II SA/Go 541/22

II SA/Go 541/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz
Jarosław Piątek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 93 ust. 1, art. 94, art. 95 pkt 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 211 ust. 2, art. 212 ust. 1 pkt 1, art. 220 ust. 5 i 6
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi Województwa [...] – Zarządu Dróg Wojewódzkich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej Województwa [...] – Zarządu Dróg Wojewódzkich kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], składającej się z działki nr [...], o powierzchni 4,3216 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej własność Województwa, będącej w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich, w sposób zaproponowany na mapie z projektem podziału nieruchomości przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z [...] listopada 2021 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich, działający z upoważnienia Zarządu Województwa, wystąpił o zatwierdzenie podziału nieruchomości w celu wydzielenia z nieruchomości części działki, która nie tworzy pasa drogowego, gdyż zajęta jest pod "Wp"- Kanał [...]. Proponowany podział działki dotyczy m.in. działek o nr ewid. [...], które stanowią ciek wodny - Kanał [...]. Właścicielem działek jest Skarb Państwa. W uwagach w rejestrze gruntów widnieje zapis: "Brak Decyzji Wojewody [...] stwierdzającej reprezentację skarbu Państwa oraz wykonywanie praw właścicielskich na podstawie art. 258 ust. 10 ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne DZ.U2017.1566".
Organ wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z działkami do których w przypadku podziału nieruchomości będących ciekiem wodnym, zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. (DZ.U. 2021 poz. 2233, dalej jako - p.w.). W związku z tym Wnioskodawca został wezwany do przedstawienia decyzji o ustaleniu granicy cieku wodnego, o której mowa w art. 220 p.w. Zarząd Dróg Wojewódzkich poinformował, iż nie posiada decyzji o ustaleniu granicy cieku wodnego. Ponadto wskazał, że mapa z projektem podziału została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę w dniu 11 października 2021 r., a pomiarów geodezyjnych dokonano zgodnie z § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 poz. 1390, dalej jako - rozporządzenie). Organ zauważył, że powyższy przepis stosowany jest do ustalenia granicy między gruntami tworzącymi dna i brzegi cieków naturalnych, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, a gruntami do nich przyległymi tylko dla potrzeb ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten jest odstępstwem od zasady, że dla wymienionych wyżej cieków i zbiorników ustała się linię brzegu w drodze decyzji, o czym stanowi art. 220 ust. 5 p.w. Decyzja taka stanowi podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków (art. 220 ust. 20 p.w.). Dopóki jednak taka decyzja nie zostanie wydana, czyli nie zostanie ustalona linia brzegu przebieg granic działek ewidencyjnych pomiędzy gruntami tworzącymi dna i brzegi w/w cieków i zbiorników, a gruntami do nich przyległymi można wykazać w ewidencji na podstawie danych ustalonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych. Chodzi o pomiary, przy wykonywaniu których dokonano identyfikacji przebiegu granic działek ewidencyjnych, z uwzględnieniem zasad uregulowanych w przepisach art. 220 ust. 1 - 4 p.w. Przepis § 46 rozporządzenia dotyczy wyłącznie wykazania granic działek w ewidencji. Tak wykazane granice mogą być następnie wykorzystywane w innych postępowaniach wymienionych w § 30 rozporządzenia dla potrzeb ewidencyjnych. Jednak nie stanowi podstawy prawnej do dokonania podziału nieruchomości, których dokonuje się na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami wraz z aktami wykonawczymi. Rozporządzenie przytoczone przez wnioskodawcę nie stanowi aktu wykonawczego do ustawy, na podstawie której dokonywany jest podział nieruchomości, a więc nie może stanowić podstawy do zastosowania w przypadku podziału nieruchomości z przyległymi działkami stanowiącymi ciek wodny.
Powołując się na art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako -ustawa, lub u.g.n.), organ podniósł, że przepis ten ma zastosowanie w przypadku, gdy ustawa albo inne ustawy nadają roszczenie do nieruchomości i musi ono faktycznie występować. Przez to podmiot, do którego to roszczenie jest kierowane, musi podjąć kroki prawne m.in. w postaci podziału nieruchomości, aby to roszczenie zaspokoić. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, a ewentualnego roszczenia nie sposób wywieść z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Tutaj wnioskodawca chce "oddać" część nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, gdyż nie tworzy ona pasa drogowego. W ocenie organu gdyby nawet przyjąć, że strona podstawę takiego roszczenia wywiedzie, to i tak nie będzie ono możliwe do faktycznego zrealizowania, bez ustalenia linii brzegów, w drodze decyzji w oparciu o art. 220 ust. 5 p.w.
Od powyższej decyzji organu I instancji Zarząd Dróg Wojewódzkich wniósł odwołanie. Odwołujący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego.
Ponadto zarzucono naruszenie:
- art. 97 ustawy, poprzez jego niezastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia, że warunkiem dokonania podziału działki, na granicy której przebiega naturalny ciek wodny jest dysponowanie decyzją o ustaleniu granicy cieku wodnego, o której mowa w art. 220 p.w., podczas gdy wymóg przedłożenia wraz wnioskiem o podział nieruchomości takiego dokumentu nie wynika z cytowanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani żadnego innego przepisu;
- art. 95 ust. 4 ustawy, poprzez jego niezastosowanie, wskutek błędnego założenia, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z faktycznie występującym roszczeniem do przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy z art. 218 p.w. wprost wynika, że grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, a z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że drogi wojewódzkie stanowią własność właściwego samorządu województwa.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zgodnie katalogiem dokumentów stanowiących załącznik do wniosku określonym w art. 97 ust. 1a ustawy, Zarząd przekazał Gminie mapę z projektem podziału, uproszczony wypis z rejestru gruntów, protokół przyjęcia granic oraz wydruk z księgi wieczystej. Pomiar granic działki nr [...] nastąpił w wyniku bezpośrednich wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych (protokół przyjęcia granic z [...].08.2021 r.), według stanu prawnego w oparciu o § 46 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. Nr 268 poz. 2663), do opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości, o której mowa w art. 97 ust. 1 a pkt 8 u.g.n., przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi następuje w wyniku badania danych wykazanych w katastrze nieruchomości (§ 6 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990), przez kataster nieruchomości czyli ewidencję gruntów i budynków rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami, a za którego prowadzenie odpowiadają odpowiednie organy administracji geodezyjnej i kartograficznej (Starosta). Zgodnie z protokołem przyjęcia granic nieruchomości, granice te przyjęto według stanu prawnego wykazanego w księdze wieczystej, ewidencji gruntów oraz dokumentów określających położenie punktów granicznych. Granice nieruchomości działek ewidencyjnych nr [...] stanowiących ciek naturalny "Kanał [...]", oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków użytkiem "Wp" zostały określone na podstawie przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego nr [...] - szkic nr [...] z wznowienia znaków granicznych/ustalenia przebiegu granic oraz protokołu ustalenia granic. Znajduje to również potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...] (działka nr [...]) oraz [...] (działka nr [...]). Z działu l wynika, że przedmiotowe działki stanowią grunty wód płynących. Natomiast w dziale II widnieje zapis Skarb Państwa - trwały zarząd Marszałek Województwa. Zgodnie z art. 258 p.w. Wody Polskie wykonujące prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami powierzchniowymi, do dnia dzisiejszego nie wykazały swoich praw właścicielskich, co potwierdza również dział III ksiąg wieczystych (ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym).
Dalej odwołujący wskazał, że dołączane do wniosku o podział nieruchomości dokumenty geodezyjne i kartograficzne, o których mowa w art. 97 ust. la pkt 5-8 u.g.n., zamieszcza się w operacie podziału nieruchomości, który podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (§ 5 rozporządzenia). Sytuacja ta oznacza, że sama czynność geodezyjna wykonywana przez uprawnionego geodetę podlega przepisom określonym przez prawo geodezyjne i kartograficzne, a także rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków, będącym aktem normatywnym o charakterze wykonawczym w stosunku o w w. ustawy. Sytuacja ta poddaje pod wątpliwość stwierdzenie organu, że rozporządzenie e.g.i.b. nie ma wpływu na dokonywany podział nieruchomości, ponieważ nie jest aktem wykonawczym do u.g.n. Niemniej jednak, to prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie e.g.i.b., a nie ustawa o gospodarce nieruchomościami określa zasady ujawniania w ewidencji gruntów i budynków np. operatu podziału nieruchomości, zgłoszenia robót geodezyjnych oraz pozyskiwania materiałów z katastru nieruchomości. Rozporządzenie e.g.i.b. na podstawie § 43 daje możliwość ujawnienia granic nieruchomości, jeżeli sposób ich wyznaczenia odpowiada sytuacyjnym pomiarom geodezyjnym, wykonywanym zgodnie z założeniem art. 220 p.w. Wprowadzenie ich do ewidencji gruntów i budynków tj. katastru nieruchomości jest możliwe w przypadku, gdy nie została ustalona lina brzegowa cieku naturalnego na podstawie decyzji ministra właściwego do prowadzenie gospodarki wodnej. Taka sytuacja miała miejsce podczas wykonywanych czynności geodezyjnych, których wynikiem jest operat techniczny [...]. Na podstawie fragmentu mapy zasadniczej przedstawionej na projekcie podziału wyraźnie można wskazać, że punkty graniczne nr [...] stanowią krawędź cieku wodnego, a dno i brzegi cieków naturalnych w całości mieszczą się w granicach wyznaczonych przez pkt. geodezyjne. Zatem w żaden sposób granice te nie budzą wątpliwości, co do lokalizacji cieku wodnego w ich granicach. Odwołujący wskazał, że zgodnie z aktualną linią orzecznictwa (wyrok NSA II OSK 1238/16), decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu pokrycia gruntów wodami. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i nie kształtuje nowego stanu prawnego gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych, a jedynie potwierdza stan faktyczny i prawny zaistniały wcześniej na skutek pokrycia gruntów wodami powierzchniowymi. Decyzja taka jedynie inicjuje proces regulacji zmian własnościowych spowodowanych zmianą koryta cieku wodnego wskutek działań człowieka, nie prowadzi natomiast samoistnie do przeniesienia prawa własności z dotychczasowego właściciela gruntu na właściciela wód powierzchniowych, które pokryły nowe grunty. Żaden przepis prawa nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku załączenia do wniosku o podział nieruchomości decyzji o ustaleniu linii brzegowej, a co za tym idzie - w świetle art. 97 ustawy - żądanie Organu w tym zakresie jest nieprawidłowe i pozbawione podstaw.
Odwołujący podniósł, że swoje obowiązki Zarząd winien wykonywać wyłącznie na nieruchomościach tworzących pasy drogowe dróg wojewódzkich stanowiących własność Województwa - art. 2a ustawy o drogach publicznych. Po dokonaniu podziału nieruchomości pas drogowy będą stanowić tylko i wyłącznie nieruchomości o nowo projektowanych numerach - działki nr [...], natomiast działka [...] to ciek naturalny. § 7 ust. 4 rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków nakazuje wręcz, aby grunt zajęty przez ciek naturalny stanowił odrębną działkę ewidencyjną niezależnie od tego, czy wody w tym cieku płyną korytem naturalnym, czy korytem uregulowanym odkrytym lub zakrytym. Fakt ten potwierdza jednoznaczne, że cieki naturalne mają pierwszeństwo nad drogami publicznymi, a dokonanie podziału i wydzielenie z działki drogowej cieku naturalnego jest w pełni uzasadnione. Z art. 218 p.w. wynika, że grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, zgodnie zaś z art. 212 ust. 1 pkt 1, prawa właścicielskie na śródlądowych wodach płynących, czyli wodach stanowiących także cieki naturalne winny sprawować Wody Polskie. W takiej sytuacji odwołujący ma roszczenie do Wód Polskich o przejęcie przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Województwa - Zarządu Dróg Wojewódzkich od powyższej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 95 pkt 4 i art. 97 ust. 1 u.g.n., art. 212 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 218 ust. 1, art. 220 ust. 5 i ust. 20 i art. 258 ust. 1 p.w. oraz art. 2a ust. 2 i art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołując się na art. 95 pkt 4 ustawy Kolegium wskazało, że Zarząd Dróg Wojewódzkich, reprezentujący Województwo, posiada interes prawny w sprawie o podział przedmiotowej nieruchomości co oznacza, że jest uprawniony do wystąpienia ze stosownym wnioskiem jako podmiot wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej - działka nr [...], zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, na co w szczególności wskazują przepisy art. 2a ust. 2 i art. 19 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Z kolei, zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 1 oraz art. 218 ust. I pkt 1 p.w. grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, a prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie. Przepis art. 212 ust. 2 p.w. wskazuje, że śródlądowe wody płynące powinny znajdować się na nieruchomości stanowiącej odrębną działkę ewidencyjną w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa.
Dalej Kolegium podniosło, że bezsporną jest w sprawie okoliczność iż na działce nr [...] znajduje się między innymi użytek oznaczony symbolem Wp (wody płynące). Z mapy ewidencyjnej nie wynika jednak, w jakim miejscu (granicach) działki [...] znajduje się ten teren. Art. 218 p.w. stanowi, że grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa - ust. 1. Przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - ust. 2. Art. 218 ust. 2 powołanej ustawy należy odnosić do gruntu, który winien być wydzielony jako działka ewidencyjna. Dlatego przy podziale nieruchomości w celu wydzielenia tego rodzaju gruntu konieczne jest ustalenie i określenie, gdzie przebiega granica pomiędzy gruntem pokrytym śródlądowymi wodami płynącymi, a gruntem, który nie jest pokryty tymi wodami. Celowi temu służy ustalenie linii brzegu cieku naturalnego, co uregulowane jest przepisami art. 220 p.w. Aby działka nr [...] mogła zostać przejęta do zasobu nieruchomości gruntów należy określić jej granice, do czego konieczne jest jednoznaczne ustalenie linii brzegu, która prawnie określi granice proponowanej do wydzielenia działki pokrytej wodami płynącymi. Kolegium podzieliło pogląd, zgodnie z którym ustalenie linii brzegu jest etapem wstępnym regulacji stanu prawnego gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, a celem wytyczenia linii brzegowej jest ustalenie prawnego rozmiaru koryta cieku naturalnego.
Zdaniem organu niezasadne są zarzuty odwołującego, iż skoro przepisy art. 97 ustawy nie nakładają obowiązku załączenia do wniosku o podział nieruchomości decyzji o ustaleniu linii brzegowej, to decyzja taka nie jest wymagana. Wymóg ten wynika bowiem z art. 220 ust. 5 p.w.
Powoływany w odwołaniu przepis § 46 rozporządzenia stanowi, że przebieg granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi tych cieków, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi wykazuje się w ewidencji za pomocą danych ustalonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, przy wykonywaniu których identyfikacji przebiegu tych granic dokonano zgodnie z przepisami art. 220 ust. 1-4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - ust. 1. Przepis ust. 1 stosuje się nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2022 r. - ust. 2.
Powyższy przepis jest przepisem przejściowym, z możliwością stosowania do 31 grudnia 2022 r. Treść ust. 1 wskazuje, że zasadą jest ustalanie linii brzegu na podstawie art. 220 ust. 5 p.w. Poza tym nie dotyczy on podziałów nieruchomości, lecz ustalenia granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi, na których znajdują się cieki naturalne, a gruntami do nich przyległymi. Decyzja, o której mowa w art. 220 ust. 5 stanowi podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków - art. 220 ust. 20 p.w. Dopóki jednak taka decyzja nie zostanie wydana, czyli nie zostanie ustalona linia brzegu, wykazująca przebieg granic działek ewidencyjnych pomiędzy gruntami tworzącymi dna i brzegi cieków, a gruntami do nich przyległymi, to nie ma możliwości dokonania podziału nieruchomości zgodnie z wnioskiem o podział. Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu technicznego nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. - Protokół przyjęcia granic nieruchomości nie wynika jaka jest granica Kanału [...] w obrębie działki nr [...]. Wskazane tam punkty graniczne nie stanowią krawędzi cieku wodnego, lecz określają przebieg granic pomiędzy działką nr [...], a graniczącymi z nią działkami nr: [...]. Z operatu nie wynika, aby ciek wodny mieścił się w granicach wyznaczonych przez wskazane punkty geodezyjne.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Województwo - Zarząd Dróg Wojewódzkich wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
a) art. 97 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia, że warunkiem dokonania podziału działki na granicy której przebiega naturalny ciek wodny jest dysponowanie decyzją o ustaleniu granicy cieku wodnego, o której mowa w art. 220 p.w., podczas gdy wymóg przedłożenia wraz wnioskiem o podział nieruchomości takiego dokumentu nie wynika z cytowanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani żadnego innego przepisu;
b) art. 220 ust. 5 i 20 p.w. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia, że warunkiem dokonania podziału działki na granicy której przebiega naturalny ciek wodny jest uprzednie wydanie decyzji o ustaleniu granicy cieku wodnego, podczas gdy z § 46 rozporządzenia wynika wprost, że do czasu ustalenia linii brzegów dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych na zasadach określonych cytowanym przepisie prawa wodnego przebieg granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi tych cieków, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi wykazuje się w ewidencji za pomocą danych ustalonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, przy wykonywaniu których identyfikacji przebiegu tych granic dokonano
zgodnie z przepisami art. 220 ust. 1 -4 p.w.;
c) przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumentację podniesioną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto skarżący wskazał, że granice nieruchomości działek ewidencyjnych nr [...] stanowiących ciek naturalny "Kanał [...]", oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków użytkiem Wp zostały określone na podstawie przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego nr [...] - szkic nr [...] z wznowienia znaków granicznych /ustalenia przebiegu granic oraz protokołu ustalenia granic. Powyższe znajduje również potwierdzenie w księdze wieczystej nr [...] (działka nr [...]) oraz [...] (działka nr [...]). Z działu I wynika, że przedmiotowe działki stanowią grunty wód płynących. Natomiast w dziale II widnieje zapis Skarb Państwa - trwały zarząd Marszałek Województwa. Należy zwrócić uwagę na § 5 Rozporządzenia w sprawie określenia sposobu i trybu dokonywania podziału z którego wynika, że dołączane do wniosku o podział nieruchomości dokumenty geodezyjne i kartograficzne, o których mowa w art. 97 ust. 1 a pkt 5-8 u.g.n., zamieszcza się w operacie podziału nieruchomości, który podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Sytuacja ta oznacza, że sama czynność geodezyjna wykonywana przez uprawnionego geodetę, podlega przepisom określonym przez prawo geodezyjne i kartograficzne, a także rozporządzeniu o ewidencji gruntów i budynków, będącym aktem normatywnym o charakterze wykonawczym w stosunku o ww. ustawy. Zdaniem skarżącego powyżej opisana sytuacja poddaje w wątpliwość twierdzenie Organu, że cytowane rozporządzenie nie ma wpływu na dokonywany podział nieruchomości, ponieważ nie jest aktem wykonawczym do ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem to prawo geodezyjne i kartograficzne oraz cytowane rozporządzenie, a nie ustawa o gospodarce nieruchomościami określa zasady ujawnia w ewidencji gruntów i budynków np. operatu podziału nieruchomości, zgłoszenia robót geodezyjnych oraz pozyskiwania materiałów z katastru nieruchomości. Należy pamiętać również, że cytowane rozporządzenie, na podstawie § 46, daje możliwość ujawnienia granic nieruchomości, jeżeli sposób ich wyznaczenie odpowiada sytuacyjnym pomiarom geodezyjnym, wykonywanym zgodnie z założeniem art. 220 p.w. i wprowadzenia ich do ewidencji gruntów i budynków tj. katastru nieruchomości w przypadku, gdy nie została ustalona lina brzegowa cieku naturalnego na podstawie decyzji ministra właściwego do prowadzenie gospodarki wodnej. Powyższa sytuacja miała miejsce podczas wykonywanych czynności geodezyjnych, których wynikiem jest operat techniczny [...]. Na podstawie fragmentu mapy zasadniczej przedstawionej na projekcie podziału, wyraźnie można wskazać, że punkty graniczne nr [...] stanowią krawędź cieku wodnego, a dno i brzegi cieków naturalnych w całości mieszczą się w granicach wyznaczonych przez pkt. geodezyjne. Zatem w żaden sposób granice te nie budzą wątpliwości, co do lokalizacji cieku wodnego w ich granicach. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa Skarżący wskazał, że Organ nie uzasadnił twierdzenia jakoby wymóg przedstawienia decyzji o ustaleniu linii brzegu przy podziale nieruchomości wynikał z art. 220 ust. 5 p.w. Organ również w żaden sposób nie uzasadnił twierdzenia, że przepis § 46 cytowanego rozporządzenia nie ma zastosowania do podziału nieruchomości, a jedynie do ustalenia granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi, na których znajdują się cieki naturalne, a gruntami do nich przyległymi. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa Skarżący wskazał, iż Organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zaś materiału dowodowego nie zebrał i rozpatrzył całościowo, w sposób wyczerpujący. Skarżący wskazał, iż przebieg koryta cieku wodnego (Kanał [...]) mieści się w granicach nowoprojektowanych działki nr [...] o pow. 0,0272 ha, gdyż w miejscu przecięcia się z pasem drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] przepływa on przepustem żelbetowym, rurowym, jednokomorowym o średnicy 00,8 m (światło poziome i pionowe). Podstawową funkcją przepustu (jako obiektu inżynieryjnego) jest przeprowadzenie pod nasypem drogowym cieku wodnego, co ma miejsce w tym przypadku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej - p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości – działki nr [...], będącej w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich w sposób zaproponowany na mapie z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno – kartograficznego.
Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. W myśl art. 94 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:
1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo
2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W analizowanej sprawie skarżący wniósł o podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w obrębie [...] poprzez wydzielenie z niej części działki, która zajęta jest pod wody powierzchniowe płynące (Wp) - Kanał [...]. Dodać należy, że w.w. działka nr [...] jest drogą wojewódzką nr [...] pozostającą w zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich.
W myśl art. 211 ust. 2 p.w. wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne, śródlądowe wody płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. Po myśli art. 212 ust. 1 pkt 1 p.w. prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie - w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych.
Wyjaśnić na wstępie należy, że niewątpliwie skarżący legitymuje się interesem prawnym w sprawie, której przedmiotem jest podział w.w. nieruchomości, w sposób jaki został zaproponowany we wniosku. Interes prawny skarżącego ma oparcie w art. 95 pkt 4 u.g.n. Użyty w tym przepisie zwrot – "realizacji roszczeń" - oznacza bowiem nie tylko przysporzenie po stronie wnioskodawcy, ale należy go również interpretować jako zmniejszenie obciążeń i obowiązków związanych z wykonywaniem określonych praw do danej nieruchomości, w sytuacji gdy stan prawny uzasadnia żądanie podziału. Stanowisko organu II instancji jest w tym zakresie prawidłowe.
W badanej sprawie spór koncentrował się wokół kwestii obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę decyzji ustalającej linię brzegu dla cieku wodnego - Kanał [...] - na odcinku, którego dotyczy podział przedmiotowej nieruchomości - jako elementu procedury poprzedzającej i warunkującej zatwierdzenie podziału nieruchomości.
W myśl art. 220 ust. 5 p.w. linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny:
1) właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych oraz wód morza terytorialnego;
2) minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym odpływie wód powierzchniowych.
W ust. 6 art. 220 zawarto regulację zgodnie z którą podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który zawiera:
1) opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz sposób zagospodarowania gruntów przyległych do projektowanej linii brzegu,
2) odpowiednią:
a) zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej w skali 1:500, 1:1000, 1:2000 albo 1:5000,
b) mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych w skali, w jakiej jest sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych, a w przypadku jej braku - inne dostępne materiały,
- z wykazaniem projektowanej linii brzegu oraz elementów istotnych dla przyjętego sposobu ustalenia tej linii.
Dla rozpoznania sprawy istotne znaczenie ma również treść art. 220 ust. 20 p.w., który stanowi, że decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków.
W dniu 31 lipca 2021 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Rozporządzenie to było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r - zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 782).
W myśl § 46 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2021 r. do czasu ustalenia linii brzegów dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych na zasadach określonych w art. 220 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 i 784) przebieg granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi tych cieków, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi wykazuje się w ewidencji za pomocą danych ustalonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, przy wykonywaniu których identyfikacji przebiegu tych granic dokonano zgodnie z przepisami art. 220 ust. 1-4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. W myśl ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2022 r.
Jak wynika z przytoczonego powyżej przepisu jest to regulacja o charakterze przejściowym, dotyczy ona granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi między gruntami tworzącymi dna i brzegi cieków naturalnych, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych a gruntami do nich przyległymi. Zasadą jest, że dla wymienionych wyżej cieków jezior i zbiorników wodnych ustala się linie brzegu w drodze decyzji o czym stanowi art. 220 ust. 5 p.w. Decyzja taka stanowi podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków (art. 220 ust. 20 p.w.). W ocenie Sądu dopóki jednak taka decyzja nie zostanie wydana (nie zostanie ustalona linia brzegu) wykazując przebieg granic działek ewidencyjnych pomiędzy gruntami tworzącymi dna i brzegi w.w. cieków, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi można wykazać w ewidencji na podstawie danych ustalonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych. Chodzi przy tym jednak o pomiary, przy wykonywaniu których dokonano identyfikacji przebiegu granic działek ewidencyjnych, z zastosowaniem zasad uregulowanych w art. 220 ust. 1 - 4 p.w. Przepis § 46 ust. 1 rozporządzenia dotyczy wyłącznie wykazania granic działek w ewidencji. Tak wykazane granice mogą być następnie wykorzystywane w innych postępowaniach, wymienionych w § 30 rozporządzenia. Zgodnie z treścią § 30 ust. 1 pkt 1e rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby podziału nieruchomości.
Zdaniem Sądu, do dnia 31 grudnia 2022 r. przytoczony powyżej przepis § 46 rozporządzenia, pod określonymi w nim warunkami, umożliwia przeprowadzenie procedury podziału nieruchomości, bez ustalenia linii brzegu w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 220 ust. 5 p.w. W takiej sytuacji rolą organu zatwierdzającego podział nieruchomości będzie zbadanie i ustalenie czy przy określeniu przebiegu granic zachowane zostały wymogi określone w art. 220 ust. 1- 4 p.w.
Za takim rozumieniem omawianego przepisu rozporządzenia przemawia jego wykładnia gramatyczna oraz wykładnia funkcjonalna. Wskazać w tym miejscu należy, że wbrew twierdzeniu organu w sprawie istotne znaczenie ma treść art. 97 ust. 1a u.g.n.. W przepisie tym ustawodawca zawarł zamknięty katalog dokumentów, które należy dołączyć do wniosku o podział nieruchomości, a wśród których brak jest decyzji o ustaleniu linii brzegu, jest natomiast wymieniony dokument w postaci protokołu przyjęcia granic nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że do wniosku o podział nieruchomości wnioskodawca dołączył protokół przyjęcia granic nieruchomości - operat techniczny nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r.
Badając sprawę należało też mieć na względzie deklaratoryjny charakter decyzji ustalającej linię brzegową. Z mocy prawa śródlądowe wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa (art. 211 ust. 2 p.w.), a decyzja ustalająca linię brzegu nie tworzy nowego stanu prawnego, ma natomiast charakter techniczny stanowiąc podstawę wpisu w ewidencji gruntów i budynków.
Warto w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (DZ.U. z 2004 r. Nr 268 poz. 2663) dołączane do wniosku o podział nieruchomości dokumenty geodezyjne i kartograficzne, o których mowa w art. 97 ust. ust. 1a pkt 5-8, zamieszcza się w operacie podziału nieruchomości. Operat podziału nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.
Dokumentacja przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi zatem podstawę do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Jak wyżej wywiedziono skutek prawny decyzji o ustaleniu linii brzegu (art. 220 ust. 20 p.w.), czasowo tj. do 31 grudnia 2022 r., może być wykazany w ewidencji za pomocą pomiarów sytuacyjnych przeprowadzonych z zachowaniem takich wymogów jak przewidziane dla decyzji ustalającej linię brzegu, czyli wymogów określonych w art. 220 ust. 1 - 4 p.w.
Z powyższych względów skarga okazała się zasadna.
Trafny okazał się również zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa. Dla oceny prawidłowości wyznaczenia granic projektowanej działki nr [...] konieczne jest bowiem ustalenie przebiegu koryta cieku wodnego - Kanału [...], tymczasem ustaleń takich w sprawie zabrakło.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", lit. "c" oraz art. 135 p.p.s.a. decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.