II SA/GO 541/05

II SA/Go 541/05 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2006-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Ireneusz Fornalik /przewodniczący/
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6137 Ochrona środowiska morskiego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi J.P., R.P., M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia uciążliwości urządzenia technicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J.P. i R.P. solidarnie kwotę 236 zł (dwieście trzydzieści sześć) oraz na rzecz M.W. kwotę 236 zł (dwieście trzydzieści sześć) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Burmistrz Miasta, na podstawie art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) oraz art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn.zm.), odmówił nakazania użytkownikowi urządzeń myjni samochodowej zlokalizowanej w [...] – H.B. wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich uciążliwości dla środowiska.
W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo opisując przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, wszczętego w dniu [...] lipca 1998 r. na skutek pisma Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej uznał, że wszystkie badania poziomu hałasu emitowanego przez urządzenia myjni, wykonywane w trakcie prowadzonego postępowania, bez względu na zastosowane metody pomiaru, wskazują na brak przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez urządzenia myjni. W związku z tym organ uznał za niecelowa wykonywanie dalszych pomiarów. Jednocześnie Burmistrz Miasta wskazał, iż nie ma prawnych możliwości do zmiany negatywnego stanowiska Starosty Powiatowego co do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego przedmiotowej myjni.
Przytaczając treść art. 76 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie organ uznał, że w prowadzonym postępowaniu nie stwierdzono uciążliwego oddziaływania urządzeń myjni na środowisko. W ocenie organu obiektywnym miernikiem braku stwierdzenia uciążliwości jest brak przekroczenia wartości dopuszczalnego równoważnego poziomu dźwięku A w dB przenikającego do środowiska, nie mogą nim być natomiast subiektywne odczucia właścicieli nieruchomości sąsiednich. Z uwagi na powyższe organ uznał, że brak jest podstaw do nałożenia na użytkowników urządzeń myjni nakazów wykonania odpowiednich czynności zmierzających do ograniczenia ich uciążliwości dla środowiska i tym samym uwzględnienia żądań stron – mieszkańców ulic [...].
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i R.P. oraz M.W., zarzucając jej rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, błędną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie zapoznanie z nim strony przed wydaniem decyzji, nie wykonanie wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikających z uprzedniej decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz naruszenie art. 76 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Strony wywiodły, iż w myśl przepisów art. 76 ust. 1, art. 49 i art. 51 ust. 2, 3, i 4 ww. ustawy, bezpodstawne jest stwierdzenie organu pierwszej instancji, iż nie stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu skutkuje brakiem uciążliwości urządzeń technicznych myjni samochodowej dla środowiska. Zdaniem odwołujących zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że funkcjonowanie myjni jest uciążliwe dla środowiska, jednakże dowody te (w szczególności wynikające z badań sporządzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 1998 r., [...] września 1999 r., [...] stycznia 2003 r., [...] lipca 2003 r., [...] stycznia 2004 r. i [...] lipca 2004 r.) zostały pominięte przez organ pierwszej instancji. Podniesiono także, że badania poziomu hałasu były nierzetelne tzn. nie uwzględniały wszystkich nośników hałasu oraz rzeczywistego dziennego czasu pracy urządzeń myjni.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił, ma mocy art. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.
o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 z późn.zm.), art. 76 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn.zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.o.k.ś.". Zgodnie z jego ówczesnym brzmieniem burmistrz może, w drodze decyzji, nakazać użytkownikowi maszyny lub innego urządzenia technicznego wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich uciążliwości dla środowiska. W oparciu o treść przepisu art. 363 obowiązującej w dacie orzekania ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska organ wskazał, iż nadal orzekanie w przedmiocie objętym treścią rozstrzygnięcia należy do właściwości rzeczowej wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
Organ drugiej instancji stwierdził, że przesłankę decyzji burmistrza w niniejszym postępowaniu stanowi ustalenie uzasadnionej potrzeby ograniczenia negatywnego oddziaływania (instalacji, urządzenia technicznego, maszyny) na środowisko. Przy podejmowaniu decyzji przez organ pierwszej instancji konieczne jest więc wykazanie, że eksploatacja urządzenia (maszyny) powoduje negatywne oddziaływanie na środowisko w istocie pogarszające jego stan. Organ odwoławczy podkreślając uznaniowy charakter decyzji podejmowanej na podstawie art. 76 ust. 1 u.o.k.ś., stwierdził także, że nie stanowi on przesłanki do podjęcia decyzji wstrzymującej eksploatację maszyny. Dokonując wykładni powyższego przepisu organ uznał także, że dla kwalifikacji prawnej sprawy okolicznością istotną jest "występowanie uciążliwości dla środowiska" spowodowane konkretną maszyną lub urządzeniem, nie zaś wszystkich "nośników hałasu negatywnie oddziałujących na środowisko".
Mając powyższe na uwadze organ drugiej instancji stwierdził, iż trudna do podważenia jest ocena dokonana przez organ pierwszej instancji, że nie zaistniały w przedmiotowej sprawie przesłanki do wydania żądanej decyzji, w oparciu o przeprowadzone
i wskazane wyniki badań pomiarów emisji hałasu nie przekraczające wartości dopuszczalnego równoważnego poziomu dźwięku A w dB dla przeznaczanego terenu
w wielkościach porównywalnych, przyjętych do oceny organu pierwszej instancji.
Skład orzekający nie uwzględnił także zarzutu niedopuszczenia dowodu z opinii WIOŚ z dnia [...] stycznia 2005 r. znak [...] uznając, iż jako pismo kierowane przez ten organ do jednej ze stron postępowania nie spełnia wymogów i kryteriów rozstrzygnięcia i działań przedmiotowo określonych przepisami ustawy dla tego organu, w formie prawem przewidzianej. Z tej przyczyny, w ocenie organu pismo to nie może być traktowane jako dowód mający istotne znaczenie w sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako bezzasadny uznało także zarzut nie zapoznania odwołujących się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w sprawie. Na podstawie akt sprawy stwierdzono, że strony były każdorazowo informowane o wynikach pomiarów, wnosiły uwagi i zastrzeżenia, czynnie uczestniczyły w toku prowadzonego postępowania, wykazywały inicjatywę i aktywność w gromadzeniu materiału dowodowego. Skład orzekający nie uwzględnił także naruszenia art. 7 Kpa. Ponadto, w ocenie organu drugiej instancji, organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę w jej uzasadnieniu wskazał motywy, którymi kierował się załatwiając sprawę, w szczególności zawarł ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonał wykładni zastosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nie stwierdzono także przekroczenia granic uznania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutu przyjęcia do oceny wyników badań sporządzonych na zlecenie właścicieli myjni przez firmę M, organ odwoławczy nie uznał go za zasadny, gdyż badanie to zostało uwzględnione przez organ pierwszej instancji jako jeden z dowodów w sprawie. Ponadto jako niecelowe, przy tak długim okresie prowadzenia postępowania, wskazano odwoływanie się do najwcześniejszych wyników badań, gdyż przy rozstrzyganiu sprawy należy uwzględniać stan faktyczny ustalony na dzień orzekania (czyli z uwzględnieniem przede wszystkim ustaleń poczynionych za okresy poprzedzające wydanie decyzji).
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i R.P. oraz M.W. podnosząc zarzuty:
- rażącego naruszenia art. 49 ust. 2 i art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r.
o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez stwierdzenie, iż brak jest podstaw do nałożenia obowiązku określonego w tym przepisie oraz, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego,
- naruszenia zasad postępowania administracyjnego poprzez niedopuszczenie dowodów składanych przez stronę postępowania oraz błędną analizę zebranego
w sprawie materiału dowodowego.
W konkluzji skarżący wnieśli o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając zarzuty skargi szczególny nacisk skarżący położyli na wykazanie, że wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie, zebrany materiał dowodowy
(w szczególności badania i opinie przeprowadzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska) a także dołączone kasety nagrań video, wskazują na występowanie uciążliwości dla środowiska spowodowanych pracą urządzeń myjni samochodowej. Podniesiono także, że brak jest dowodu jakoby uciążliwość taka
w ogóle nie istniała, czego nie stwierdziły także organy pierwszej i drugiej instancji.
W ocenie skarżących zaistniały zatem przesłanki do wydania decyzji nakazującej użytkownikowi urządzeń wykonanie odpowiednich czynności zmierzających do ograniczenia tych uciążliwości.
Negując zastosowaną przez organy orzekające w sprawie wykładnię przepisu art. 76 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, skarżący wskazali także, iż gdyby w sprawie miało miejsce przekroczenie dopuszczalnych norm emisji hałasu, wówczas miałby zastosowanie art. 51 ust. 2, 3 i 4 ww. ustawy, nakazujące wskazanym organom podjęcie odpowiednich działań. Zdaniem skarżących, odmawiając nałożenia obowiązku, Burmistrz Miasta przekroczył zakres uznania administracyjnego,
a Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie utrzymało tę decyzję w mocy.
Ponadto w skardze powtórzono sformułowane w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszania zasad postępowania administracyjnego i tendencyjnego prowadzenia tego postępowania. Skarżący wskazali między innymi, że na dzień orzekania organ pierwszej instancji dysponował aktualną opinią WIOŚ z [...] stycznia 2004 r., z [...] lipca 2004 r. oraz [...] listopada 2004 r., jak również wynikami badań z [...] lipca 2003 r.,
z których to dowodów wynika jednoznacznie występowanie ponadnormatywnych emisji hałasu. Natomiast organy opierały się na opinii firmy M, sporządzonej [...] lipca 2004 r. na zlecenie właścicieli myjni, w których dokonano pomiarów jednostkowych pracy poszczególnych urządzeń, bez uwzględnienia czasu pracy tych urządzeń, ilości obsługiwanych aut i bez rozliczenia wyników hałasu w czasie dwunastogodzinnego dziennego działania myjni.
Kwestionując ustalenia organów, skarżący wskazali nadto, iż Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska stwierdził, że przy myciu i odkurzaniu tylko pięciu samochodów dziennie zostaje przekroczony dopuszczalny poziom natężenia dźwięku, a tym samym hałasu. Z kolei przedstawione przez nich nagrania video wskazują, iż ilość mytych i sprzątanych dziennie samochodów jest bardzo duża (od 20 do 45 sztuk). Kasety te, zdaniem skarżących, bez uzasadnienia zostały pominięte jako dowód w sprawie, a został dopuszczony dowód jednodniowej obserwacji myjni sporządzonej przez pracowników P. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło w całości odwołania, gdyż nie ustosunkowało się do wszystkich podnoszonych w nim zarzutów.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości motywy rozstrzygnięcia zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ uznał za niezasadny zarzut pominięcia jako dowodu w sprawie kaset video, wskazując, że były one rozpatrzone jako jeden z dowodów w sprawie i podlegały jego ocenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje:
Przystępując do rozpoznania skargi należy podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę w zakresie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ww. ustawy).
Należy jednocześnie podkreślić, że decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany - Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.
W zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego stanowiło zawiadomienie z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej o skargach mieszkańców ul. [...] dotyczących uciążliwości związanych z emisją hałasu przez myjnię samochodową zlokalizowaną przy tej ulicy, stanowiącą własność H.B.. Do pisma dołączono wyniki pomiarów hałasu w mieszkaniu D.S., które wykazały okresowe przekroczenie dopuszczalnych norm. W toku postępowania strony – mieszkańcy ulicy [...] wnioskowały do Burmistrza Miasta o nakazanie właścicielowi myjni wykonania odpowiednich czynności zmierzających do ograniczenia uciążliwości urządzeń myjni dla środowiska, w myśl art. 76 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Na mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 z późn.zm.) z dniem 1 października 2001 r. weszła w życie nowa ustawa regulująca kompleksowo zagadnienia związane z ochroną środowiska - ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627
z późn.zm.), a jednocześnie utraciła moc wskazana wyżej ustawa o ochronie
i kształtowaniu środowiska (art. 2 pkt 2). Jednakże w myśl art. 3 ustawy wprowadzającej: "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy,
a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej."
Należy podzielić stanowisko organów administracji publicznej orzekających
w sprawie, iż przedmiotowe zagadnienie co do zasady nie zostało inaczej uregulowane w ustawie Prawo ochrony środowiska, ani też w ustawie odrębnej. Jak słusznie wskazano w decyzji organu odwoławczego, porównując treść art. 363 Prawa ochrony środowiska oraz art. 76 u.o.k.ś, należy stwierdzić tożsamość organu upoważnionego do orzekania w sprawie uciążliwości, czy też obecnie "negatywnego oddziaływania" instalacji lub urządzenia na środowisko oraz określonej przez ustawodawcę formy władczego rozstrzygnięcia.
Z tych powodów materialnoprawną podstawę orzeczenia w sprawie stanowił przepis art. 76 ust. 1 u.o.k.ś., zgodnie z którym: "burmistrz może, w drodze decyzji, nakazać użytkownikowi maszyny lub innego urządzenia technicznego wykonanie
w określonym czasie odpowiednich czynności zmierzających do ograniczenia ich uciążliwości dla środowiska". Ustawodawca w art. 3 pkt 6 ówcześnie obowiązującej u.o.k.ś., zdefiniował zarówno pojęcie "uciążliwości dla środowiska" - jako zjawiska fizyczne lub stany utrudniające życie albo dokuczliwe dla otaczającego środowiska,
a zwłaszcza hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, zanieczyszczenia odpadami, jak również "szkodliwej uciążliwości dla środowiska" – jako wymienione wcześniej zjawiska lub stany o natężeniu utrudniającym życie albo szkodliwe dla środowiska w stopniu powodującym zagrożenie zdrowia ludzi, uszkodzenie albo zanieczyszczenie środowiska. Oznacza to, że rozróżniając powyższe kategorie uciążliwości przewidziano także odmienne metody regulacji przedmiotowych stanów, jak i sposoby ewentualnej ingerencji właściwych organów administracji publicznej zarówno szczebla samorządowego, jak i państwowych zmierzających do zapewnienia ochrony środowiska.
Dokonując szczegółowej analizy przepisów regulujących podstawy systemowe
i katalog działań mających na celu ochronę i racjonalne kształtowania środowiska naturalnego człowieka, a więc uprzednio ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie
i kształtowaniu środowiska, a obecnie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, należy podkreślić, szczegółowo określono zarówno zbiór organów uprawnionych i zobowiązanych do działań na rzecz ochrony środowiska, jak również zakres przydzielonych im przedmiotowo kompetencji. W zależności zatem od stwierdzonego zagrożenia dla środowiska, czy też stopnia naruszenia jego zasobów, ustawodawca wyposażył organy ochrony środowiska w różnorodne formy decyzyjnego ingerowania w sposoby działania podmiotów z niego korzystających, zarówno obligatoryjne, jak i uzależniające rodzaj podjętych działań od uznania organu właściwego w sprawie.
Standardy działań na rzecz zachowania środowiska w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie wyznaczają co do zasady przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, która w tytule II, dział V zatytułowany "ochrona przed hałasem", art. 112 stanowi, że ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez:
1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie;
2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.
Przechodząc od rozważań natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż także w tym zakresie w przypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych norm emisji hałasu, określonych aktem wykonawczym do ustawy, właściwe organy ochrony środowiska zobowiązane są na podstawie pomiarów poziomu hałasu w środowisku, ustalić w drodze decyzji dla jednostki organizacyjnej (w tym także przedsiębiorcy) dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska (vide art. 51 ust. 2 u.o.k.ś, obecnie art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska).
W konsekwencji należy podzielić stanowisko prezentowane przez skarżących, iż sytuację taką należy odróżnić od przekazanej do kompetencji wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast, możliwości nakazania użytkownikowi maszyny lub urządzenia technicznego wykonania w określonym czasie odpowiednich czynności zmierzających do ograniczenia ich uciążliwości. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje reguła rozdzielności kompetencji poszczególnych organów, nie są one dublowane. Gdyby zatem przyjąć za organami orzekającymi
w niniejszej sprawie, że" uciążliwość urządzenia dla środowiska" następuje dopiero po przekroczeniu dopuszczalnych norm emisji hałasu, reguła ta zostałaby złamana, bowiem w tożsamej sprawie obligatoryjnie działałby właściwy organ (wg u.o.k.ś. – starosta) wydając obligatoryjnie decyzję administracyjną o dopuszczalnym poziomie hałasu, a jednocześnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) mógłby swoją decyzją nakazać temu samemu podmiotowi podjęcie w określonym czasie wskazanych czynności zmierzających do ograniczenia uciążliwości. Oznaczałoby to zarazem wzajemną sprzeczność tych rozstrzygnięć, bo skoro na mocy decyzji wójta użytkownik maszyny lub innego urządzenia technicznego musiałby ograniczyć uciążliwość (w postaci przekroczenia normy emisji hałasu dopuszczalnej zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi), to indywidualna decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu byłaby zbędna.
Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu, należy uznać za słuszny zarzut skargi, zgodnie z którym organy administracji publicznej obu instancji orzekające
w przedmiotowej sprawie naruszyły przepis prawa materialnego tj. art. 76 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez jego błędną wykładnię. Ustawodawca bowiem, w dyspozycji normy prawnej kształtowanej ww. przepisem nie zawarł wymogu przekroczenia dopuszczalnych norm emisji zanieczyszczeń do środowiska. Jako wystarczające dla wydania decyzji w tym trybie należy zatem uznać wystąpienie "uciążliwości dla środowiska", rozumianej jako zjawisko fizyczne lub stan utrudniający życie albo dokuczliwe dla otaczającego środowiska, a jednocześnie nie musi mieć ona "kwalifikowanego" nasilenia zdefiniowanego przez ustawodawcę jako "szkodliwa uciążliwość dla środowiska" .
Słusznie przy tym wskazały organy orzekające w sprawie, iż ocena zaistnienia tej okoliczności musi być dokonywana każdorazowo na podstawie swobodnej ale wszechstronnej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, w oparciu
o kryteria obiektywne, a nie subiektywne odczucia zainteresowanych podmiotów.
Niezależnie od powyższego, dokonując na podstawie akt sprawy, oceny zgodności z prawem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji administracyjnej, Sąd stwierdził także naruszenia przepisów procedury administracyjnej.
Po myśli art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Zgodnie z wyrażoną w powyższym przepisie jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadą prawdy obiektywnej - organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83: "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)." Obowiązki organu prowadzącego postępowanie, które wynikają z omawianej zasady, odnoszą się w pełnym zakresie do tzw. decyzji uznaniowych, gdyż uprawnienie organu do wydawania takich decyzji nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji
o treści przekonywającej pod względem prawnym i faktycznym (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 1981 r., SA 234/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 23). Trafnie wskazuje się
w orzecznictwie sądowym, że: " Granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 K.p.a. Oznacza to, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela. Organ administracji, działając w ramach uznania administracyjnego, powinien wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy art. 77 K.p.a." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 1998 r., II SA 506/98, wyrok z dnia 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, opubl. LEX nr 149543).
Na podstawie analizy akt sprawy administracyjnej należy stwierdzić, iż organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji poza opisaniem dowodów zgromadzonych w sprawie, nie dokonał ich rzeczowej analizy, w szczególności zaniechano oceny dowodów w kontekście zgłaszanych wielokrotnie przez strony zarzutów i wniosków dotyczących prawidłowości przeprowadzenia badań emisji hałasu myjni samochodowej przy przyjęciu, w ich ocenie znacznie zaniżonego czasu pracy urządzeń i ilości mytych w ciągu dnia samochodów. W ocenie Sądu, organy nie dołożyły należytej staranności w podjęciu czynności proceduralnych umożliwiających ustalenie chociażby przybliżonej rzeczywistej liczby pojazdów korzystających z usług myjni (mycie urządzeniem Karcher oraz odkurzanie). Mimo znacznych rozbieżności w ilości pojazdów przyjętych do poszczególnych badań poziomu emisji hałasu oraz wykazywanych przez skarżących, organy nie ustaliły tej istotnej dla sprawy okoliczności w dostateczny sposób. Równocześnie w uzasadnieniach zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta organy nie wskazały jaki w tym zakresie stan faktyczny ustalono, a w konsekwencji nie oceniono zgromadzonych dowodów w odniesieniu do tej okoliczności.
Należy również podkreślić, iż wydając decyzję administracyjną to organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać
i rozpatrzyć materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), wnikliwie oceniając go. Na tych samych zasadach wszelkie opinie, wyniki badań sporządzone przez inne uprawnione do tego podmioty, podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie w kontekście ich prawidłowości oraz odniesienia do pozostałych dowodów w sprawie. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (75 § 1 Kpa). Zasadniczo należy uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca dla sprawy (art. 78 § 1 Kpa). Tylko wyjątkowo organ może nie uwzględnić zgłoszonego w tym zakresie żądania strony.
Mając powyższe na uwadze, jako naruszające zasady postępowania dowodowego należy uznać stanowisko organu pierwszej instancji wobec zgłoszonego przez strony żądania przeprowadzenia dowodu z nagrań na kasetach video na okoliczność ustalenia faktycznej liczby pojazdów obsługiwanych dziennie przez przedmiotową myjnię samochodową, wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Organ z naruszeniem powyższych przepisów "odmówił uznania jako dowodu kaset video nagrywanych przez stronę skarżącą, ze względu na to, iż nie przyczynią się one do rozstrzygnięcia postępowania (...). Organ dokonujący pomiarów mógł wykorzystać dostarczone mu przez stronę kasety jednak zlecił dokonanie obserwacji bezpośredniej, a takowe zostały przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2003 r." Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, podziela zarzuty skargi w tym zakresie, iż jednodniowa kilkugodzinna obserwacja myjni, przeprowadzona przez inny podmiot bez powiadomienia stron postępowania, w kontekście innych dowodów w sprawie przedwcześnie została uznana przez organy orzekające w sprawie jako wystarczająca dla ustalenia faktycznej liczby pojazdów obsługiwanych dziennie przez myjnię.
Ponadto Sąd zważył, iż postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie przeprowadzano także z naruszeniem przepisu art. 79 Kpa, umożliwiającym stronie czynny udział także w tym stadium postępowania administracyjnego (m.in. ustalanie czasu pracy urządzeń myjni bez udziały stron skarżących jedynie na podstawie jednostronnego oświadczenia użytkownika tych urządzeń).
Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu jednoznacznie wskazują, iż zaskarżona decyzja pomimo obszernego uzasadnienia, z naruszeniem m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa wydana została na podstawie wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego prowadzonego, co wymaga podkreślenia, od czerwca 1998 r. Nie można także podzielić stanowiska organu odwoławczego, iż decyzja organu pierwszej instancji "nie przekroczyła granic uznania administracyjnego". Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie umożliwia jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co potwierdzają dodatkowo rozbieżności dotyczące ilości samochodów wskazywanych przez stronę skarżącą i uczestników postępowania na rozprawie przed sądem oraz przyjęte jako dane wyjściowe do dokonywanych pomiarów.
Przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie czy urządzenia myjni samochodowej są uciążliwe dla środowiska, w rozumieniu art. 76 ust. 1 u.o.k.ś., z powodu emisji hałasu do czego niezbędne było m.in. dokonanie prawidłowego pomiaru poziomu emitowanego przez te urządzenia hałasu, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy oraz aktów wykonawczych. W dacie orzekania przez organy ustawodawca rozróżnia i definiuje (przepisy art. 112a-113 Prawa ochrony środowiska) zarówno wskaźniki hałasu, jak i dopuszczalne poziomy hałasu
w środowisku, które określa się wartością równoważnego poziomu dźwięku A dla przedziału czasu odniesienia (rozporządzenie Ministra Środowiska dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku Dz.U. Nr 178, poz. 1841). Zgodnie z przepisem § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia, równoważny poziom dźwięku A, jest to wartość poziomu ciśnienia akustycznego ciągłego ustalonego dźwięku, skorygowanego według charakterystyki częstotliwościowej A, która w określonym przedziale czasu odniesienia jest równa średniemu kwadratowi ciśnienia akustycznego analizowanego dźwięku o zmiennym poziomie w czasie. Wobec powyższego, dla dokonania właściwych pomiarów dopuszczalnego poziomu hałasu w konkretyzowanym terenie, należy uprzednio należycie ustalić zarówno natężenie dźwięku, jak również czasookresy jego trwania z uwzględnieniem następujących naprzemiennie okresów różnorodnego poziomu natężenia dźwięku oraz ciszy. Jednocześnie dopuszczalny poziom hałasu dla pory dnia (tj. od godz. 600 do 2200) należy oceniać w przedziale czasu odniesienia równym 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym. W tym celu konieczne jest zatem ustalenie rzeczywistego dziennego czasu działania przedmiotowych urządzeń, w związku z działalnością myjni samochodowej i świadczonych przez nią usług, z ewentualnym uwzględnieniem dodatkowych czynności podejmowanych wobec samochodów przygotowywanych do sprzedaży (mycie, odkurzanie) w związku z działalnością gospodarczą prowadzoną przez uczestnika postępowania Z.B..
Skoro tak, organy administracji publicznej orzekające w sprawie przedwcześnie, z naruszeniem wskazanych powyżej zasad procedury administracyjnej, w tym zasad prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów, wydały w sprawie decyzję, która przekracza ramy tzw. uznania administracyjnego i nosi znamiona dowolności.
Wskazane wyżej naruszenie prawa materialnego związane jest z kwestią istotną dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej i miało wpływ na jej wynik, podobnie jak stwierdzone naruszenie przepisów postępowania. Z tych powodów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, w związku z art. 135 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił w całości zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisów art. 200 w zw.
z art. 205 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot poniesionych
kosztów postępowania tj. wpisów od skargi oraz kosztów dojazdu do sądu.
Prowadząc ponownie postępowanie właściwy organ administracji publicznej, mając na uwadze powyższe wskazania, winien podjąć czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zgodnie
z przepisami postępowania administracyjnego.
J.Brzezińska I.Fornalik M.Ruszyński