II SA/GO 538/22

II SA/Go 538/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek /przewodniczący/
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1078/23 - Wyrok NSA z 2024-07-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 , art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. P.C., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] ustalającą na rzecz wnioskodawcy: Gminy warunki zabudowy części działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w [...], dla inwestycji obejmującej budowę maksymalnie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz maksymalnie czterech budynków gospodarczo- garażowych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021r., przekazanym do rozpatrzenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z oświadczeniem Burmistrza o wyłączeniu się na podstawie art. 24 §1 pkt 4 w zw. z art. 26 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (obecnie tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako k.p.a) od załatwienia sprawy, Burmistrz w imieniu Gminy zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 202lr. nr [...] SKO wyznaczyło do załatwienia ww. wniosku Wójta Gminy uznając, że Burmistrz Miasta i Gminy jako pracownik administracji publicznej oraz także inne osoby przez niego upoważnione podlegają wyłączeniu od załatwienia sprawy (wydania decyzji) dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, wyznaczając do załatwienia sprawy Wójta Gminy jako inny właściwy a podległy sobie organ. Wniosek inwestora wpłynął do organu 21 czerwca 2021 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] Wójt Gminy ustalił na rzecz Gminy warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę maksymalnie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz maksymalnie czterech budynków gospodarczo- garażowych wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...]. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. SKO wskazało przede wszystkim na konieczność uzupełnienia wniosku inicjującego postępowanie o niezbędne elementy oraz fakt błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego w sprawie, a także innych uchybień, które organ I instancji zobowiązany został usunąć.
W toku ponownego rozpoznania Gmina pismem z dnia [...] lutego 2022r. uzupełniła wniosek zgodnie z wymogami określonymi przez przepisy prawa, załączając wymaganą mapę z zaznaczoną linią rozgraniczająca teren inwestycji, który to teren stanowi część działki nr ewid. [...]. W związku z powyższym organ I instancji ponownie określił obszar analizowany i dokonał niezbędnej analizy.
Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] Wójt Gminy – działając m.in. na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.) – ustalił na rzecz wnioskodawcy: Gminy warunki zabudowy części działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w [...], dla inwestycji obejmującej budowę maksymalnie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz maksymalnie czterech budynków gospodarczo- garażowych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą. Załączniki do decyzji stanowi: mapa oraz analiza i wyniki analizy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji ustalono warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego – parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w następujący sposób:
1) linia zabudowy: a) nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 6 m od granicy terenu objętego wnioskiem – zgodnie z zał. Nr 1 do decyzji (przez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć linię wyznaczającą maksymalne dopuszczenie przybliżenie ściany frontowej projektowanego budynku, bez prawa jej przekraczania, za wyjątkiem balkonów, wykuszy, gzymsów, okapów dachów, schodów zewnętrznych itp.); b) odległości zabudowy od pozostałych granic działki zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.,
2) wielkość pow. nowej zabudowy: maks. 840 m2 – maks. 25% pow. części działki,
3) udział pow. biologicznie czynnej: nie mniej niż 45% pow. części działki,
4) szerokość elewacji frontowej: 16,67 m z tolerancją do 20% dla budynku mieszkalnego, 8,34 m z tolerancją do 20% dla budynku gospodarczo-garażowego,
5) liczba kondygnacji: maks. 2 nadziemne dla budynku mieszkalnego i jedna nadziemna dla budynku gospodarczo-garażowego,
6) wysokość budynku: maks. 9,5 m do kalenicy dla budynku mieszkalnego i maks. 5,5 m do kalenicy dla budynku gospodarczo-garażowego,
7) wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynku: maks. 4,5 m od średniego terenu przed głównym wejściem do budynku (w rozumieniu wysokość okapu dachu głównego w przypadku lokalizacji budynku ścianą szczytowa równolegle do linii zabudowy; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, będzie równa wysokości głównej kalenicy),
8) geometria dachu budynku: dach stromy dwuspadowy lub wielospadowy, o nachyleniu połaci dachowych od 38 do 45 stopni dla budynku mieszkalnego i dach dwuspadowy lub wielospadowy, o nachyleniu połaci dachowych od 20 do 45 stopni dla budynku gospodarczo-garażowego, ustalone parametry nie dotyczą: kaferków, naczółków, wykuszy oraz zadaszeń wejść; kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki – dowolny.
Ponadto określono ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony interesów osób trzecich, dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i postępowanie należy prowadzić zgodnie z wymogami u.p.z.p. jak dla terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dla inwestycji, dla której nie ma obowiązku sporządzania takiego planu.
Po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.), w tym po przeprowadzeniu oględzin terenu, na podstawie opisu inwestycji przedstawionego we wniosku inicjującym to postępowanie, Wójt ustalił warunki zabudowy części działki/nieruchomości objętej wnioskiem. Organ przytoczył wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, że w trakcie analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego ustalono, iż wszystkie warunki zostały spełnione przez wnioskowaną inwestycję. Podał, że zgodnie z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wnioskodawca zamierza zrealizować maksymalnie cztery budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące o wysokości do 9,5 m i o następującej geometrii dachu: dach stromy dwuspadowy lub wielospadowy o nachyleniu połaci dachowych od 38° do 45° oraz maksymalnie cztery budynki gospodarczo-garażowe o wysokości do 5,5 m i o następującej geometrii dachu: dach stromy dwuspadowy, wielospadowy lub dach płaski o nachyleniu połaci dachowych od 0° do 45°. Wnioskowana geometria dachu dla budynku gospodarczo-garażowego nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy urbanistycznej i dlatego mając na uwadze wyniki analizy urbanistycznej, ustalono geometrię dachu dla wnioskowanych budynków gospodarczo-garażowych jak w ustaleniach decyzji.
Wójt podał, że projekt decyzji w zakresie wymagań określonych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., został pozytywnie uzgodniony z właściwymi organami.
Od powyższej decyzji P.C. wniósł odwołanie, zarzucając jej naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, przez odstąpienie od zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona zakwestionowała prawo wnioskodawcy - Gminy do dysponowania działką nr [...] twierdząc, że prawo własności tej działki zostało nabyte przez inną aniżeli wnioskodawca osobę przez zasiedzenie oraz poprzez zaniechanie wdrożenia procedury określonej przepisem art. 100 §1 k.p.a., prowadzącej do jednoznacznego stwierdzenia statusu i sytuacji prawnej nieruchomości. Wobec tego odwołujący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odwołujący podniósł, że w toku postępowania zakwestionował prawo wnioskodawcy do dysponowania działką, co stanowi przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania, a rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Zagadnieniem wstępnym jest w tym przypadku kwestia prawa własności do działki nr [...] oraz istnienie (lub nie) po stronie wnioskodawcy uprawnienia do złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, iż w sprawie zastosowanie znalazły przepisy u.p.z.p. sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.
Dalej SKO powołało treść przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji (art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3 oraz ust. 4 pkt 6 i 9, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 56, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-6, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 63 § 3 k.p.a., § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. nr 164, poz. 1588) i poddając je szczegółowej analizie na tle stanu faktycznego sprawy, uznał że wszystkie określone w nich wymagania zostały spełnione. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie i prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, iż w/w elementy nie były przez strony kwestionowane.
Natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, iż nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić każdy podmiot, w tym nieposiadający tytułu prawnego to terenu objętego wnioskiem, tak więc kwestia przysługiwania tego tytułu podmiotowi, który wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie ma żadnego znaczenia w sprawie i nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). W postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ ma za zadanie określenie, czy na danym terenie jest dopuszczalna nowa zabudowa i jakie powinna ona spełniać wymogi. Ponadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga zgody osób trzecich, także właścicieli działek sąsiednich w stosunku do terenu, na którym planowana jest inwestycja. Wydanie takiej decyzji nie musi być zgodne z żądaniami lub oczekiwaniami osób trzecich. Jedyne przesłanki, które muszą zostać spełnione do ustalenia warunków zabudowy określa u.p.z.p. Decyzja ta stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądza czy taka inwestycja w ogóle powstanie ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Żaden z przepisów u.p.z.p. nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r. P.C., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, powielając powołany w odwołaniu zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. Mając to na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadnienie skargi jest tożsame z uzasadnieniem odwołania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2022 r., ustalającą na rzecz Gminy warunki zabudowy części działki oznaczonej nr ewid. [...] położonej w [...], dla inwestycji obejmującej budowę maksymalnie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz maksymalnie czterech budynków gospodarczo-garażowych wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą.
Podstawę materialnoprawną powyższych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym jak słusznie zauważył organ odwoławczy, według stanu nieuwzględniającego zmiany wprowadzone z dniem 3 stycznia 2022 r. ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986 ze zm.). W myśl bowiem art. 4 tej ustawy do spraw ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Podobnie odnośnie przepisów wykonawczych tzn. zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), w brzmieniu nie uwzględniającym zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Rozwoju i technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021r. poz. 1223). Zgodnie bowiem z treścią § 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Według art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków.
Podkreślić także należy, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 72/13, wyrok WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2021 r., IV SA/Po 305/17, z dnia 20 listopada 2019 r., II SA/Po 853/19, WSA w Krakowie z 6 września 2018 r., II SA/Kr 714/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż nie było sporne, że na terenie planowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie ma obowiązku jego sporządzenia, co umożliwia ustalenie dla tego terenu warunków zabudowy w drodze decyzji.
Następnie wymagała rozważenia kwestia dopuszczalności ustalenia zaskarżoną decyzją warunków zabudowy dla części działki, co organ uczynił zgodnie z wnioskiem inwestora uzupełnionym pismem z [...] lutego 2022 r. W tym zakresie SKO na str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyjaśniło, iż takie ustalenie jest uprawnione przy uwzględnieniu dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiany związanej z wprowadzeniem m.in. w art. 64 b u.p.z.p. delegacji dla ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, w tym w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2070), oraz określenie wzorów przedmiotowych formularzy rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy (Dz.U. z 2022r. poz. 2462) i dopuszczenie we wskazania w nich - jako terenu inwestycji - części działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych. Sąd podziela interpretację przedstawioną przez organ. Wskazać należy, iż orzecznictwo prezentowało różne podejście do kwestii ustalenia warunków zabudowy dla części działki, w niektórych przypadkach uznając brak takich podstaw, w innych uznając to za dopuszczalne, ale tylko w okolicznościach to uzasadniających. Aktualnie, rzeczywiście zmiany wprowadzone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które weszły w życie 3 stycznia 2022 r., zdaniem Sądu potwierdzają przewidzianą przez ustawodawcę możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Sąd administracyjny orzeka wprawdzie według stanu prawnego nieuwzględniającego zmian wprowadzonych 3 stycznia 2022 r., jednak w tym zakresie chodzi o dokonanie właściwej interpretacji przepisów i ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy, a ta wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Po pierwsze w drodze nowelizacji w art. 61 u.p.z.p. dodano ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu więc pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto warte uwagi jest również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu". Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza to, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 712/21, wyrok WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 832/22). Powyższe stanowisko i interpretację potwierdza też - jak zauważyło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - treść wzoru wniosku o ustalenie warunków zabudowy stanowiącego załącznik do rozporządzenia z 20 grudnia 2021 r. W jego pkt 7 - Charakterystyka inwestycji, ppkt 7.2 do zaznaczenia wskazano dwie opcje: teren inwestycji obejmujący całą działkę ewidencyjną lub działki ewidencyjne oraz teren inwestycji obejmujący część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych, co jednoznacznie wskazuje, iż dopuszczalne jest domaganie się przez inwestora w złożonym wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał ustalenie warunków zabudowy dla części działki za dopuszczalne.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie także nie doprowadziła do stwierdzenia naruszenia uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji.
Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy skoncentrowane jest przede wszystkim na wyjaśnieniu przez organ i ocenie czy spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą te przesłanki jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego urbanistę, a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej.
Zgodnie z tzw. zasadą "dobrego sąsiedztwa" przeprowadzana jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - zwana potocznie analizą architektoniczno-urbanistyczną - której przeprowadzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Wykonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie - dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W analizie należy wymienić jakie działki zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść się do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Wyniki analizy zgodnie z § 9 rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji.
W myśl przywołanego § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji, parametrów oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
W przedmiotowej sprawie prawidłowo sporządzona została i przeprowadzona analiza w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji sporządzona przez uprawnionego urbanistę i w oparciu o nią wydana została zaskarżona decyzja. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z § 3 rozporządzeniem w odległości trzykrotnej wartości szerokości frontu części działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m. Z analizy wynika, że wyznaczony obszar jest wystarczający, ponieważ jest spójny pod względem funkcjonalnym i urbanistycznym. Przy czym sposób wyznaczenia obszaru objętego analizą urbanistyczną nie był kwestionowany w toku postępowania administracyjnego, jak i w złożonej skardze.
W ocenie Sądu sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, jak i przyjęte w decyzji na jej podstawie ustalenia w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone w oparciu o wyniki tej analizy parametry planowanej zabudowy nie naruszają przepisów prawa.
Trafnie wywiódł zarówno organ I instancji, jak i odwoławczy, że planowana inwestycja polegająca na budowie maksymalnie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z maksymalnie czterema budynkami gospodarczo-garażowymi z niezbędną infrastrukturą stanowi kontynuację funkcji względem istniejącej sąsiedzkiej zabudowy, w świetle zasady dobrego sąsiedztwa. Powyższe nie było w sprawie kwestionowane. Jak trafnie ustaliły organy, w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne, garażowe, gospodarcze i usługowe, a zatem dopuszczenie planowanej zabudowy nie naruszy ładu przestrzennego w tym terenie. Planowane przedsięwzięcie stanowi kontynuację i uzupełnienie istniejącej już funkcji zabudowy.
Z akt sprawy wynika też, iż organy prawidłowo ustaliły spełnienie przesłanek wyrażonych w przepisach art. 61 ust 1 pkt 2-6 u.p.z.p.: teren ma dostęp do drogi publicznej- publicznej drogi gminnej nr [...] stanowiącej działkę oznaczoną nr ewid. [...], istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z zastrzeżeniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 - stanowi użytki RV o pow. 0,3362 ha, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, zamierzenie inwestycyjne nie znajduje się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Przystępując do oceny wyznaczonych pozostałych wskaźników zabudowy ustalonych w zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze, że przepisy § 4-8 rozporządzenia z 2003 r., które dają organom kompetencje do tego, aby parametry zabudowy ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. Dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.
Analiza akt sprawy wskazuje, iż prawidłowo wyznaczone zostały przez organy wskaźniki zabudowy. Odnośnie linii zabudowy, § 4 rozporządzenia wskazuje wprost, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 3). Ustalenie linii zabudowy od frontu działki, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia walorów ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. W niniejszej sprawie nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona została w odległości 6 m od granicy terenu objętego, zgodnie z wnioskiem inwestora, w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia. Organy wskazały, iż według stanowiącej załącznik do decyzji analizy budynki w obszarze analizowanym posadowione są w odległości 0 do 35,8 m od granicy z działką nr [...]. Wskazana odległość pozostaje też w zgodzie z art. 43 ustawy o drogach publicznych.
Wskaźnik powierzchni zabudowy, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia ustalony został na poziomie do 25% w stosunku do powierzchni części działki (do 840 m2), przy czym powierzchnia każdego budynku mieszkalnego nie może przekroczyć 150 m2, a budynku gospodarczo-garażowego nie może przekroczyć 60 m2. Udział powierzchni biologicznie czynnej nie może wynosić mniej niż 45%powierzchni części działki. Według analizy średnia wartość powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynosi 35,7 %. Jednocześnie odstąpiono od wyznaczenia średniej wielkości wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni części działki wskazując, że ustalona wartość nie przekracza średniej wartości parametru w obszarze objętym analizą.
Co do wyznaczonej na podstawie § 6 rozporządzenia szerokości elewacji frontowej także uznać należało, iż nie budzi ona zastrzeżeń. Ustalono średnią szerokość elewacji frontowej – 16,67 m z tolerancją do 20% dla budynku mieszkalnego i 8,34 m z tolerancją do 20% dla budynku gospodarczo-garażowego. Z analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że znajdujące się na obszarze analizowanym budynki mają szerokości elewacji frontowej w przedziale od 3,3 m do 103,7 m, a średnia to 14 m.
Odnosząc się do ustalonej w zaskarżonej decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazać należy, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, co do zasady, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występująca na obszarze analizowanym (ust. 3). Jednocześnie dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Podobnie jak szerokość elewacji frontowej na obszarze objętym analizą urbanistyczną wskaźnik ten charakteryzuje się dużą rozpiętością. Występują budynki o wysokości elewacji frontowej od 2,5 m do 13,5 m. Organ ustalił w zaskarżonej decyzji wysokość elewacji frontowej do 4,5 m.
Za prawidłowe należy również uznać ustalenia organów dotyczące wyznaczenia geometrii dachu zgodnie z § 8 rozporządzenia. Z analizy urbanistycznej wynika, że na terenie objętym analizą występują budynki o zróżnicowanej geometrii; od dachów płaskich po strome, stąd za dopuszczalne uznać należy przyjęcie w zaskarżonej decyzji dla budynku mieszkalnego dach stromy dwuspadowy lub wielospadowy o nachyleniu od 38 do 45 stopni i dla budynków gospodarczo-garażowych dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia od 20 do 45 stopni. Organ uznał przy tym, iż wnioskowana geometria dla budynku gospodarczo-garażowego na tle analizy nie znajdowała uzasadnienia stąd ustalił jak powyżej.
Ponadto przyjęto dla planowanej inwestycji maksymalnie dwie kondygnacje dla budynku mieszkalnego i jedną dla gospodarczo-garażowego.
W ocenie Sądu organy obu instancji poprawnie ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy i zastosowały do niego normy prawa materialnego. Zebrany materiał dowodowy jest niewątpliwie kompletny i został poddany kompleksowej oraz rzetelnej ocenie ze strony organów administracyjnych dokonanej z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wyniki tychże ustaleń przedstawiono w motywach decyzji sporządzonych z uwzględnieniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna odpowiada warunkom określonym w określonym w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Jest dokumentem kompletnym, logicznym. Analizę urbanistyczno - architektoniczną sporządziła osoba uprawniona. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organy przeprowadził pełną kontrolę sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. W sporządzonej analizie przedstawiono wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizę funkcji oraz cech zabudowy występującej na wyznaczonym terenie objętym analizą.
Tym samym wobec spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. organ był zobowiązany do wydania decyzji ustalającej dla przedstawionego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego warunki o warunkach zabudowy, która zawiera wszystkie elementy określone w art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Skarżący podniósł względem zaskarżonej decyzji natomiast jeden zarzut, uprzednio także zgłoszony w identycznym brzmieniu w odwołaniu, a dotyczący on odstąpienia przez organy od zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona zakwestionowała prawo wnioskodawcy do dysponowania działką nr [...], twierdząc, że prawo własności zostało nabyte przez inną niż Gmina osobę w drodze zasiedzenia. W pozostałym zakresie skarżący nie kwestionował prawidłowości zaskarżonej decyzji, ani postępowania organów, które je wydały.
Zdaniem Sądu powyższy zarzut uznać należało za nieuzasadniony. Według Sądu SKO prawidłowo także odniosło się do w/w zarzutu odwołania, wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.).
W istocie, jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 13 lipca 2018 r., II SA/Kr 166/18, decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa "ramy urbanistyczne" dla zamierzenia inwestycyjnego i ustala czy jest ono prawnie dopuszczalne. Nie narzuca natomiast żadnych konkretnych rozwiązań ani też nie wprowadza ograniczeń poza tymi, o których mowa w art. 61 u.p.z.p., tj. w zakresie ustalenia parametrów dla planowanego zamierzenia. O wydanie decyzji o warunkach zabudowy może wystąpić każdy (ustawa posługuje się jedynie pojęciem "inwestor"), przy czym, zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 63 ust. 2 u.p.z.p., nie rodzi żadnych praw do terenu, ani też nie narusza uprawnień osób trzecich.(wyrok WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 134/18).
Jak potwierdza stanowisko wyrażone w piśmiennictwie, prawo do terenu badane jest dopiero przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić także podmiot niebędący właścicielem nieruchomości, na której planowana jest realizacja inwestycji (wyrok NSA z 23.04.2013 r., II OSK 2532/11, LEX nr 1337386). Zatem uzyskanie warunków zabudowy nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, co oznacza, że dopuszczalne jest nawet pomimo jego wyraźnego sprzeciwu. Gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości, jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości (prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Skoro o warunki zabudowy może ubiegać się, bez zgody właściciela nieruchomości, potencjalny inwestor, który nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, to taką samą możliwość ma współwłaściciel nieruchomości (zob. wyrok NSA z 30.08.2011 r., II OSK 725/11, LEX nr 1069068). Zgodnie z art. 63 ust. 2 zdanie drugie informację o tym, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, zamieszcza się w treści decyzji (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 63).
Dodać należy przy tym, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., na który wskazał skarżący, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym istota zagadnienia wstępnego, od którego zależy możliwość lub wręcz konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego jest jednolicie postrzegana. Mianowicie elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 348/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1541/13).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że wskazywane przez skarżącego okoliczności nie stanowią zagadnienia wstępnego, które obligowałoby organ do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornego terenu. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kwestia własności nie jest analizowana przez organy administracji publicznej, jako że nie stanowi przesłanki warunkującej wydanie decyzji. Ustalenie warunków zabudowy następuje w oparciu o przepisy u.p.z.p. i to, czy inwestor dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane jest badane w postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W tej sytuacji zagadnienie tytułu prawnego do nieruchomości po stronie inwestora pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok z dnia 22 lutego 2022 r., sygn.. akt II SA/Gl 1370/21).
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.