraty statusu odpadów w prawie polskim. W przypadku odpadów zużytych opon (a także innych odpadów, nieobjętych przepisami UE i rozporządzeniami krajowymi) warunki utraty statusu odpadów mogą być określone w decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy o odpadach, uwzględniającej przetwarzanie odpadów. Ustawa o odpadach nie przewiduje szczególnej procedury regulującej proces utraty statusu odpadów. Co do zasady proces ten jest realizowany w ramach procedury uzyskiwania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów (z zastrzeżeniem pkt 4a).
W świetle ustaleń poczynionych w trakcie kontroli i złożonych do nich wyjaśnień organ uznał, że strona kontrolowana nie wykazała, że doszło do spełnienia wszystkich warunków z art. 14 ustawy o odpadach, w szczególności nie został spełniony warunek, że "przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach, w szczególności dotyczących chemikaliów i produktów mających zastosowanie do danego przedmiotu lub danej substancji, i w normach mających zastosowanie do danego produktu "
W związku z powyższym sprasowane opony w postaci zdrutowanej kostki, zdaniem organu nie utraciły statusu odpadów zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779) wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają:
1) zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub
2) koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - na podstawie odrębnych przepisów, lub
3) wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5
- chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru.
W takcie kontroli ustalono, że odpady w postaci sprasowanych i zdrutowanych opon przekazano do I E.G.. Firma ta nie posiada żadnych decyzji na gospodarkę odpadami. W rejestrze BDO nr rej.: [...] firma wpisana jest jako:
- dokonujący eksportu oraz wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów powstałych z produktów, o których mowa w załączniku 4a do ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz opłacie produktowej, w celu poddania ich odzyskowi lub recyklingowi (16 01 03 Zużyte opony),
- sprzedawca odpadów,
- pośrednik w obrocie odpadami.
W trakcie kontroli przedstawiono faktury sprzedaży ww. towaru do I E.G. za okres luty-marzec 2023 r. (zał. nr 6 do protokołu kontroli). Ponadto w trakcie kontroli przekazano informację, że kostki z opon były przekazywane także innym podmiotem m.in. do budowy terminala w [...], dwóch ważnych ciągów komunikacyjnych w [...] oraz drogi w miejscowości [...].
W trakcie dalszych czynności kontrolnych sprawdzono również sposób zbierania i magazynowania odpadów w zakładzie prowadzonym przez stronę, monitoring miejsca magazynowania odpadów oraz prowadzoną ewidencję odpadów i sprawozdawczość.
Powyższe ustalenia poczynione przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska zostały przedstawione w sporządzonym z kontroli protokole.
Następnie po zapoznaniu się z wniesionymi zastrzeżeniami Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniu [...] lipca 2023 r. wydał zarządzenie pokontrolne, w którym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 824, dalej jako ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] maja 2023 r. do [...] czerwca 2023 r. w R J.C., udokumentowanych protokołem kontroli zobowiązał stronę do:
1. Przetwarzania odpadów zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] maja 2022 r., znak: [...] zmieniającej decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], zmienioną decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...]. Termin realizacji: zadanie stałe.
2. Nieprzekazywania odpadów nieuprawionym podmiotom, nieposiadającym: zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, lub koncesji na podziemne składowanie odpadów, pozwolenia zintegrowanego, decyzji zatwierdzającej program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenia na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - na podstawie odrębnych przepisów, lub wpisu do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach. Termin realizacji: zadanie stałe.
W sporządzonym uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał na ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonej kontroli uzasadniające jego wydanie.
Jednocześnie organ wyznaczył stronie na dzień 11 sierpnia 2023 r. termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń.
Strona złożyła na powyższe zarządzenie pokontrolne skargę wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie od organu zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:
a) naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z art. 5 ustawy o wyrobach budowlanych, przez błędne zastosowanie oraz błędna interpretację ww. przepisów czego skutkiem było przyjęcie przez organ błędnej rozszerzającej wykładni w zakresie uznania, kiedy odpad przestaje być odpadem;
b) naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenia na wytwarzanie odpadów obejmujące zezwolenia na przetwarzanie odpadów wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność przez okres, na jaki zostały wydane poprzez niezastosowanie przedmiotowego przepisu, czego skutkiem było interpretowanie zapisów dotychczasowych pozwoleń w oparciu o nowe przepisy i nową ich interpretację organu kontrolującego.
2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego wpływ na wydane zarządzenie, a polegające na:
a) naruszeniu art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. przez błędne niezastosowanie przedmiotowych przepisów, czego skutkiem było jednostronne wprowadzenie przez organ kontrolujący nowej interpretacji zapisów uzyskanych przez odwołującego pozwoleń na przetwarzanie odpadów, mimo, że odwołujący prowadzi swoją działalność od kilku lat, nadto, gdy działalność ta prowadzi zgodnie z interesem społecznym do przetwarzania odpadów (zużytych opon);
b) naruszeniu art. 77 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, w szczególności, przez całkowite pominięcie przedłożonych organowi kontrolującemu opracowań i badań, wskazujących na innowacyjność oraz całkowicie pozytywny wpływ na środowisko wykorzystywanej przez odwołującego metody przetwarzania odpadów w postaci zużytych opon na kostkę (wykorzystywaną m. in. w procesie budowlanym), nadto, przez brak przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa celem oceny, czy uzyskiwana w procesie przetwarzania odpadów kostka jest materiałem budowlanym;
c) naruszenie art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego i jednostronne bezpodstawne uznanie, że uzyskiwana kostka w ramach prowadzonego przez skarżącego procesu przetwarzania odpadów, jest w dalszym ciągu odpadem;
d) błąd w ustaleniach faktycznych, mających wpływ na wydane zarządzenie, a polegające na:
- błędnym stwierdzeniu, że skarżący przetwarzał odpady wbrew wydanym mu pozwoleniom na przetwarzanie odpadów;
- błędnym stwierdzeniu, że uzyskiwana w ramach procesu przetwarzania odpadów kostka nie utraciła statusu odpadu.
- błędnym stwierdzeniu, że belownica nie była technologicznie powiązana z urządzeniami znajdującymi się na hali produkcyjnej skarżącego.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono uzasadnienie do podniesionych zarzutów.
W złożonej odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, a znajdująca oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli i przedstawionych w sporządzonym z jej przebiegu protokole.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku zaskarżenia ww. aktu, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146, a nie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Wskazać też trzeba na szczególny charakter aktu, jakim jest zarządzenie pokontrolne. Jest ono bowiem władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej.
Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (w jego brzmieniu mającym zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy) na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Natomiast zgodnie z ust. 2 art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z ww. przepisu, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 3, s. 93).
Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.
Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Jednak prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1239/21).
Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 935/21).
Sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy:
1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;
2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;
3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Wobec powyższego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organ wydał zarządzenie pokontrolne odpowiadające przepisom prawa. Sąd nie stwierdził po stronie organu naruszeń, które powinny skutkować jego uchylenie.
Nie może budzić wątpliwości, że Wojewódzki Inspektor Sanitarny był organem uprawnionym do przeprowadzenia kontroli, a następnie w oparciu o dokonane ustalenia do wydania zarządzenia pokontrolnego. Podstawę prawną do przeprowadzenia kontroli w zakładzie prowadzonym, przez stronę stanowił przepis art. 9 ust. 1c i 1d ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a do wydania zarządzenia pokontrolnego przepis art. 12 ust. 1 i ust. 2 tejże ustawy. Strona skarżąca również w toku całego postępowania zarówno toczącego się przed organem, jak i w trakcie postępowania sądowego, nie kwestionowała właściwości do przeprowadzenia kontroli, jak i wydania zaskarżonego zarządzenia. Organ przeprowadził kontrolę w trybie interwencyjnym jako odpowiedź na poprzedzającą kontrolę pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2023 r. w zakresie nieprawidłowości gospodarowania przez stronę odpadami.
Brak jest podstaw do zakwestionowania dokonanych przez organ w trakcie kontroli ustaleń faktycznych dotyczących zarówno sposobu prowadzonej przez stronę gospodarki odpadami, w tym wytwarzania beli sprasowanych zużytych opon o wadze od 800 kg do 900 kg jedna oraz w części dotyczącej legitymowania się przez stronę rodzajami zezwoleń w zakresie gospodarowania odpadami. Ustalenia w tym zakresie zostały przedstawione przez inspektorów w sporządzonym protokole pokontrolnym, jak również w zgromadzonej i dołączonej dokumentacji związanej z przedmiotem przeprowadzanej kontroli (decyzję w przedmiocie udzielonych zezwoleń w zakresie gospodarowania odpadami, dokumentacja fotograficzna przedstawiająca wytwarzane przez stronę produkty z opadów, przedłożone przez stronę dokumenty dotyczące udzielenia atestu przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego na wytwarzaną gumową kostkę budowlaną na wytwarzane bele ze sprasowanych opon, opracowania naukowe na temat sposobu wytwarzania i zastosowania wytwarzanej przez stronę gumowej kostki budowlanej). Z powyższego wynika, że kontrola została przeprowadzono zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o Inspekcji Ochrony Środowiska. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby dokonane w jej trakcie ustalenia nie odpowiadały zastanemu przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska stanowi faktycznemu. Protokół z przeprowadzonej kontroli interwencyjnej pozwala również na ustalenie okoliczności dotyczących sposobu wytwarzania i istotnych cech charakterystycznych spornego produktu finalnego, jakim w niniejszej sprawie jest kostka ze sprasowanych opon takich jak jej struktura, waga, wymiary, których to ustaleń strona skarżąca również nie kwestionuje.
Ponownie wskazać należy, że zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego stwierdzić należy, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska
(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17). Protokół z przeprowadzonej kontroli został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w ustawie o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarzuty podniesione w skardze dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. czy art. 80 k.p.a. zmierzające do podważenia ustaleń w nim opisanych z powyższych powodów nie zasługują na uwzględnienie i dotyczą one raczej kwestii właściwej oceny zgodności ustalonego w trakcie kontroli stanu faktycznego z uprawnieniami i obowiązkami nałożonymi na skarżącego, a wynikającymi z decyzji w przedmiocie wytwarzania odpadów, jak również sposobu ich zagospodarowania (przekazywania kosek gumowych podmiotom nieuprawnionym).
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami dokonanymi przez organ w trakcie przeprowadzonej kontroli. Podzielić należy stanowisko organu, że wydaną przez Starostę decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., zmienioną następnie decyzją tego samego organu z dnia [...] lipca 2021 r. oraz decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] maja 2022 r. w przedmiocie przetwarzania odpadów, a które w trakcie kontroli dołączono do akt sprawy administracyjnej, w żaden sposób nie upoważniały skarżącego do przetwarzania odpadów w postaci zużytych opon na kostki ze sprasowanych w belownicy opon o wadze każda od 800 kg do 900 kg i to bez uprzedniego ich rozdrobnienia. Ze wspominanych decyzji wynika, że strona mogła powyższe odpady poddać kilkustopniowemu procesowi rozdrabniania prowadzącego finalnie do wytworzenia z nich granulatu, a proces ten (R3- recykling lub odzysk substancji organicznych) miał być przeprowadzany przy wykorzystaniu linii technologicznej. Również opisanej w powyższych decyzjach. Trafne jest stanowisko inspektorów jako osób posiadających stosowne przygotowanie zawodowe do dokonywania oceny poszczególnych procesów technologicznych związanych z przetwarzaniem odpadów, że nie można uznać, że wytwarzanie sprasowanych kosek gumowych należy zaliczyć do granulatu. Również zasady doświadczenia życiowego, jak i podstawowa wiedza potwierdza zasadność takiego stanowiska. Jak wynika z protokołu sprasowane w formie kosek opony nie podlegały jakiemukolwiek uprzedniemu procesowi rozdrabnianiu. Nie uzasadnia stanowiska strony okoliczność, że zarówno w opisanej w decyzji technologii wytwarzania granulatu, jak i spornych sprasowanych gumowych kostek wykorzystywane jest między innymi to samo urządzenie, tj. belownica. Urządzenie to jak wynika za akt sprawy znajdowało się poza linią technologiczną i nie stanowiło jej części, a nadto służyło do wytwarzania całkowicie innego końcowego produktu, niż opisany w ww. decyzjach. Sąd podziela również stanowisko organu, że sporne sprasowane kostki gumowe, a powstające z zużytych opon nadal posiadały status odpadów. Tym samym pkt 1 zarządzenia pokontrolnego zawierający nakaz przetwarzania odpadów zgodnie warunkami określonymi w decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] maja 2022 r. zmieniającej decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2021 r., a sprowadzający się do zakazu wytwarzania w ramach procesu R3 sprasowanych kosek gumowych, które nie mogą być uznane za granulat powstały w wyniku poddania kilkukrotnemu rozdrabnianiu odpadów w postaci opon odpowiada prawu, jest zgodny z poczynionymi w trakcie kontroli ustaleniami. Stwierdzić również należy, że "produkowane" z odpadów przez skarżącego sprasowane kostki gumowe nie utraciły statusu odpadów wobec braku spełnienia wszystkich przesłanek opisanych w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, zarówno w brzmieniu obowiązującym sprzed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 17 listopad 2021 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, jak i w brzmieniu po tych zmianach. Dotyczy to w szczególności warunku spełnienia wymagań określonych przez przepisy Unii Europejskiej. W odniesieniu do odpadów zużytych opon o kodzie 16 01 03 nie wydano szczegółowego rozporządzenia, które określałoby procedurę utraty statusu odpadów. W tym przedmiocie brak jest również odpowiednich regulacji krajowych. W przypadku odpadów ze zużytych opon, warunki utraty statusu odpadów mogą być określone w oparciu o regulacje zawarte w ustawie o odpadach, w decyzji wydawanej przez właściwy organ w oparciu o przepisy tej ustawy. Strona skarżąca taką decyzją nie legitymuje się. W powyższej ustawie brak jest również regulacji, zgodnie z którą przy spełnieniu określonych warunków odpady takie mogłyby utracić, za wyjątkiem ogólnego przepisu już omówionego, tj. art. 14. Nie zasługuje, jak trafnie wskazał organ, na uwzględnienie stanowisko strony, że warunkiem takim może być legitymowanie się przez stronę atestem wystawionym dla danego finalnego produktu przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego PZH, który stwierdza jedynie, że dany produkt, w niniejszej sprawie sprasowana kostka gumowa, odpowiada warunkom higienicznym. Powyższy atest nie przesądza o spełnieniu wszystkich warunków określonych w powołanym wyżej art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, iż strona spełniła warunki uzasadniające przyjęcie, że produkowana sprasowana kostka gumowa może zostać uznana za wyrób budowlany w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych. Taki wyrób może być wprowadzony do obrotu zgodnie z art. 4 powołanej ustawy, gdy posiada oznakowanie CE zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 roku ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG. Takiego oznakowania sporny produkt nie posiada. Również nie jest on oznakowany znakiem budowalnym B. Nie został on również objęty europejskimi normami zharmonizowanymi i nie został europejskimi dokumentami legalnie wprowadzonymi do obrotu w innym państwie UE lub państwie członkowskim EFTA- stronie umowy EOG oraz w Turcji. Wskazać w tym miejscu należy, że strona skarżąca zwróciła się o wydanie znaku budowlanego B do spornej sprasowanej kostki gumowej do Centrum Certyfikacji CECE- Polska. Jednak, jak wynika z załączonego do akt dokumentu wniosek taki został sporządzony dopiero w dniu [...] lipca 2023 r., czyli już po wydaniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Brak jest również wykazania, czy wniosek ten został pozytywnie rozpatrzony przez właściwy organ.
Powyższe rozważania dają podstawę nie tylko do przyjęcia, że nie został naruszony art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach o czym była już wyżej mowa, ale także art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw.
Sąd stwierdził również brak podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 8 k.p.a. , w tym naruszenia zasady mówiącej o odstępowaniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak już wyżej wskazano zarządzenie pokontrolne nie jest rozstrzygnięciem takim jak decyzja administracyjna, nie powoduje takich samych dla strony skutków. Ma ono na celu wyeliminowane braku zgodności między ustalonym stanem faktycznym w trakcie kontroli a stanem prawnym, uwzględniającym treść wydanych decyzji określających zakres udzielonego zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Skoro produkt finalny, jakim w niniejszej sprawie jest sprasowana kostka opon nie utraciła statusu odpadu w rozumieniu ustawy o odpadach, to strona skarżąca jest obowiązana do gospodarowania nimi zgodnie z wymogami określonymi w ustawie o odpadach (art. 27 ust. 1 ustawy o odpadach). Pojęcie gospodarowania odpadami zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. I obejmuje: zbieranie, transport, przetwarzanie, nadzór nad tymi działaniami, późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwienia odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Od zasady określonej w art. 27 ust. 1 tej ustawy, ustawodawca dopuszcza wyjątki w postaci zlecenia gospodarowania odpadami innym podmiotom, przy czym zastrzega, że mogą to być wyłącznie podmioty odpowiadające warunkom określonym w art. 27 ust. 2 tej ustawy. W trakcie kontroli ustalono, że w okresie poprzedzającym jej przeprowadzenie odpady w postaci sprasowanych kostek odpadów były przekazywane – sprzedawane innym podmiotom, między innymi I E.G., która to firma nie legitymowała się żadną decyzją na gospodarkę odpadami. Tym samym strona skarżąca naruszyła przepis art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach. Wobec powyższego zachodziły podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego nakazującego nie przekazywać odpadów podmiotom nieuprawnionym (pkt 2 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego).
Powyższe rozwiązania prowadzą do wniosku, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne odpowiada prawu, wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podniesione zarzuty są bezzasadne. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.