II SA/Go 534/24

II SA/Go 534/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jarosław Piątek
Michał Ruszyński
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant Sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez G. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2024 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji projektowanej na terenie składającym się z części działki nr ewid. [...] obręb ewid. nr [...] - [...], gm. [...], polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu.
Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. organ I instancji – Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji projektowanej na terenie składającym się z części działki nr ewid. [...] obręb ewid. nr [...] - [...], gm. [...], polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2023 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynął wniosek G. R. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji projektowanej na terenie składającym się z części działki nr ewid. [...] obręb ewid. nr [...] - [...], gm. [...] polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Wniosek nie zawierał niezbędnych elementów, które zostały określone zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po uzupełnieniu na wezwanie organu I instancji braków wniosku, kolejnym pismem z dnia [...] października 2023 r. wezwano wnioskodawcę do dostarczenia umów/promes (zawartych między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem/wnioskodawcą) gwarantujących możliwość wykonania uzbrojenia terenu w energię elektryczną, wodę, odprowadzenie ścieków i inne media odnoszące się konkretnie do wnioskowanej inwestycji.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedstawionej we wniosku przez stronę inwestycji. Jako przyczynę wydania takiej decyzji organ w uzasadnieniu wskazał brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2023r. poz. 977 ze zm.) – powoływanej dalej jako "u.p.z.p". Brak spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określającej zasadę dobrego sąsiedztwa organ I instancji upatrywał w braku jakiejkolwiek zabudowy w obszarze wyznaczonym do sporządzenia analizy urbanistycznej (występują wyłącznie tereny rolnicze, brak jakiejkolwiek zabudowy). Natomiast odnośnie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy organ stwierdził brak udokumentowania przez stronę wobec braku sieci wodociągowej możliwości poboru wody z własnego ujęcia wody. Natomiast po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez G. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawcę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie budzi wątpliwość zasadność wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego w minimalnej ustawowej wielkości. Brak jest w decyzji organu I instancji rozważań w kwestii ewentualnej zasadności powiększenia obszaru analizowanego ponad minimalne wartości określone w ustawie. Organ I instancji stwierdził jedynie, że wyznaczony obszar stanowi urbanistyczną całość oraz, że wyznaczenie większego obszaru nie miałoby wpływu na wynik analizy. Natomiast odnośnie braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji organ wzywając stronę o wykazanie należytego uzbrojenia terenu w tym w wodę przeznaczoną do spożycia nie wskazał jakie konkretnie dokumenty mające potwierdzić możliwość korzystania ze studni na własne potrzeby ma ona przedłożyć.
Rozpatrując ponownie sprawę Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] marca 2024 r., działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał do usunięcia braków wniosku o wydanie warunków zabudowy z dnia [...] sierpnia 2023 r. dla przedmiotowej inwestycji poprzez dostarczenie dokumentacji hydrogeologicznej, o której mowa w art. 90 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, zatwierdzonej w drodze decyzji przez właściwy organ administracji geologicznej, zgodnie z art. 93 ust. 2 ww. ustawy, w terminie 180 dni od dnia otrzymania wezwania, jednocześnie pouczono wnioskodawcę, że nieusunięcie braku wniosku w terminie zakreślonym przez organ administracji spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
W toku prowadzonego postępowania inwestor nie przedłożył powyższej dokumentacji potwierdzającej możliwość zaopatrzenia terenu inwestycji w wodę. Pismem z dnia [...] marca 2024 r. G. R. wyraził stanowisko, że według niego wniosek jest kompletny, a uzupełnienie o które wzywa Urząd Gminy jest bezzasadne i nie zostanie uzupełnione. Podniósł, że Prawo geologiczne i górnicze oraz artykuły przytoczone w piśmie nie mają zastosowania do założonej inwestycji. W opinii wnioskodawcy budowa studni do poboru ilości wody zawartych we wniosku nie wymaga żadnych dodatkowych pozwoleń. Prawo geologiczne i górnicze w art. 3 ustawy nie stosuje się do: 2a) wykonywania wkop ów oraz otworów wiertniczych o głębokości do 30 m w celu wykonywania ujęć wód podziemnych na potrzeby poboru wód podziemnych w ilości nieprzekraczającej 5 m3 na dobę poza obszarami górniczymi utworzonymi w celu wydobywania wód leczniczych lub solanek. Na końcu pisma G. R. wniósł o wydanie decyzji i zachowanie terminu biegnącego od decyzji SKO.
W odpowiedzi na powyższe pismo organ I instancji poinformował stronę, że podtrzymuje swoje stanowisko z pisma z dnia [...] marca 2024 r., tj. w związku z decyzją SKO w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. a także na podstawie art, 64 § 2 K.p.a. wzywa do usunięcia braków wskazanych w z wniosku o wydanie warunków zabudowy z dnia [...] sierpnia 2023 r., w terminie 180 dni od dnia otrzymania wezwania, tj. z dnia [...] marca 2024 r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. Wójt Gminy [...] ponownie odmówił stronie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu decyzji jako podstawę wydania decyzji odmownej organ I instancji wskazał brak spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.z.p. Argumentując powyższe organ wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Jak wskazał organ, obszar analizowany wyznaczono w promieniu około 60 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z art. 61 ust 5a u.p.z.p. i jest to odległość równa/większa od trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 20 m). Wszystkie działki, które w wyniku wyznaczenia obszaru analizowanego zostały przecięte promieniem wyznaczającym ten obszar, zostały zaliczone w obszar analizy w całości. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wyjazd na działkę. Za front obszaru inwestycji uznano część działki przyległą do drogi gminnej nr [...] (działki nr ewid. [...]). Organ wyjaśnił przy tym, że obszar analizowany wyznaczono tak aby stanowił urbanistyczną całość, natomiast wyznaczenie większego obszaru nie miałoby wpływu na wyniki analizy. Z treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna, jednak sięganie do cech dalszej zabudowy jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś planowana zabudowa. Nie ma zatem przeszkód do tego, aby obszar przyjęty do analizy był większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, jeżeli przy jego wyznaczaniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, gdyż wyznaczony obszar analizowany ma być podstawią do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Poszerzenie granic obszaru analizowanego powinno być wynikiem zweryfikowania i pogodzenia wymogów ładu przestrzennego na danym terenie i potrzeb inwestora. Niedopuszczalne jest bowiem takie rozszerzanie granic obszaru analizowanego, aby w dowolnym wskazywanym przez inwestora miejscu odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji.
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie brak jest jakiejkolwiek zabudowanej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej tzn. publicznej drogi gminnej nr [...] (dz. nr ewid. [...]). Najbliższe działki o jakiejkolwiek zabudowie są oddalone, biorąc pod uwagę uprawnienia właścicielskie inwestora, od granic działki nr ewid. [...], nie zaś terenu inwestycji, który ma o wiele mniejszy zakres przestrzenny, w odległości około:
- 186 m w kierunku północnym - dz. nr ewid. [...] o charakterze zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych;
184 m w kierunku wschodnim - dz. nr ewid. [...] o charakterze zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych;
- 219 m w kierunku południowo-wschodnim - dz. nr ewid. [...] zagospodarowana stawem hodowlanym powyrobiskowym wraz z budynkiem gospodarczym o charakterze zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych.
- od strony północno-zachodniej i północnej obszar ograniczony jest czynną linią kolejową nr [...] relacji [...] o znaczeniu państwowym oraz drogą ekspresową [...].
W związku z tym wyznaczenie większego obszaru analizy w ocenie organu nie miałoby wpływu na jej wyniki, gdyż nawet najbliższe zabudowane działki stanowią zabudowę o innej funkcji niż planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast niedopuszczalne jest takie rozszerzanie granic obszaru analizowanego, aby w dowolnym wskazywanym przez inwestora miejscu odnaleźć jakąkolwiek zabudowy o cechach odpowiadających planowanej inwestycji.
Odnośnie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. organ wyjaśnił, że nie twierdzi, iż studnia do poboru wody pitnej jaką chciałby realizować wnioskodawca (której parametry nie zostały określone we wniosku) wymaga określonych dokumentów, czy pozwoleń. Dokumentacja hydrologiczna, o którą wnioskodawca został wezwany ma dowieść, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Bez wątpienia inwestor, na potrzeby ocenianej sprawy nie wskazał (nie uprawdopodobnił), że budowa studni głębinowych jest w ogóle możliwa w sposób pozwalający na zaopatrzenie w wodę przyszłej inwestycji. Samo wyłącznie oświadczenie wnioskodawcy (inwestora) poprawnie ocenione zostało w sprawie jako niewystarczające z punktu widzenia spełniania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Organ I instancji zaznaczył , że brak spełnienia chociażby jednej z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnia wydanie decyzji odmownej.
Od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2024 r., w ustawowym terminie, odwołanie wniósł G. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji lub uchylenie ww. decyzji i wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez SKO bądź przekazanie sprawy do Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko z odwołania z dnia [...] stycznia 2024 r. oraz stanowisko zawarte w zażaleniu na bezczynność z dnia [...] maja 2024 r. W jego ocenie Urząd Gminy dokonał błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, czego skutkiem było ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżący stwierdził, że powołując się na wyroki NSA organ powinien przedstawiać wyroki choć o przybliżonej problematyce a nie w drastyczny sposób odbiegającej od danej sprawy i danego przedsięwzięcia. Niezrozumiała jest jeszcze dla skarżącego informacja w decyzjach o tym, iż sporządzenie decyzji powierzono osobie uprawnionej - zatem to nie urzędnik sporządza decyzję? Czy urzędnik sprawujący funkcję inspektora w Wydziale Urbanistyki nie posiada kwalifikacji? Kto ma dostęp do danych skarżącego i na jakiej podstawie? W związku z podniesionymi zarzutami G. R. wyniósł o pozytywne rozpatrzenie odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W ocenie Kolegium ponownie wydana w sprawie decyzja Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2024 r. znak: [...] została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę prawną tego orzeczenia. Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023r. poz. 977), w brzmieniu nie obejmującym zmian wprowadzonych ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023r. poz. 1688). Przepisy wprowadzone ustawą nowelizującą z dnia 7 lipca 2023 r. weszły w życie z dniem 24 września 2023 r. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w brzmieniu dotychczasowym.
Dalej Kolegium stwierdziło, że dla obszaru objętego rozpatrywanym w przedmiotowej sprawie wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 ww. ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Następnie przytoczyło treść art. 52 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze uznało, że wniosek strony o ustalenie warunków zabudowy był pod względem formalnym kompletny. Wskazało, że warunki jakie muszą być łącznie spełnione, aby możliwie było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określa co do zasady art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, przytaczając jego treść. W odniesieniu do dokonanej oceny braku spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że na terenie objętym analizą znajdują się wyłącznie tereny rolnicze oznaczone na mapie symbolem R i brak jest jakiejkolwiek zabudowy, zatem nie został spełniony warunek dotyczący konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z treści art. 61 ust. i pkt 1 u.p.z.p. ustanawiającego zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa’’ wynika, że aby ustalić warunki zabudów dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w celu dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno - architektonicznych. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Tym samym powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudów) już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudów. Nakłada to zatem na organ ustalający warunki zabudowy obowiązek dokonania szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany w promieniu 60 m od granic terenu objętego wnioskiem wskazując, że jest to odległość równa/większa od trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 20 m). Jednocześnie zaznaczyło, że wszystkie działki, które w wyniku wyznaczenia obszaru analiz owianego zostały przecięte promieniem wyznaczającym ten obszar, zostały zaliczone w obszar analizy w całości. W ocenie Kolegium prawidłowo także uznano za front obszaru inwestycji część działki inwestycyjnej przyległą do drogi gminnej nr [...] (działki nr ewid. [...]) uwzględniając dane podane przez wnioskodawcę. Możliwość określenia terenu inwestycji jako części działki została dopuszczona przez ustawodawcę, co wynika z postanowień ustawy z dnia 17 września 2021r.o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r. poz. 1986 ze zm.), które weszły w życie z dniem 3 stycznia 2022 r. W związku z powyższym, w zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo określił front terenu inwestycji dla potrzeb wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. jako tą część działki nr [...], która przylega do drogi gminnej nr [...] (działki nr ewid. [...]), ale jedynie na odcinku stanowiącym teren inwestycji oznaczony przez inwestora w rozpatrywanym wniosku. W przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. jest mowa bowiem o "froncie terenu" nie zaś o froncie działki. Taki sposób określenia frontu terenu inwestycji stanowił konsekwencję określenia przez wnioskodawcę terenu inwestycji jako jedynie części działki nr [...]. W związku z tym, z dokumentów sprawy wynika, że szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 20 m, jak prawidłowo wskazał organ. W tym zakresie organ jest związany danymi wskazanymi we wniosku przez inwestora i nie może wychodzić poza jego zakres, czy też samodzielnie zmieniać lub modyfikować podstawowych cech planowanej inwestycji, gdyż byłoby to orzekaniem o innej inwestycji niż planowana przez inwestora. Zgodnie zatem z treścią ww. przepisu obszar analizowany powinien zostać wyznaczony w przedmiotowej sprawie w odległości nie mniejszej niż 60 m od granic terenu inwestycji. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do powiększenia obszaru analizowanego ponad minimalne ustawowe odległości. Wyznaczenie większego obszaru analizy nie miałoby wpływu na jej wyniki, gdyż nawet najbliższe zabudowane działki stanowią zabudowę o innej funkcji niż planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Najbliższe działki o jakiejkolwiek zabudowie są oddalone, biorąc pod uwagę uprawnienia właścicielskie inwestora, od granic działki nr ewid. [...], nie zaś terenu inwestycji, który ma o wiele mniejszy zakres przestrzenny, w odległości około 186 m w kierunku północnym - dz. nr ewid. [...] o charakterze zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych; 184 m w kierunku wschodnim - dz. nr ewid. [...] o charakterze zabudów)'' zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych; 219 m w kierunku południowo-wschodnim - dz. nr ewid. [...] zagospodarowana stawem hodowlanym powyrobiskowym wraz z budynkiem gospodarczym o charakterze zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych; natomiast od strony północno-zachodniej i północnej obszar ograniczony jest czynną linią kolejową nr [...] relacji [...] o znaczeniu państwowym oraz drogą ekspresowy [...]. Tożsame argumenty w zakresie braku podstaw do powiększenia obszaru analizowanego podano w analizie stanowiącej załącznik do decyzji. Kolegium uznało, że niedopuszczalne jest takie rozszerzanie granic obszaru analizowanego, aby w dowolnym wskazywanym przez inwestora miejscu odnaleźć jakąkolwiek zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Granice obszaru analizowanego powinny być dostosowane do okoliczności konkretnej sprawy i uwzględniać uprawnienia właścicielskie inwestora, jednak przy jednoczesnym uwzględnieniu w określaniu tych granic pewnej całości urbanistyczno-architektonicznej. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie organ I instancji przedstawił przekonującą argumentację przemawiającą za brakiem przesłanek poszerzenia obszaru analizowanego ponad minimalną trzykrotność szerokości frontu terenu wnioskowanej inwestycji. W przedmiotowej sprawie, z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że w najbliższej okolicy terenu inwestycji dostępne są jedynie działki zabudowane siedliskami rolniczymi (zabudową siedliskową), w odniesieniu do których zabudowa mieszkalna jednorodzinna nie może stanowić kontynuacji funkcji. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Natomiast w kwestii wykazania możliwości poboru wody w związku z planowaną inwestycją, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jednym z warunków, jaki musi zostać spełniony, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1298/16 - LEX nr 2303198).
Kolegium wskazało, że z pisma P. Sp. z o.o. w [...] z dnia [...].07.2023 r. znak: [...], wynika, że obecnie brak sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej bezpośrednio przy działce nr ewid. [...] i nie przewiduje się realizacji inwestycji zapewniający taki dostęp do końca 2026 roku. Planów co do realizacji takich w latach późniejszych również jest brak. Wymóg zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody w razie braku warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ustanowiony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Zgodnie z § 26 tego rozporządzenia działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a dla budynków wymienionych w § 56 - także telekomunikacyjnej (ust. 1). Natomiast w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę (ust. 3). Przepisy ww. rozporządzenia nie mogą stanowić ewentualnej podstawy do orzekania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nie są to bowiem przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jednak zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych - na etapie ustalania warunków zabudowy należy już wykazać, że pod względem ilości jak i zdatności do spożycia przez ludzi indywidualne ujęcia wody są wystarczające dla tego konkretnego zamierzenia budowlanego. Z tego względu na tym etapie planowanej inwestycji konieczne jest jedynie przedłożenie dokumentów potwierdzających warunki gruntowo-wodne na terenie inwestycji określonym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla wykazania, że spełniony został warunek uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., jako warunek konieczny wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast brak spełnienia przesłanki przewidzianej w tym przepisie powoduje konieczność odmowy wydania takiej decyzji, co wskazywał również organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należy ustalić, czy woda na danej działce występuje i czy ilość oraz jakość potencjalnej wody jest wystarczająca dla potrzeb funkcjonowania planowanego budynku mieszkalnego. Nie w każdym bowiem miejscu warunki hydrogeologiczne pozwalają na wykonanie studni jako jedynego ujęcia wody dla budynku mieszkalnego, jak również, że woda uzyskana z takiego ujęcia będzie wystarczająca dla realizacji przedsięwzięcia (jej ilość i jakość). Samo oświadczenie inwestora nie jest w tym przedmiocie wystarczające. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, wbrew stanowisku skarżącego, organ I instancji był kompetentny do wystąpienia do inwestora o przedłożenie dokumentów mających potwierdzić możliwość poboru wody ze studni. Wnioskodawca nie wykazał, że warunek ten został spełniony. Kolegium wskazało jednocześnie, że z uwagi na zakres ustaleń w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ma wpływu na powyższe ustalenia okoliczność czy planowana studnia, ze względu na swoją wydajność i głębokość będzie wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, czy też będzie zwolniona z dopełnienia formalności w powyższym zakresie.
W związku z treścią odwołania Kolegium wyjaśniło również, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5. W tym zakresie Kolegium także nie dopatrzyło się naruszeń przepisów.
Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2024 r. została wydana zgodnie ze wskazanymi w uzasadnieniu niniejszej decyzji przepisami prawa materialnego. Jednocześnie Kolegium nie dopatrzyło się przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję złożył G. R. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2024r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym organy winny ustalić warunki zabudowy dla wskazanego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego- budowy domu jednorodzinnego. Analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy została przeprowadzona nieprawidłowo i nierzetelnie w ocenie odwołującego. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób nienależyty, czego konsekwencją jest brak przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. W danej sytuacji organ winien odpowiednio rozszerzyć obszar analizowany. Skarżący podniósł, że urzędnik gminy wezwał go do wyrysowania obszaru pod inwestycję na mapie zasadniczej, nie biorąc pod uwagę sugestii i sprzeciwu wnioskodawcy. Stanowiło to "wymuszanie obszaru inwestycji i rysowanie po mapach, na co nie było zgody odwołującego". Front działki jest zupełnie inny niż wskazano w analizie. Jednocześnie ograniczono prawa skarżącego do dysponowania działką wynikającego z przysługującego mu prawa własności/własnością.
W ocenie skarżącego błędne jest również zinterpretowanie pkt. 3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odnośnie braku istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Planowane własne ujęcie wody nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi dla danej działki i będzie realizowane w projekcie budowlanym według przepisów odrębnych. Prawo geologiczne i górnicze i artykuły przytoczone w piśmie z [...].03.2024 r. i wezwanie do uzupełnienia nie mają zastosowania do założonej inwestycji. Wnioskowane jest zużycie 20 m3 zużycia wody miesięcznie. Wnioskodawca jak pisze SKO nigdzie nie wskazał budowania studni głębinowej. Budowa studni do poboru ilości wody zawartych we wniosku nie wymaga żadnych dodatkowych pozwoleń i nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, co potwierdza treść art. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
W złożonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] sierpnia 2024r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2024 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ewid. [...], obręb ewid. nr [...] – [...], gmina [...]. Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają wymogom prawa.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało w niniejszej sprawie wszczęte w dniu [...] sierpnia 2023 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona może zagospodarować nieruchomość zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, której postanowienia stanowią konkretyzację obowiązującego prawa. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie, w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagana jest realizacja tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, LEX nr 465665, CBOSA). Należy zatem przyjąć, że dla możliwości ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., II OSK 2802/18, LEX nr 3310026, CBOSA). Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 3636/18, LEX nr 3332155, CBOSA).
Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się w obszarze analizowanym. Szczegóły regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).
Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Musi on zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników pozostawia miejsce na różnorodność i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 519/21, CBOSA). Kontynuacja nie oznacza tożsamości zabudowy ale umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo). Nowa zabudowa, jak również zmiana jej funkcji, jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić już z istniejącą. Podkreślić także należy, a co do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest szczególnie istotne, że w judykaturze nie budzi żadnych wątpliwości, iż niewystępowanie zabudowy na działkach sąsiednich skutkuje odmową wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy z racji niespełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zaś wydanie w takim stanie faktycznym decyzji pozytywnej byłoby rażąco sprzeczne z prawem. Musi istnieć w obszarze analizowanym zabudowa pozwalająca na określenie kontynuacji ładu architektonicznego - urbanistycznego, tak aby można było zamierzoną inwestycję wkomponować w zastany ład na zasadzie ewolucyjnego (harmonijnego) rozwoju (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 728/23, z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1508/23). Nadto nie uważa się za kontynuację funkcji czy też nawet za jej uzupełnienie przeznaczenie działki pod zabudowę domem mieszkalnym jednorodzinnym w przypadku, gdy na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa zagrodowa lub sąsiedni grunt stanowią tylko działki o charakterze rolniczym np. pola uprawne, łąki, pastwiska.
Wskazać należy, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "zabudowa zagrodowa" w powołanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Posiłkowo możliwe jest odwołanie się do definicji legalnej sformułowanej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwa rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych i w gospodarstwach leśnych. Definicja ta nie ma wprawdzie charakteru rozstrzygającego, niemniej może stanowić punkt wyjścia do rekonstrukcji omawianego pojęcia. Zwrot "zabudowa zagrodowa" odnosi się do pewnego zespołu obiektów budowlanych, w ramach którego przynajmniej jeden budynek ma charakter mieszkalny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014r., II OSK 2333/12, dostępny w CBOSA). Uwaga ta nie może prowadzić do wniosku, że zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa pełnią identyczną funkcję, mimo że obie nakierowane są na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Jednak zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i na wymienioną zabudowę składają się budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, która nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. W konsekwencji nie można zatem przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej. Powyższy pogląd został również zaaprobowany w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., II OSK 316/13 i z dnia 21 listopada 2013 r., II OSK 951/12). Te rozważania są o tyle istotne w niniejszej sprawie, że teren przeznaczony pod realizację inwestycji wskazanej przez skarżącego we wniosku podobnie jak cały obszar objęty analizą urbanistyczną, nie posiada jakiejkolwiek zabudowy oraz jest użytkowany jako grunty rolne – łąki. W ocenie Sądu słusznie organ odwoławczy przyjął, że sąsiedztwo zabudowy zagrodowej nie może dowodzić kontynuacji funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na obszarze analizowanym.
Mając powyższe na uwadze uznać należy za trafne stanowisko organów obu instancji, że przedstawiona we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja nie zapewnia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą urbanistyczną. Przeznaczenie bowiem terenu na którym miałaby zostać zrealizowana inwestycja – budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą spowodowałaby wyłączenie tego terenu całkowicie z produkcji rolnej, dotychczas w ten sposób zagospodarowanego. Nie można uznać takiej zabudowy za kontynuację funkcji dotychczas występującej na obszarze objętym analizą wyznaczonym w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z tym przepisem obszar analizowany wyznaczyć należało w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniej niż 50 metrów i na tak wyznaczonym obszarze ustawodawca nakazuje przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Obszar ten w przedmiotowej sprawie został wyznaczony zgodnie z powyższą bezwzględną regulacją prawną. Należy zauważyć, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący podał powierzchnię zabudowy od 100 m kw. do 300 m. kw. (pkt 7.6. wniosku.) oraz jednoznacznie oświadczył, że inwestycja nie dotyczy budynku wolnostojącego, nie więcej niż dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy do 70 m kw., o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Tym samym nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 64a ust. 2 u.p.z.p.
Należy podkreślić, że organy obu instancji dokonując analizy funkcji występujących nie tylko na obszarze objętym analizą urbanistyczną wykazały, że nawet w odległości do 200 metrów nie występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna. W odległości 186 metrów licząc od granicy działki o nr ewid. [...], której cześć skarżący wskazał jako teren realizacji inwestycji w kierunku północnym występuje zabudowa o charakterze zagrodowym, podobnie odległości 184 metrów w kierunku wschodnim, a w odległości 219 metrów w kierunku północno- wschodnim występują zagospodarowane stawy hodowlane po wyrobiskach wraz z budynkiem gospodarczym. Natomiast o strony północnej i północno- zachodniej obszar ograniczony jest czynną linia kolejową [...] o znaczeniu państwowym oraz drogą ekspresową [...]. Dopiero przepis art. 61 ust. 5a w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r. zezwalał na wyznaczenie obszaru analizowanego o szerokości do 200 metrów. Przepis ten jednak nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] sierpnia 2023 r. o czym była już wyżej mowa. Jednak i na tak wyznaczonym analizowanym obszarze, jak trafnie podniosło Kolegium, trudno dopatrzeć się spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy uznaniu, że zabudowa mieszkalna jednorodzinna nie może być uznana za kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej o czym także wyżej wspomniano.
Nie zasługuje również na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut dotyczący błędnego określenia przez organy frontu terenu zabudowy. Przez front terenu zgodnie z art.61 ust. 5a zdanie drugie u.p.z.p. należy rozumieć tę cześć granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wyznaczając według tej regulacji front działki organy uwzględniły w całości dane zawarte we wniosku, a w szczególności z dołączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej na której skarżący zaznaczył teren na którym miała być realizowana inwestycja, a będący częścią działki o nr ewid. [...]. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że to wnioskodawca składając wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego określa jego przedmiot, którym to wnioskiem organ administracji publicznej jest związany. W szczególności nie może organ ustalić ewentualnych warunków zabudowy do terenu lub rodzaju inwestycji nie wskazanej przez wnioskodawcę we wniosku. W niniejszej sprawie skarżący określając na złożonej kopii mapy ewidencyjnej teren na którym miała zostać zrealizowana inwestycja określił jednoznacznie przebieg frontu działki. Jego wyznaczenie nie nasuwało, zdaniem Sądu żadnych, wątpliwości, mając na uwadze przebieg drogi publicznej, do której przylega działka przeznaczono pod realizację inwestycji i z której odbywać się będzie główny wjazd na działkę. Sposób wykreślenia terenu przeznaczonego pod realizację inwestycji wręcz uniemożliwia wyznaczenie innego frontu niż to określił organ w decyzji stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Nie jest przekonująca argumentacja skarżącego, że organ "przymusił" go to takiego a nie innego wyznaczenia terenu przeznaczonego na realizację inwestycji. W razie wątpliwości skarżący mógł wnosić o wyznaczenie terminu do usunięcia ewentualnych wątpliwości w tym przedmiocie zgłaszanych przez organ. Należy zauważyć, że skarżący może ponownie złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy, określając jego istotne elementy według własnego uznania, a zadaniem organu będzie jego ocena według aktualnego stanu prawnego.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organy zasadnie uznały, że brak jest spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co już uzasadniało wydanie odmownej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Należy także podzielić stanowisko organów co do braku wykazania spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 wspomnianej ustawy, w zakresie wykazania istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, z uwzględnieniem ust. 5, które jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego wskazanego we wniosku. Nie może budzić wątpliwości, że w przypadku zamierzenia budowlanego dotyczącego budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą do takiego wymaganego uzbrojenia należy zaliczyć możliwość zaopatrzenia w wodę. Z informacji udzielonej przez P. Sp. z o.o. w [...] jednoznacznie wynika, że aktualnie jak i w okresie co najmniej kilku najbliższych lat brak jest możliwości podłączenia działki wskazanej we wniosku przez skarżącego do sieci wodociągowej, która nie przebiega na tym terenie jak i nie jest planowana budowa takiej sieci na tym terenie (pismo z dnia [...] listopada 2023 r.). Skarżący wskazał jako źródło uzbrojenia ternu w tym zakresie indywidualną studnię wody pitnej. Wymóg zapewnienia możliwości dostępu do wody pitnej z indywidulanego ujęcia wody w przypadku braku możliwości podłączenia działki przeznaczonej pod zabudowę budynkami do sieci wodociągowej wynika z § 26 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 1225). Nie jest to oczywiście przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych już na etapie ustalania warunków zabudowy należy wykazać, że pod względem ilości jak i zdatności do spożycia przez ludzi indywidualne ujęcia wody są wystarczające do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wprost wymaga, aby uzbrojenie terenu czyli także w zakresie zaopatrzenia w wodę zdatną do spożycia przez ludzi było "wystarczające". Zatem wnioskodawca- inwestor musi wykazać, że spełnienie tego warunku jest możliwe (realne), a nie teoretyczne. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należy ustalić, czy woda na danej działce występuje i czy ilość oraz jakość potencjalnej wody jest wystraczająca dla potrzeb funkcjonowania planowanego tak jak w niniejszej sprawie budynku mieszkalnego. Nie w każdym miejscu warunki hydrogeologiczne pozwalają na wykonanie studni jako jedynego ujęcia wody dla budynku mieszkalnego, jak również, że woda uzyskana z takiego ujęcia będzie wystarczająca co do ilości jak i jakości dla realizacji przedsięwzięcia. Samo oświadczenie wnioskodawcy- inwestora nie jest wystarczające do uznania, że nie wystąpi sytuacja braku możliwości wykonania studni jak i co do określenia, że jakość i ilość wody z niej pochodzącej będzie wystarczająca. Wykazanie tych okoliczności może nastąpić przez wnioskodawcę różnym formami (metodami), a organ winien ocenić, czy warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 lit. 3 ustawy został spełniony. W przedmiotowej sprawie mimo wezwania przez organ skarżący nie tylko nie wykazał poprzez przedłożenie określonych dokumentów możliwości wykonania studni zapewniającej określoną ilość i jakość wody, ale odmówił ich przedłożenia stwierdzając, że skoro wykonanie studni o parametrach jaką zamierza wykonać nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia. Jak zasadnie podkreślił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem odrębnym od postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzone przez inne organy w oparciu o inne regulacje prawne oraz w innym celu. Organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wzywał skarżącego o wykazanie przesłanki określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. tj. wystraczającego uzbrojenia terenu dla planowanej inwestycji. Mimo wezwania organu skarżący tej przesłanki nie wykazał. Trudno uznać za spełnienie obowiązku samo oświadczenie skarżącego, że na terenie przeznaczonym na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego występuje woda i to już na głębokości jednego metra. Nie oznacza to, że jest to woda o odpowiedniej jakości nadająca się do spożycia przez ludzi i występuje w odpowiedniej ilości. Tym samym za trafne należy uznać stanowisko organu, co do braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Skoro ustawodawca wymaga do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. to brak spełnienia określonych w pkt 1 i 3 uzasadniał wydanie decyzji odmownej, mimo spełnienia pozostałych a dotyczących dostępu do drogi publicznej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Sąd nie podziela zarzutów skarżącego skierowanych do wykonanej analizy urbanistycznej. Skarżący stwierdził, że jest ona nieprawidłowa i nierzetelna. Prawidłowe przeprowadzenie analizy ma charakter fundamentalny dla wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy (wyroki NSA z dnia 30 października 2018r., II OSK 2903/18, II OSK 2903/18,). Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11). Nie może budzić wątpliwości, że organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, zasadnie organy uznały, że analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób prawidłowy, obejmuje bowiem wszystkie elementy zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie wskazał konkretnych wad sporządzonej analizy urbanistycznej. W szczególności nie podważył skutecznie istotnych ustaleń z niej wynikających a dotyczących aktualnego sposobu zagospodarowania działek wchodzących w skład obszaru objętego tą analizą. Wszystkie działki są użytkowane rolniczo, bez jakiejkolwiek istniejącej na nich zabudowy. Potwierdza to także dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna tego obszaru.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione zarzuty w skardze nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w wyroku.