II SA/Go 580/23

II SA/Go 580/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 61, art. 64
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2023 poz 775
art. 9, art. 79a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2023r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy, na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1000 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 8 ust. 1-4 i 9, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 36 pkt 2 lit. o, art. 54, art. 60, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 3, art. 110 ust. 1, 3, 7 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i art. 64 oraz 64a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej jako u.p.s.), § 2 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 893.), § 1 pkt 1 lit. a-b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1296), § 8 i § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 734 ze. zm.) orzekł:
1. ustalić odpłatność P.B. za pobyt H.B. w Domu Pomocy Społecznej (dalej DPS) w ten sposób że:
- za okres od dnia [...] lipca 2020 r. do 31 lipca 2020 r. odpłatność wynosi 1.198,03 zł;
-za okres od [...] sierpnia 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. odpłatność wynosi 1.239,34 zł. Łączna kwota odpłatności P.B. za pobyt H.B. w DPS za okres od dnia [...] lipca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. wynosi 2.437,37 zł;
2. odmówić P.B. zwolnienia w całości z ponoszenia opłaty za pobyt H.B. w DPS;
3. Ustalić odpłatność K.R. za pobyt H.B. w DPS w ten sposób, że:
- za okres od dnia [...] lipca 2020 r. do [...] lipca 2020 r. odpłatność wynosi 1.198,03 zł,
-za okres od [...] sierpnia 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r. odpłatność wynosi 1.239,34 zł. Łączna kwota odpłatności K.R. za pobyt H.B. w DPS za okres od dnia [...] lipca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. wynosi 2.437,37 zł;
4. Odmówić K.R. zwolnienia w całości z ponoszenia opłaty za pobyt H.B. w DPS.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że H.B. od dnia [...] lipca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. (odpis skrócony aktu zgonu [...] z dnia [...].09.2020 r.) przebywała w DPS. Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy Wydział Rodzinny i Nieletnich stwierdził potrzebę przyjęcia H.B. do domu pomocy społecznej bez jej zgody. W związku z powyższym, Ośrodek Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., Nr [...] skierował H.B. do DPS dla osób w podeszłym wieku oraz osób przewlekle somatycznie chorych, gdzie została umieszczona w dniu [...] lipca 2020 r. (decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2020 r., Nr [...]). Następnie Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2020r., Nr [...] ustalił odpłatność H.B. za pobyt w DPS, na zasadach oraz w trybie art. 61 u.p.s. w wysokości 70% dochodu, tj. w kwocie 1.493,39 zł.
W związku z tym, że ustalona na podstawie ww. decyzji opłata za pobyt w DPS wnoszona przez mieszkankę H.B. nie pokrywała pełnego kosztu utrzymania, gdzie miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w 2020 r. wynosi 4.054,68 zł, do ponoszenia odpłatności, wobec ustalenia faktu, że H.B. jest wdową zobowiązani byli jej zstępni, tj. syn A.B. oraz dwie wnuczki P.B. i K.R.. Wobec wszystkich ww. członków rodziny prowadzone były odrębne postępowania administracyjne mające na celu ustalenie partycypacji w kosztach pobytu H.B. w DPS.
Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz dokumentów zgromadzonych w sprawie organ I instancji ustalił, że syn A.B. nie spełnia ustawowego kryterium dochodowego zobowiązującego do ponoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., Nr [...] organ zwolnił A.B. z konieczności ponoszenia opłat za pobyt H.B. w DPS.
Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. organ I instancji zawiadomił P.B. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie organ uznał, że P.B. jako zstępna (wnuczka) jest w stanie uiszczać przedmiotową opłatę i spełnione są wymogi art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.
Decyzją z dnia [...] września 2020 r., Nr [...] organ I instancji ustalił P.B. odpłatność za pobyt H.B. w DPS oraz odmówił zwolnienia z ponoszenia ww. odpłatności.
Od decyzji tej P.B. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17). Ponadto wskazał, że wsytuacji, gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt.
Mając na względzie stanowisko Kolegium, postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne i pismem z tej samej daty zawiadomił P.B., że również wobec K.R. prowadzone będzie postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt H.B. w DPS.
Decyzją z dnia [...] września 2020 r., Nr [...] organ I instancji ustalił K.R. odpłatność za pobyt H.B. w DPS oraz odmówił zwolnienia z ponoszenia ww. odpłatności.
Od decyzji tej strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocne ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i określenie wysokości tej opłaty, a dopiero później może nastąpić rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty. Ponadto wyjaśniło, że w sytuacji, gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążenikosztami opłat, to organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie całkowitego zwolnienia K.R. z odpłatności za pobyt H.B. w DPS. Ponadto pismem z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] zawiadomił K.R., że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt H.B. w DPS będzie prowadzone wraz z postępowaniem administracyjnym prowadzonym w stosunku do jej siostry P.B., które zostało wszczęte pismem z dnia [...] czerwca 2020 r.
Następnie decyzją z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS (wszczęte z urzędu pismem z dnia [...] czerwca 2020 r.). Od decyzji tej K.R. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] maja 2021 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, ponieważ organ I instancji prowadzi postępowanie w celu ustalenia odpłatności strony za pobyt H.B. w DPS
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] sierpnia 2021 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] ustalająca odpłatność P.B. i K.R. za pobyt H.B. w DPS. Od decyzji tej strony wniosły odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji ustalił odpłatność stron na podstawie wywiadów środowiskowych przeprowadzonych ponad rok przed wydaniem decyzji, nie sprawdził ani też nie udowodnił, czy po tak długim okresie czasu nie nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej stron.
Mając na względzie stanowisko Kolegium, organ I instancji pismem z dnia [...] listopada 2021 r. zawiadomił strony o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia możliwości ponoszenia odpłatności za pobyt H.B. w DPS i jednocześnie wystąpił do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z K.R. oraz do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy o przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego z P.B.. Na podstawie ww. wywiadu oraz dokumentów zgromadzonych w sprawie organ I instancji ustalił, że ustalono, że P.B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w wynajętym pokoju, za który opłaca czynsz w kwocie 892,00 zł miesięcznie. Ponosi również inne wydatki tj. doładowanie telefonu w kwocie 100,00 zł miesięcznie, zakup leków i leczenie 240,00 zł, czesne za studia 490,00 zł, zakup telefonu 449,00 zł, zakup odzieży medycznej na studia 500,00 zł, książki i materiały naukowe 500,00 zł, a jedynym jej dochodem jest wynagrodzenie za pracę w kwocie 2.994,02 zł. W miesiącu październiku 2021 r. otrzymała premię uznaniową w kwocie netto 936,00 zł i jak oświadczyła był to jej jednorazowy dochód uzyskany w okresie poprzednich 12 miesięcy. Na podstawie ww. dokumentów organ wyliczył, że miesięczny dochód netto P.B. za miesiąc październik 2021 r. wyniósł 3.072,02 zł (tj. wynagrodzenie za pracę w kwocie 2.994,02 zł + 1/12 dochodu jednorazowego tj. 926,00 zł :12 = 78,00 zł) i dochód ten był wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 2.328,00 zł (776,00 zł x 300%). Różnica pomiędzy dochodem strony a 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynosiła 744,02 zł (tj. 3072,02 zł – 2.328,00 zł) i wówczas w takiej wysokości strona mogła ponosić opłatę za pobyt H.B. w DPS. W trakcie wywiadu strona nie zadeklarowała żadnej kwoty na częściowe pokrycie kosztów pobytu H.B. w DPS, ze względu na to, iż posiada niskie dochody a ponosi stosunkowo duże wydatki. W oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2021 r. stanowiącym załącznik do ww. wywiadu środowiskowego, P.B. oświadczyła, że znajduje się w okresie wypowiedzenia umowy o pracę, rozwiązanie umowy nastąpi z dniem [...].12.2021 r., a decyzja o wypowiedzeniu umowy o pracę jest związana z podjęciem studiów stacjonarnych. Podkreśliła, że po opłaceniu rachunków zostaje jej bardzo mała kwota na bieżące wydatki i zwraca się z prośbą o odstąpienie od obciążania jej obowiązkiem partycypacji w kosztach pobytu H.B. w DPS. W związku z informacją o wypowiedzeniu umowy o pracę, organ I instancji zwrócił się do P.B. o przedłożenia dokumentów potwierdzających aktualną sytuację dochodową. W piśmie z [...] lutego 2022 r. P.B. odmówiła składania dalszych wyjaśnień w związku z toczącym się postępowaniem, wskazując, że zarówno ona jak i jej siostra winny być zwolnione z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt H.B., ponieważ zarówno ojciec A.B., jak i dziadkowie odwrócili się od nich, nie wykazywali żadnego zainteresowania ich losem w okresie dzieciństwa, ani nigdy później. Jej zdaniem postępowanie organu jest stronnicze, ponieważ żąda informacji jedynie od niej i jej siostry, a nie weryfikuje sytuacji ich ojca A.B. i nie udziela im informacji na jego temat. Stwierdziła, że "ojciec prowadzi pasożytniczy tryb życia, korzysta ze świadczeń socjalnych, a ponadto czerpie dodatkowe korzyści z pracy "na czarno", posiada majątek po rodzicach oraz samochód osobowy, a Państwo jako gmina nawet nie próbujecie mediować w tej sprawie". Ponadto stwierdziła, że w przypadku jej rodziny, nie doszło do ograniczenia lub pozbawienia władzy rodzicielskiej ojca, ani też nie wydano żadnych orzeczeń względem dziadków, ponieważ matka chcąc oszczędzić sobie i córkom traumatycznych przeżyć, nie podejmowała żadnych działań celem uzyskania orzeczenia sądu.
W dniu 4 czerwca 2022 r. P.B. przesłała do organu prośbę o całkowite zwolnienie jej z ponoszenia odpłatności za pobyt babci H.B. w DPS. Jako uzasadnienie wniosku wskazała długoletni brak kontaktu z babcią i niechęci babci do brania czynnego udziału w życiu wnuczek. Następnie w dniu 20 czerwca 2022 r. przesłała pismo z prośbą o zamknięcie sprawy względem niej i jej siostry K.R..
Organ I instancji odnosząc się do kwestii weryfikacji sytuacji ojca A.B. wyjaśnił, że postępowanie w sprawie jego partycypacji w kosztach pobytu matki H.B. w domu pomocy społecznej zostało zakończone, albowiem nie spełniał on ustawowego kryterium dochodowego zobowiązującego do ponoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej i decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r.został on zwolniony z konieczności ponoszenia opłat za pobyt matki H.B. w DPS.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że toczące się wówczas postępowanie dotyczyło ustalenia wysokości odpłatności jaką winny ponosić wnuczki H.B. za jej pobyt w DPS, natomiast postępowania administracyjne w sprawie zwolnienia stron z obowiązku ponoszenia tej odpłatności były zawieszone. Natomiast okoliczności dotyczące relacji rodzinnych nie miały znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania krewnego skierowanego do domu pomocy społecznej przez osoby wymienione w art.61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. jest zależny wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, którą oblicza się na podstawie art. 8 ust. 3 u.p.s. Zamknięty katalog obciążeń pomniejszających dochód oraz przychodów odliczanych od dochodu rodzi określone konsekwencje i oznacza, że nie można w sposób uznaniowy poszerzać ich zakresu np. odliczać od dochodu wymienionych w wywiadzie wydatków strony związanych z kosztami wynajmu pokoju, zakupem leków, opłatami za studia, zakupem telefonu, zakupem odzieży medycznej na studia itp. Przepis art.61 ust.2 pkt 2 lit.bu.p.s. wyraźnie uzależnia wysokość opłaty od dochodów, nie zaś od ponoszonych wydatków, czy rzeczywistych możliwości finansowych osoby. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, czy finansowej nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez osoby zobowiązane oraz jej wysokości. Natomiast mogą stanowić podstawę do wydania decyzji o zwolnienie z ponoszenia w całości lub części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Również nieprawidłowe relacje między osobą przebywającą w domu pomocy społecznej a osobami zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za jej pobyt, nie mają wpływu na ustalenie odpłatności.
Organ I instancji podkreślił, że wobec braku zgody P.B. na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie mógł zbadać aktualnej sytuacji strony. Rodzinny wywiad środowiskowy jest podstawowym dowodem w postępowaniu o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej (ustalenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS) i szczególnym wobec dowodów wskazanych w k.p.a., o którym mowa wart. 107 ust. 1 u.p.s. Rola rodzinnego wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych jest niezwykle ważna. Jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego. Jako obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Strona w swoim dobrze rozumianym interesie winna wykazywać dbałość o przedstawienie stosownych środków dowodowych i przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu. Również nie udało się przeprowadzić wywiadu alimentacyjnego z K.R., która podczas rozmowy telefonicznej poinformowała organ o śmierci H.B. nie widziała sensu przeprowadzania wywiadu alimentacyjnego. W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. (email) K.R. poinformowała organ, że od dnia [...] stycznia 2022 r. zmienia adres zamieszkania oraz od tego dnia będzie bezrobotna i kategorycznie nie zgadza się na ponoszenie odpłatności za pobyt H.B. w DPS.
Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. organ I instancji wezwał K.R. do złożenia oświadczenia, czy nadal nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego. W e-mailu z dnia [...] lutego 2022 r. strona stwierdziła, że organ nie chce z nią współpracować i nie zamierza zapoznawać się z dokumentami, a sprawa powinna być dawno zakończona. W kolejnej natomiast korespondencji poinformowała organ, że od dnia [...] lutego 2022 r. pracuje, ale nie otrzymała jeszcze wynagrodzenia, a umowa o pracę została zawarta na okres próbny.
W związku ze zmianą sytuacji dochodowej rodziny K.R., organ I instancji wystąpił ponownie do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przeprowadzenie ze stroną wywiadu alimentacyjnego, na który nie wyraziła zgody, jak również na zawarcie umowy w sprawie odpłatności za pobyt H.B. w dps zgodnie z art. 103 u.p.s.
Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., Nr [...] organ I instancji ustalił odpłatność P.B. i K.R. pobyt H.B. w DPS za okres od [...] lipca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. w wysokości po 2.437,37 zł dla każdej ze stron.
Wyjaśniając wysokość opłaty organ podał, że pozostała do uregulowania przez zstępnego I stopnia (syna) opłata w wysokości różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w DPS a opłatą jaką ponosiła mieszkanka, wynosi 2.561,29 zł (tj. 4.054,68 zł koszt utrzymania w DPS w 2020 r. - 1.493,39 zł 70% dochodu, ponoszonej przez H.B. opłaty za DPS). Z uwagi na to, że syn A.B. nie spełniał kryterium dochodowego kwalifikującego do wnoszenia opłat za pobyt matki w DPS, to obowiązek alimentacyjny z mocy prawa przechodzi na dalszych zstępnych, tj. jego córki P.B. i K.R.. Ustalona solidarnie na każdą z wnuczek H.B. opłata nie może przekraczać kwoty 1280,65 zł miesięcznie tj. (2.561,29 zł: 2 osoby).
Od decyzji tej P.B. i K.R. wniosły odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem uchylenia powyższej decyzji było naruszenia art.64 u.p.s. poprzez brak rozważenia możliwości zwolnienia stron z wnoszenia opłaty za pobyt babci w DPS, jeszcze na etapie ustalania odpłatności w drodze decyzji, pomimo składanych przez strony w tym przedmiocie wniosków i oświadczeń. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że stan prawny uległ zmianie i stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 11 czerwca 2018 r. (I OPS 7/17), co do konieczności prowadzenia odrębnych postępowań w sprawie ustalenia opłaty za pobyt członka rodziny w DPS (art.61) i zwolnienia z opłaty (art.64 i art. 64a) jest już nieaktualne. Znowelizowany natomiast art. 64 u.p.s. stanowi, żeosoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wiosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (...).
Mając na względzie wskazania organu II instancji związane ze zmianą stanu prawnego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r. organ I instancji podjął zawieszone w dniu [...] marca 2021 r. postępowania administracyjne w sprawie całkowitego zwolnienia P.B. i K.R. z odpłatności za pobyt H.B. w DPS.
Jednocześnie organ I instancji wystąpił do OPS o przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego z P.B. oraz do OPS o przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego z K.R.. OPS pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. poinformował, że P.B. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i złożyła oświadczenie, w którym stwierdziła, że wywiad był sporządzony [...] grudnia 2021 r., a w toku dotychczas prowadzonego postępowania przekazywała informacje na temat swojej sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej oraz ponownie zwróciła się z prośbą o całkowite zwolnienie z ponoszenia odpłatności. Również K.R. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz na złożenie pisemnego oświadczenia.
Następnie pismami z dnia [...] stycznia 2023r. organ I instancji zwrócił się do P.B. i K.R. z propozycją zawarcia umowy w sprawie odpłatności za pobyt H.B. w domu pomocy społecznej zgodnie z art. 103 u.p.s., na którą strony nie wyraziły zgody.
Wobec powyższego, zdaniem organu I instancji w przypadku stron zachodzą podstawy do zastosowania art. 61 2e i 2f u.p.s., zgodnie z którym w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1 w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.
Organ I instancji podkreślił jednocześnie, że w przypadku osób, które nie zgadzają się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i nie chcą zawrzeć umowy, wysokość ich zobowiązania kształtowana jest wyłącznie w sposób arytmetyczny. Takie osoby są w gorszej sytuacji, ponieważ nie sposób jest ustalić ich możliwości płatniczych, ale stawiają się w niej same, odmawiając współpracy. Strony w swoim dobrze rozumianym interesie winny wykazywać dbałość o przedstawienie stosownych środków dowodowych. W związku z tym, że strony nie wyraziły zgody na przeprowadzenie aktualizacji wywiadów środowiskowych, jak i na zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., organ nie ma możliwości ustalenia aktualnej sytuacji stron, szczególnie w zakresie ustalenia sytuacji dochodowej i majątkowej, która jest podstawą do ustalenia czy dana osoba będzie czy nie będzie zobowiązana do ponoszenia opłaty.
W przedmiotowej sprawie niesporne było, że H.B. przebywała w DPS od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r. Opłata za pobyt w domu pomocy społecznej jaką wnosiła H.B. w wysokości 70 % dochodu wyniosła 1.493,39 zł, ustalona na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2020 r., nie pokrywała pełnego kosztu utrzymania w DPS, gdzie miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w 2020 r. wynosił 4.054,68 zł. Do uzupełnienia niedoboru opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej zobowiązani byli jej zstępni, tj. syn A.B. oraz dwie wnuczki P.B. i K.R.. Wiadomym jest, że pozostała do uregulowania przez zstępnego I stopnia (syna) opłata, w wysokości różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w DPS a opłatą jaką ponosiła mieszkanka, wynosi 2.561,29 zł (tj. 4.054.68 zł koszt utrzymania w DPS w 2020 r. - 1.493.39 zł, tj. 70% dochodu, ponoszonej przez H.B. opłaty za DPS). Ponieważ syn A.B. nie spełniał ustawowego kryterium dochodowego zobowiązującego do ponoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej to. obowiązek alimentacyjny z mocy prawa przechodzi na dalszych zstępnych, tj. jego córki P.B. i K.R.. Wysokość opłaty została ustalona proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia, zgodnie z art. 61 ust.2fu.p.s. opłata miesięczna wynosi po 1.280,65 zł, tj. (2.561,29 zł: 2 osoby) dla każdej ze stron. W związku z tym, że H.B. przebywała w DPS od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r., opłata stron za 29 dni pobytu w lipcu 2020 r. wynosi po 1.198,03 zł (tj. 1.280,65 zł : 31 dni x 29 dni pobytu), a opłata za 30 dni pobytu w sierpniu 2020 r. wynosi 1.239,34 zł (tj. 1280,65 zł : 31 dni x 30 dni pobytu). Łączna opłata P.B. i K.R. za pobyt H.B. w DPS od dnia [...] lipca 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r. wynosi po 2.437,37 zł dla każdej ze stron. Organ wyjaśnił, że ustalając obowiązek ponoszenia opłat przez strony oparł się tylko i wyłącznie na kryteriach obiektywnych, czyli stosunku pokrewieństwa. Kryteria subiektywne, takie jak wzajemne stosunki rodzinne (brak zainteresowania babci sytuacją wnuczek, brak kontaktu), sytuacja rodzinna, zdrowotna, nie miały wpływu na wysokość tej opłaty.
Rozstrzygając kwestię ustalenia odpłatności za pobyt babci H.B. z w DPS, organ I instancji rozważył również możliwość zastosowania ulgi, o której mowa w art. 64 i art. 64a u.p.s. i wyjaśnił, że zgodnie ze znowelizowanym od dnia 27 stycznia 2021 r. przepisem art. 64 pkt 7 u.p.s. można zwolnić z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej między innymi w sytuacji gdy osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Zwolnienie z art. 64 pkt 7 nie rozciąga się automatycznie na zstępnych lub inne osoby, jak to jest na gruncie art. 64a u.p.s, choćby wobec nich również mieszkaniec lub osoba kierowana nie wykonywała obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych. Co do zasady inne niż wymienione w art. 64a u.p.s. przypadki wskazujące na niewłaściwe zachowanie się wobec zobowiązanego lub jego najbliższych przez mieszkańca domu pomocy społecznej mogą być brane pod uwagę jedynie w wyjątkowych przypadkach. Nie może też ulegać wątpliwości, że te wyjątkowe przypadki powinny być w jednoznaczny i nieulegający wątpliwości sposób przez zobowiązanego wykazane i udokumentowane. Chodzi bowiem o sytuacje, które co do zasady są rozstrzygane w odrębnych postępowaniach, czy to przez organy ściągania, czy to przez sądy powszechne, co wynika w jednoznaczny sposób z treści art. 64a u.p.s. Chodzi zatem najczęściej o zdarzenia, które zaszły znacznie wcześniej i obecnie ich obiektywna ocena z punktu widzenia treści art. 64, w postępowaniu prowadzonym w zupełnie innym przedmiocie przez niewyspecjalizowany co do oceny tych zdarzeń organ, może budzić wątpliwości oraz nastręczać nieusuwalne trudności. Organ zwrócił uwagę, że objęte treścią art. 64 u.p.s. zwolnienie tylko pośrednio dotyczy zachowującego się ewentualnie nagannie mieszkańca domu pomocy społecznej, w praktyce dotyczy bowiem opłat ponoszonych zastępczo przez gminę, którą z tym mieszkańcem żaden osobisty stosunek nie łączy. Faktycznie zatem dotyczy pomocy udzielanej ze środków publicznych. W znowelizowanym przepisie art. 64 ustawodawca podkreślił bowiem słowo rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty i wskazał na konieczność wykazania w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku tego rażącego naruszenia. Natomiast art. 64a u.p.s. dotyczy sytuacji, gdy rodzic został pozbawiony władzy rodzicielskiej - osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona albo prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. O ile zwolnienie, o którym mowa w art. 64 u.p.s. ma charakter fakultatywny, o którego zastosowaniu będzie decydować organ ustalający opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, o tyle art. 64a u.p.s. ma charakter obligatoryjny. Decyzja wydawana na podstawie art.64u.p.s. jest decyzją uznaniową i organ rozpoznając wniosek o zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie ma obowiązku przyznania zwolnienia od opłat, ale ma takie prawo. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych. Swoboda organu w tym zakresie jest szeroka, jednak nie może abstrahować od okoliczności, które wskazuje sam ustawodawca w art. 64 ust. 1 u.p.s. – "zwolnienie osoby wnoszącej opłatę lub obowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej częściowo lub całkowicie może nastąpić po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego". Wywiad jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony postępowania szczególnej aktywności, ponieważ nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie rzeczywistej oceny sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o zwolnienie z opłaty. W przepisach art. 64 u.p.s. pkt 1-7 ustawodawca jedynie przykładowo wymienił sytuacje uprawniające do zwolnienia z odpłatności, niezależne bezpośrednio od dochodu osoby zobowiązanej, jednak osoba ubiegająca się o zwolnienie musi spełniać warunki dochodowe wskazane w art.61 ust.2 pkt 2 u.p.s., w przeciwnym razie obowiązek opłaty nie powstaje. Z tego względu, że uiszczanie opłat na dom pomocy społecznej stanowi dla osoby zobowiązanej obciążenie finansowe, głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna osoby zobowiązanej. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych w art. 64 u.p.s. okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce (np. utrzymuje się z jednego, ale wysokiego wynagrodzenia). Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocy społecznej.
Zdaniem organu niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. Ustawodawca nie uzależnił także obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych (wstępnych i zstępnych) od okoliczności subiektywnych, takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Okoliczności uzasadniające zwolnienie z opłat muszą cechować się wyjątkowością i winny mieć charakter losowy. Ubiegając się o uzyskanie zwolnienia z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu członka rodziny w DPS, osoba zobowiązana powinna w trakcie postępowania administracyjnego udzielić pełnych wyjaśnień na okoliczność swojej sytuacji rodzinnej, materialnej i dochodowej. Strona w swoim dobrze rozumianym interesie winna wykazywać dbałość o przedstawienie stosownych środków dowodowych. Powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu.
Zarówno P.B., jak i K.R. nie wyraziły zgody na aktualizację wywiadu środowiskowego, a ich brak uniemożliwił organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, osobistej i rodzinnej stron, mającej wpływ na możliwość odniesienia się do okoliczności mogących skutkować zwolnieniem z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt babci H.B. w domu pomocy społecznej. Zdaniem organu rodzinne wywiady środowiskowe przeprowadzone z P.B. w grudniu 2021 r. i K.R. w czerwcu 2020 r. nie były wystarczające do ustalenia sytuacji życiowej stron. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga współpracy strony z organem, a odmowę tej współpracy, z mocy przepisów u.p.s., należy traktować jako naruszenie przez strony obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej. Ubiegając się o uzyskanie zwolnienia z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu członka rodziny w DPS, strony powinny udzielić pełnych wyjaśnień na okoliczność swojej sytuacji rodzinnej, materialnej i dochodowej. To strona powinna przekazać organowi dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie. Niemożliwość przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego z przyczyn niezawinionych przez organ może skutkować jedynie odmową uwzględnienia zgłoszonego żądania. Takie zachowanie stron w przedmiotowej sprawie spowodowało, że organ nie miał obowiązku podejmować z urzędu innych czynności dowodowych.
Organ I instancji nie znalazł również podstaw do zwolnienia stron z ponoszenia odpłatności za pobyt babci H.B. w domu pomocy społecznej na podstawie art. 64 a u.p.s. Strony nie przedstawiły bowiem prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu ojca władzy rodzicielskiej, co miałoby wpływ na zwolnienie stron z odpłatności za pobyt babci w domu pomocy społecznej. Nie przedłożyły również prawomocnego orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. W toku postępowania strony poza wskazaniem na brak więzi rodzinnych z babcią nie podniosły innych szczególnie uzasadnionych okoliczności uzasadniających zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Zwolnienie z opłaty może mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie może być traktowane jako coś "rutynowego" i możliwego do zastosowania w każdej - co do zasady - sprawie. Nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, w której obowiązek członków rodziny w zakresie pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jej członka byłyby w sposób zbyt swobodny i nieznajdujący uzasadnienia w wyjątkowych okolicznościach przerzucane na jednostki samorządu terytorialnego, powodując nadmierne obciążenie sektora finansów publicznych, a w konsekwencji całego społeczeństwa.
Strony od powyższej decyzji wniosły odwołania. P.B. podała, iż nie wyraża zgody na wyegzekwowanie od niej świadczeń pieniężnych w celu uregulowania odpłatności za pobyt H.B. w DPS w okresie od [...] lipca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. Natomiast K.R. w obszernym odwołaniu wskazała m.in., że organ nie chce iść na ugodę, wykazać się czynnikiem społeczeństwa, liczą się tylko kwestie finansowe. Zdaniem strony wywiad, który był przeprowadzony w roku zaistniałej sprawy był jedynie słusznym wywiadem a obecna, zeszłoroczna czy przyszłoroczna sytuacja strony nie ma kompletnie znaczenia.
Decyzją z dnia [...] maja 2023 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołując się na przepisyu.p.s. wyjaśniło, że stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały natomiast osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie. Na podstawie art. 61. ust. 2 u.p.s. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: 24 a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Zatem, jak podkreśliło Kolegium z obowiązku tego zwolnieni są małżonek, zstępni i wstępni, których dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ponadto kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (odpowiednio osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie). Kryteria dochodowe zostały ustalone w § 1 pkt 1a i pkt 1b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021r. poz. 1296) i wynoszą: a) dla osoby samotnie gospodarującej - w wysokości 776 zł, b) dla osoby w rodzinie - w wysokości 600 zł.
Kolegium podkreśliło, że w przedstawionym stanie prawnym uzasadniony jest pogląd, że obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę (osoby) spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje w pierwszej kolejności dobrowolna umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, następnie ewentualnie decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 61 ust. 2d i 2e u.p.s. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2: 2e. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłata wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.
Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (art. 61 ust. 2f ustawy). Treść art. 61 ust. 2e u.p.s. wskazuje na reguły ustalania opłaty w odniesieniu do zobowiązanych, którzy nie tylko odmawiają zawarcia umowy, ale jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych i podało, że prawidłowe ustalenie opłaty należnej od małżonka lub krewnego, odmawiającego zawarcia umowy w sprawie odpłatności, wymaga ustalenia nie tylko sytuacji dochodowej zobowiązanego, ale również jego "możliwości", przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem krewnego (małżonka) w DPS, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej zobowiązanego. Jest to tym bardziej istotne, jeśli wziąć pod uwagę treść art. 61 ust. 2e u.p.s., wskazującego na reguły ustalania opłaty w odniesieniu do zobowiązanych, którzy nie tylko odmawiają zawarcia umowy, ale jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W ich przypadku wysokość opłaty również ustalana jest w drodze decyzji, ale tym razem pod uwagę brane są wyłącznie kryteria ekonomiczne, stosowne w sposób dość mechaniczny - opłata ma stanowić różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane.
Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2022 r., sygn. akt I OSK 222/21, w którym Sąd stwierdził, że regułę proporcjonalności przewidział natomiast dla osób (zstępnych, wstępnych), które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności. Ustawodawca w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością "w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2" i "proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia". Świadczy o tym wprost treść 61 ust. 2fu.p.s.: "Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia". Przepis art. 61 ust. 2f u.p.s. w swej treści zawiera wyraźne odesłanie do art. 61 ust. 2e u.p.s. Ustalenie wysokości opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do jej ponoszenia może mieć zatem miejsce wyłącznie w przypadku opłaty, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2e u.p.s. Opłata, o jakiej mowa w tym przepisie, to opłata ustalana w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Do ustalenia decyzją opłaty w tej wysokości dochodzi wyłącznie w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przez taka odmowę, skutkującą brakiem ustalenia sytuacji dochodowej osoby lub osób zobowiązanych, osoby te pozbawione są ochrony przewidzianej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Ponoszona przez te osoby opłata jest niezależna od osiąganego przez nie dochodu (dochodu na osobę w rodzinie), a jeżeli takich osób jest więcej, ponoszą ją w częściach proporcjonalnych. Natomiast osoby, które wyraziły zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, objęte są ochroną, ponieważ w ich 26 przypadku, w zależności od wysokości dochodu, albo nie mają obowiązku ponoszenia opłaty, albo ponoszą ją w limitowanej wysokości, albo też przy zawarciu umowy lub w wydanej decyzji możliwe jest uwzględnienie przy zawarciu umowy wysokości dochodów i możliwości ponoszenia opłaty (art. 103 ust. 2 u.p.s.). Analogiczne stanowisko w analizowanej kwestii prezentowane jest w piśmiennictwie. Zwraca się uwagę, że opłat nie dzieli się po równo na wszystkich zobowiązanych. Na wysokość opłaty nie ma zasadniczego wpływu liczba osób obowiązanych do jej ponoszenia, gdyż głównym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. jest ich sytuacja dochodowa. Jeżeli osoby zobowiązane do wnoszenia odpłatności za pobyt małżonka lub krewnego odmówią zawarcia umowy, organ właściwy dla mieszkańca DPS ustali wysokość ich obciążenia w drodze decyzji, uwzględniając ograniczenia wynikające z dochodu tych osób oraz zwolnienia ustawowe i zastosowane przez organ wobec innych zobowiązanych. Znacznie bardziej restrykcyjnie ustawodawca potraktował postawę osób bliskich mieszkańca, którzy odmówią zawarcia umowy i nie wyrażą zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zostanie wówczas ustalona w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. W takiej sytuacji organ nie bierze pod uwagę ograniczeń wynikających z sytuacji dochodowej, osobistej ani rodzinnej tych osób. Ratio legis tych unormowań sprowadza się do założenia, że skoro osoby te nie chcą ujawnić swojej sytuacji, to organ ma prawo założyć, że są w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze. Taka okoliczność powinna być uznana za wystarczającą do ustalenia opłaty w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Z dodanych do ustawy przepisów wynika, że wysokość opłaty, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W przypadku, gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata stanowiąca dopełnienie średniego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej obciąża te osoby proporcjonalnie, a więc w równych częściach. Wymaga podkreślenia, że proporcjonalny podział opłaty, o którym mowa w ust. 2f, dotyczy tylko sytuacji, w której nastąpiła odmowa zwarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można z niego wywodzić ogólnej normy postępowania, a więc dzielenia opłaty po równo na wszystkich zobowiązanych (tak I. Sierpowska (w:) Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 61)."
Zdaniem Kolegium powyższe okoliczności zostały udowodnione w przedmiotowej sprawie, albowiem P.B., po otrzymaniu od organu I instancji pisma z dnia [...] stycznia 2023 r., w którym organ przesłał umowę dotyczącą wysokości opłaty jaką winna ponosić za pobyt babci H.B. w DPS, odpowiedziała na to pismo (pismo z dnia [...].01.2023r., wpływ do organu w dniu 03.02.2023r.), odsyłając niepodpisaną umowę. Z pisma OPS z dnia [...] grudnia 2022r. wynikało, że P.B. nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego na rzecz babki H.B.. Również K.R. odesłała niepodpisaną i przekreśloną umowę dotyczącą wysokości opłaty jaką winna ponosić za pobyt babci H.B. w DPS, nie wyraziła także zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania, ani zgody na złożenie pisemnego oświadczenia w tej sprawie.
Tym samym, zdaniem organu odwoławczego wobec P.B. i K.R. przesłanki wymienione w art. 61 ust. 2e u.p.s. zostały spełnione: strony nie podpisały umowy oraz odmówiły przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zatem zastosowanie ma przepis art. 61 ust. 2f u.p.s. ustawy stanowiący, iż wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Okolicznościami bezspornymi, niekwestionowanymi przez strony są: pobyt H.B. od dnia [...] lipca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r. w DPS, odpłatność H.B. za pobyt w tym Domu, ustalona zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. w wysokości 70% dochodu, tj. w kwocie 1.493,39 zł, miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w 2020 r. wynosił 4.054,68 zł, zatem ponoszone przez H.B. opłata nie pokrywała pełnego kosztu utrzymania DPS. Syn H.B. – A.B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. został zwolniony z obowiązku ponoszenia przedmiotowej opłaty, gdyż nie spełniał ustawowego kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit.au.p.s.).
W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo dokonał wyliczenia opłaty: 4.054.68 zł koszt utrzymania w DPS w 2020 r. - 1.493,39 zł (70% dochodu ponoszonej przez H.B. opłaty za DPS)=2.561,29 zł: 2 osoby zobowiązane = 1.280,65 zł (zgodnie z art. 61 ust. 2f u.p.s.). H.B. przebywała w DPS od dnia [...] lipca 2020 r. do [...] sierpnia 2020 r., czyli opłata stron za 29 dni pobytu w lipcu 2020 r. wynosi po 1.198,03 zł (tj. 1280,65 zł 28 : 31 dni x 29 dni pobytu), a opłata za 30 dni pobytu w sierpniu 2020 r. wynosi 1.239,34 zł (tj. 1.280,65 zł: 31 dni X 30 dni pobytu). Łączna opłata P.B. i K.R. za pobyt babki H.B. w DPS wyniosła po 2.437,37 zł dla każdej ze stron.
Uzasadniając natomiast możliwość zwolnienia z powyższego obowiązku organ odwoławczy powołał treść art. 64 i art. 64a u.p.s. i wyjaśnił, że skoro strony odmówiły przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zasadnie organ I instancji odmówił umorzenia ustalonej kwoty, a okoliczności osobiste dotyczące relacji pomiędzy osobami zobowiązanymi do uiszczania opłaty za pobyt w DPS, a jego pensjonariuszem mogą być podstawą do zwolnienia z obowiązku ponoszenia tych kosztów, o ile nieprawidłowość tychże relacji potwierdzona zostanie orzeczeniem sądu powszechnego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało je za nieuzasadnione i wyjaśniło, że obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. Stąd obowiązkiem organu jest jego dochodzenie od osób zobowiązanych. Po raz kolejny rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiązany był przeprowadzić postępowanie od początku, kierując się wytycznymi organu odwoławczego, zatem wcześniejsze ustalenia nie były brane pod uwagę. Zdaniem Kolegium organ I instancji podjął wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. W sprawie zostały poddane ocenie wszystkie istotne okoliczności od jakich uzależnione mogło być wydanie zaskarżonej decyzji. Organ I instancji dopełnił ciążących na nim obowiązków i właściwie uzasadnił przesłanki swojego stanowiska, szczegółowo wskazał, z jakich powodów obciążył strony obowiązkiem poniesienia opłaty za pobyt babci H.B. w DPS i prawidłowo wyliczył wysokość tej opłat, opierając się na faktach wynikających z posiadanych przez organ wiadomości i dokumentów. Kolegium nie dopatrzyło się również naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ I instancji wypełnił wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Dokonał też oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji opowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Ocena stanu faktycznego powołanego przez ten organjest prawidłowa i z tak ustalonego stanu faktycznego wyprowadził prawidłowe rozstrzygnięcie skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji.
Od powyższej decyzji P.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której nie wyraziła zgody na wyegzekwowanie od niej świadczeń pieniężnych należnych za pobyt H.B. w DPS.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2023 r. skarżąca podała, iż podtrzymuje skargę i dotychczasowe stanowisko w spawie, zwracając uwagę na brak poprawnych relacji ze swoim ojcem (synem babci) i braku relacji z babcią i niezrozumiałe z racji tego dochodzenie opłat od skarżącej. Skarżąca podała, iż domaga się przeprowadzenia wywiadu i wyjaśnień od kierownika OPS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności - w związku z brakiem wniosku strony i organu o przeprowadzenie rozprawy - na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2023 r. o ustaleniu wobec P.B. i K.R. odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej H.B. (babci stron) i odmowie zwolnienia w/w w całości z ponoszenia tej opłaty.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Skarga nieuzasadniona podlega zaś oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
W wyniku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonego orzeczenia, w oparciu o w/w kryterium zgodności z prawem, Sąd uznał za uzasadnione uchylenie decyzji organów obu instancji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Materialonoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy pomocy społecznej. W myśl art. 60 ust. 1 tej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Art. 61 ust. 1 u.p.s. stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Stosownie zaś do treści art. 61 ust. 2, ust, 2a, ust. 2b, ust. 2d u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:
1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (ust. 2d). W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt. 2 zawarcia umowy oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (ust. 2e). Przy czym wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (ust. 2f).
Stosownie zaś do art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:
1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;
2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;
3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;
4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;
5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;
6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu;
7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.
Jak wynika z powyższych przepisów zasadą jest obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS, z zachowaniem kolejności ustawowo określonej cyt. art. 61. Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej (por. uchwała NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, wyrok NSA z 14 października 2021 r., I OSK 574/21), co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. bądź decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s.
Przy czym należy zaznaczyć, iż pomimo podobieństwa przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do rozwiązań zawartych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym dotyczących obowiązku alimentacyjnego (obowiązku o charakterze alimentacyjnym), to podobieństwo to brak jest w ustawie o pomocy społecznej odpowiednika normy z KRO wskazującej na spoczywanie obowiązku alimentacyjnego na bliższych krewnych przed dalszymi (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023 r., I OSK 1588/22).
Na gruncie przedmiotowej sprawy nie było sporne, że w dniu [...] maja 2020 r. Sąd Rejonowy postanowieniem sygn. akt [...] orzekł o potrzebie przyjęcia H.B. do Domu Pomocy Społecznej. W dniu [...] czerwca 2020 r. Kierownik OPS wydał decyzję o umieszczeniu H.B. w DPS, w którym podopieczna przebywała od [...] lipca do [...] sierpnia 2020 r. Decyzją z [...] lipca 2020 r., Nr [...] Kierownik OPS ustalił H.B. odpłatność za pobyt w DPS w kwicie 1493,39 zł (miesięczny koszt utrzymania w DPS w 2020 r. wynosił 4054,68 zł).
W świetle cyt przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. P.B. (skarżąca) i K.R. (uczestnik postępowania) są obowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobuy w DPS jako należące do zstępnych H.B. (wnuczki). Trzecim obowiązanym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., był także syn H.B. – A.B., który jednak został zwolniony z obowiązku ponoszenia opłaty z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego wykluczającego go z tego obowiązku. W tym zakresie organ orzekł uprzednio w odrębnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], która stała się prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym wywierając skutki prawne, wobec czego Sąd nie jest uprawniony do oceny tejże decyzji z punktu widzenia zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, iż organ był w przedmiotowej sprawie uprawniony, zgodnie z art. 61 u.p.s. do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości ponoszonych przez zobowiązanych opłat za pobyt H.B. w DPS. Przy czym dodać należy, iż nie maiła znaczenia okoliczność, że ustalenie odpłatności za pobyt w DPS obejmowało okres przed wydaniem decyzji, gdyż decyzja w tym przypadku konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego obowiązku pozwala na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i jej wysokości, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania obowiązku z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w DPS (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2018 r., I OSK 1952/18, z dnia 23 lipca 2021 r., I OSK 76/20).
W niniejszej sprawie organy w wyniku przeprowadzonego postępowania w zaskarżonej decyzji ustaliły odpłatność P.B. i K.R. za pobyt H.B. w DPS za okres [...] lipca do [...] sierpnia 2020 r. w kwocie po 2437,37 zł. Jednocześnie organy w decyzji tej rozpoznały także wnioski obowiązanych o zwolnienie z obowiązku ponoszenia w/w opłaty, odmawiając zarówno P.B., jak i K.R. zwolnienia w całości z ponoszenia tejże opłaty. W przedmiotowej decyzji organy określiły wysokość opłaty w oparciu o art. 61 ust. 2 e i ust. 2f u.p.s., wskazując na odmowę przez obowiązane zarówno przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jak i zawarcia umowy w sprawie odpłatności za pobyt babci w DPS. To skutkowało tym, że cała kwota jak pozostała do zapłaty za okres [...] lipca do [...] sierpnia 2020 r. , po uiszczeniu kwoty przez H.B., została podzielona proporcjonalnie na obowiązane wnuczki. Z kolei jako przyczynę odmowy zwolnienia organ wskazał brak poddania się przez obowiązane przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, jako elementu obligatoryjnego umożliwiającego rozpoznanie wniosku o zwolnienie na podstawie art. 64 u.p.s.
Skarżąca, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, wskazała przede wszystkim na negatywną postawę ojca – A.B., która doprowadziła do skierowania babci do DPS i niezrozumiały dla niej brak dochodzenia opłaty przez organ od ojca H.B., a żądanie opłaty od niej i jej siostry mimo, że nie miały żadnego kontaktu i relacji z babcia. Dodatkowo skarżąca podała, iż domaga się przeprowadzenia wywiadu.
W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, iż obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt osoby w DPS wynika z przepisów prawa, które przytoczone zostały powyżej, a sposób ukształtowania tej odpłatności dokonany został przez ustawodawcę. Sąd kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ocenia czy zastosowanie przepisów prawa przez organ było prawidłowe, czy nie doszło do ich naruszenia, ale nie ma kompetencji do zmiany w tym zakresie ukształtowanej ustawowo instytucji obciążenia w zakresie odpłatności za pobyt w DPS.
Po drugie Sąd zwraca uwagę, iż w niniejszym postępowaniu nie podlegają badaniu okoliczności skierowania H.B. do DPS. Powyższe okoliczności badane były w postępowaniu zakończonym prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego i dalej w prawomocnej decyzji Kierownika OPS, które nie podlegają ocenie i kontroli w przedmiotowym postępowaniu.
Odnosząc się przy tym do stanowiska skarżącej Sąd zwraca także uwagę, iż w świetle ukształtowanej przez ustawodawcę instytucji odpłatności za pobyt w DPS, na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa także osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca DPS i nawet brak relacji miedzy tymi osobami nie ma znaczenia w perspektywie powstania obowiązku wnoszenia opłaty (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 czerwca 2023 r., II SA/Łd 197/23).Jednak pewne okoliczności organ może brak pod uwagę jako przesłanki do zwolnienia z tejże opłaty na podstawie art. 64 u.p.s., tj. w sytuacji jeżeli spełnione zostają określone w tym przepisie przesłanki do zwolnienia z opłaty.
Niewątpliwe za prawidłowe uznać należy na gruncie rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie przez organ w jednym postępowaniu co do obowiązku odpłatności za pobyt w DPS oraz co do wniosku stron o zwolnienie z opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Na obowiązek takiego jednoczesnego rozstrzygnięcia wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych: wyroki NSA z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 318/22, 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1588/22, 11 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1644/21. Innymi słowy, złożenie przez zobowiązanego stosownego wniosku na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i postępowania odwoławczego nakłada na organ obowiązek jego rozpatrzenia i orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustalającej ich wysokość, tak jak dokonały tego organy w przedmiotowym postępowaniu.
Pomimo powyższego Sąd uznał na gruncie przedmiotowej sprawy za uzasadnione uchylenie zaskarżonych decyzji. Sąd przede wszystkim w tej konkretnej sprawie zwrócił uwagę na fakt, że postępowanie prowadzone jest przez organy w istocie od 2020r., a zatem ponad 3 lata, a organy w tym okresie wydały trzykrotnie decyzje administracyjne, uchylane przez organ odwoławczy, przy czym zaskarżona decyzja jest czwartą w całym postępowaniu. To powoduje, iż na postępowanie to należy spojrzeć całościowo, a nie jedynie wziąć pod uwagę jego ostatni etap poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji.
Istotnym dla ostatecznego ukształtowania treści zaskarżonej decyzji miało, w ostatnim etapie postępowania, stwierdzenie przez organy braku zgody skarżącej i uczestnika postępowania na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i odmowa zawarcia umowy dotyczącej odpłatności za pobyt w DPS, które zadecydowały o zastosowaniu najmniej korzystnego określenia obowiązku odpłatności w oparciu o art. 61 ust. 2e i ust. 2f u.p.s. Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej została zatem ustalona w drodze decyzji w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane z uwzględnieniem proporcjonalnego rozłożenia co do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia, a zatem w możliwie maksymalnej wysokości. Do ustalenia decyzją opłaty w takiej wysokości dochodzi wyłącznie w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przez taka odmowę, skutkującą brakiem ustalenia sytuacji dochodowej osoby lub osób zobowiązanych, osoby te pozbawione są ochrony przewidzianej zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Ponoszona przez te osoby opłata jest niezależna od osiąganego przez nie dochodu (dochodu na osobę w rodzinie), a jeżeli takich osób jest więcej, ponoszą ją w częściach proporcjonalnych. W takiej sytuacji organ nie bierze pod uwagę ograniczeń wynikających z sytuacji dochodowej, osobistej ani rodzinnej tych osób. Ratio legis tych unormowań sprowadza się do założenia, że skoro osoby te nie chcą ujawnić swojej sytuacji, to organ ma prawo założyć, że są w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze.
Natomiast osoby, które wyraziły zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, objęte są ochroną, ponieważ w ich przypadku, w zależności od wysokości dochodu, albo nie mają obowiązku ponoszenia opłaty, albo ponoszą ją w limitowanej wysokości, albo też przy zawarciu umowy lub w wydanej decyzji możliwe jest uwzględnienie przy zawarciu umowy wysokości dochodów i możliwości ponoszenia opłaty (art. 103 ust. 2 u.p.s.). W tym miejscu dodać, że w świetle orzecznictwa i piśmiennictwa interpretacja użytego w art. 103 ust. 2 u.p.s. pojęcia "możliwości" pozwala organowi na uwzględnienie różnych okoliczności życiowych, rodzinnych i osobistych, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, a mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (art. 64 u.p.s.). Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to przepisów ustawy (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz do art. 103, wyd. VI, LEX/el. 2021, stan prawny: 14 lipca 2021 r.). W konsekwencji stwierdzić trzeba, że ustalona różnica pomiędzy dochodem obowiązanego, a ustalonym kryterium dochodowym nie jest automatycznie kwotą ostateczną ustalaną za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, a jedynie górną granicą tej odpłatności, do której należy zastosować dalsze ograniczenia określone w art. 61 ust. 2d ustawy, tj. wynikające z odesłania do art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 lutego 2023 r., II SA/Łd 525/22).
Powyższe wskazuje jak istotne znaczenie dla sytuacji i pozycji w postępowaniu o ustalenie odpłatności za pobyt w DPS w stosunku do zobowiązanego ma przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ustalenie jego dochodu, ale też sytuacji rodzinnej, finansowej, majątkowej. Może to bowiem istotnie wpłynąć na ukształtowanie wysokości takiej opłaty, a także mieć wpływ na ewentualne zwolnienie z niej. Z kolei w przypadku wniosku o zwolnienie w trybie
art. 64 u.p.s. ma to z kolei znaczenie jako element obligatoryjny, umożliwiający jego rozpoznanie.
Mając powyższe na uwadze oraz dokonując analizy całości postępowania Sąd zwrócił uwagę, iż skarżąca oraz uczestnik postępowania, współpracowały z organami w znacznej części postępowania tzn. wywiady środowiskowe były przeprowadzane (w stosunku do P.B. dwukrotnie, a co do K.R. jednokrotnie), do tego strony składały oświadczenia odnośnie dochodu i udzielały odpowiedzi na bieżące pytania organu co do ich sytuacji i stanie majątkowym, załączały do akt dokumenty (np. umowy dotyczące zatrudnienia). Jednak rozciągnięcie w czasie postępowania, uchylanie kolejnych decyzji, powodowało też, iż ustalona wcześniej sytuacja rodzinna i finansowa stron traciła na aktualności i wymagana była ich aktualizacja. Przy czym Sąd uwzględnił także, iż strony działały w postępowaniu bez profesjonalnego pełnomocnika w sprawie, a wydawane kolejno decyzje i działanie organów, jak wynika z akt sprawy budziło w stronach niezrozumienie i chaos informacyjny, budząc poczucie niepewności co do ich sytuacji. Na dalszym etapie postępowania strony odmówiły więc przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, stwierdzając, że takie były już przeprowadzone (oświadczenie P.B. z [...] grudnia 2022 r.) i nie uwzględniając, że konieczna jest ich aktualizacja z uwagi na upływ czasu i że jest to istotne z punktu widzenia ich interesu.
Ponadto należy zwrócić uwagę, iż w ostatnim etapie postępowania poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, organy podejmując zawieszone postępowanie z wniosku o zwolnienie stron z odpłatności, co prawda wskazały na treść art. 64 u.p.s., jednak nie podkreślono że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego na zasadnicze znaczenie dla rozpoznania tego wniosku, a poprzednie wywiady środowiskowe utraciły swoją aktualność. Do tego przesyłając umowę o ponoszeniu odpłatności za pobyt w DPS do akceptacji stronom, w piśmie przewodnim organ w sposób wprowadzający w błąd podał, że w przypadku nie podpisania umowy skutkować będzie to wydaniem decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 u.p.s., nie zaś na podstawie art. 61 ust. 2e i ust. 2f u.p.s., ze wskazaniem jakie to oznacza konsekwencje o znaczeniu finansowym dla stron.
Sąd uznał, iż w takich okolicznościach nie został prawidłowo zastosowany przez organy art. 9 kpa. Obowiązkiem organu wynikającym z art. 9 k.p.a. jest należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powinny czuwać nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2023 r., III OSK 1044/22).
Zdaniem Sądu organ powinien po uchyleniu przez SKO trzeciej z decyzji wydanych w niniejszej sprawie jasno i wyraźnie wyjaśnić stronom ich sytuację. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organ informował strony, jednak okoliczności w tej konkretnej sprawie, uwzględniając kilkukrotne uchylanie decyzji i prowadzenie postepowania w długim okresie czasu, mogły spowodować, że nie było to zrozumiałe dla osób działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i prawidłowego odczytania skutków prawnych i działań. Dlatego organ powinien jeszcze raz podjąć próbę prawidłowego przeprowadzenia postępowania z właściwym zastosowaniem art. 9 k.p.a. Tym bardziej, że także w treści pisma procesowego z dnia [...] listopada 2023 r. skarżąca podała (str. 2), że domaga się przeprowadzenia wywiadu. Na pewno kluczowa jest dla stron postępowania informacja, jak istotny jest wywiad środowiskowy dla ich sytuacji w niniejszym postępowaniu, tym bardziej, że nie można zarzucić stronom, iż w całym postępowaniu odmawiały współpracy z organami.
Sąd zwraca także uwagę, iż jak wskazuje się w orzecznictwie sadów administracyjnych rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Ta forma postępowania wyjaśniającego nie może, co do zasady być zastąpiona innymi środkami dowodowymi. W sytuacji jednak, gdy osoba zobowiązana do współdziałania z organem pomocy społecznej prowadzącym postępowanie w sprawie dotyczącej świadczeń z pomocy społecznej w postaci ustalenia wysokości odpłatności osoby bliskiej strony postępowania w domu pomocy społecznej odmawia udziału w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, bądź unika ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy w inny sposób uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia owego wywiadu, organ może ustalić istotne w sprawie okoliczności dotyczące sytuacji materialnej i osobistej tej strony postępowania na podstawie innych dostępnych dowodów, zgodnie z regułą wynikającą z art. 75 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., I OSK 33/19). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż także organ zobowiązany jest do dokonywania pewnych ustaleń w ramach prowadzonego postępowania dowodowego.
Odnośnie z wniosku stron o zwolnienie z odpłatności za pobyt w DPS, Sąd zauważa także, że zastosowanie znajduje dodatkowo art. 79a k.p.a. zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§2). W przedmiotowym postępowaniu organ odmawiając zwolnienia stron z obowiązku opłaty za pobyt w DPS nie zastosował w/w przepisu, nie informując o niespełnieniu przesłanki poddania się wywiadowi środowiskowemu.
Dodatkowo Sąd wskazuje, iż obowiązek nałożony w ramach zaskarżonej decyzji nie jest obowiązkiem rodzącym odpowiedzialność solidarną stron, jak podał organ I instancji (decyzja organu II instancji na str. 22). Każda bowiem z adresatek decyzji administracyjnych ponosi odpowiedzialność odrębnie co do swojego obowiązku. Zgodnie z art. 366 § 1 Kodeksu cywilnego solidarność dłużników oznacza, że kilku dłużników może być zobowiązanych w ten sposób, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. Takiej odpowiedzialności art. 61 u.p.s. nie przewiduje.
Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącej w skardze i pismach procesowych, odnoszących się do relacji z jej babcią, Sąd zwraca uwagę, iż jest to element podlegający analizie w postępowaniu dotyczącym zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS, prowadzonym na podstawie art. 64 u.p.s. Jednak merytoryczne rozpoznanie takiego wniosku, obejmująca analizę przesłanek wymienionych w art. 64 u.p.s. związane jest z wcześniejszym spełnieniem wymogu polegającego na przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą.
Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. (mając na uwadze, że przeprowadzenie ponownie postępowania w wymaganym zakresie jedynie przez organ odwoławczy mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności) orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania Sądu zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Przede wszystkim organ jednoznacznie i prawidłowo pouczy strony, mając na uwadze treść art. 9 k.p.a. odnośnie wywiadu środowiskowego i konsekwencji prawnych niepoddania się mu, a także co do konieczności jego przeprowadzenia z uwagi na złożone przez strony wnioski o zwolnienie z odpłatności za pobyt w DPS. W zakresie elementu postępowania dotyczącego wniosku o zwolnienie z odpłatności za pobyt w DPS organ zaś ewentualnie dodatkowo pouczy strony w trybie art. 79a k.p.a. Dopiero wówczas, w zależności od postawy stron w postępowaniu i wyniku oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ wyda rozstrzygnięcie w sprawie.