II SA/Go 530/19

II SA/Go 530/19 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2019-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Jarosław Piątek
Michał Ruszyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 125/21 - Wyrok NSA z 2023-05-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 145 § 1 pkt 1c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 7, art. 77 § 1 art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skarg J.K., A.D., T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności aktu nadania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz: - J.K. i A.D. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych - J.K. kwotę 514 (pięćset czternaście) złotych , - T.K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, - A.D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w [...] aktu nadania nr [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r., nadającego H.K. działkę nr [...] we wsi [...], obejmująca ogółem 12,31 ha oraz dom, sień, chlew. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.
1.1. Aktem nadania z dnia [...] czerwca 1947 r. Nr [...] Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego w [...], działając na podstawie art. 25, 33 i 36 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta [...] (Dz.U. Nr 49, poz. 279) nadała J.K. gospodarstwo rolne nr [...] o powierzchni 14,09 ha, w [...]. Z kolei dnia [...] października 1947 r. Starosta [...] na podstawie art. 31 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta [...] wydał orzeczenie Nr [...] o wykonaniu powyższego aktu nadania, przenosząc na J.K. własność tego gospodarstwa rolnego. W okresie pomiędzy datą wydania wspomnianego wyżej orzeczenia o wykonaniu aktu nadania a przełomem lat 1953/1954 J.K. opuścił opisane wyżej gospodarstwo rolne i wyjechał w okolice [...], gdzie dnia [...] czerwca 1954 r. zmarł.
1.2. Dnia [...] sierpnia 1959 r. doszło do spisania protokołu z zakresu prac uwłaszczeniowych dotyczących gospodarstwa rolnego w [...] z udziałem jednej z córek zmarłego H.K., która oświadczyła do tego protokołu, iż jej ojciec posiadał gospodarstwo od 1945 r. do 1950 r. Do 1957r. gospodarstwo według jej oświadczenia było użytkowane przez Spółdzielnię Produkcyjną [...], zaś od 1957 r. użytkownikiem gospodarstwa miała być H.K.
1.3. Dnia [...] sierpnia 1959 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] wydało zaświadczenie nr [...] stwierdzające, że wchodząca w skład gospodarstwa rolnego nieruchomość rolna stanowi własność Skarbu Państwa i przeznaczona jest na cele osadnictwa. Tego samego dnia Komisja Ziemska w [...] aktem nadania nr [...] wydanym na podstawie art. 5 i 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340) nadała H.K. powyższe gospodarstwo rolne w [...], określając powierzchnie gruntów na 12,31 ha. Zgodnie ze stwierdzeniem zawartym w akcie poświadczał on, że nadane gospodarstwo – działka stanowi własność osoby w tym akcie wymienionej.
Dnia 29 sierpnia 1959 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej wystąpiło z wnioskiem do Sądu Powiatowego w [...] o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego.
1.4. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że spadek po J.K. nabyły na podstawie ustawy jego żona H.K. oraz jego dzieci H.K., B.K. oraz A.D. i J.K., w części ogólnej jak i w części dotyczącej dziedziczenia wchodzącego w skład spadku gospodarstwa rolnego.
2. Wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. J.K. i A.D. wystąpiły do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności aktu nadania gospodarstwa rolnego z dnia [...] sierpnia 1959 r. nr [...], ewentualnie o stwierdzenie, że przedmiotowy akt nadania został wydany z naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawczyń został on wydany z rażącym naruszeniem art. 3, art. 5 i art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Podały m.in., że J.K. opuścił gospodarstwo rolne w [...] na przełomie lat 1953/1954 z powodu, jak przypuszczają, przymuszania go do podjęcia pracy w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa na tamtejszym terenie i wyjechał do [...], gdzie zmarł, zaś wnioskodawczynie należą do kręgu jego następców prawnych. Ich zdaniem akt nadania z dnia [...] sierpnia 1959 r. nr [...] nie uwzględnia praw do spadku wszystkich spadkobierców po J.K., gospodarstwo rolne w [...] zostało nadane H.K. bez wydania uprzedniego orzeczenia o jego przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, co wprost zostało zapisane w protokole z zakresu prac uwłaszczeniowych.
3. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w toku którego jako dowód dołączono do akt sprawy m.in. archiwalną dokumentację dotyczącą omawianego gospodarstwa rolnego, począwszy od 1945 r. i jego poprzedniego niemieckiego właściciela, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności aktu nadania z dnia [...] sierpnia 1959r. nr [...], nadającego H.K. gospodarstwo rolne w [...].
Zdaniem Kolegium istniała podstawa prawna do wydania tego aktu nadania, tzn. art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r., co sprawia, że nie można mówić o oczywistej sprzeczności między treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym kwestionowanym aktem, co w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) jest warunkiem stwierdzenia nieważności aktu jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 27 dekretu z dnia 6 września 1946 r. prawa wynikające z aktu nadania mają charakter osobisty, są niezbywalne i nie dziedziczne, zdaniem Kolegium PPRN miało podstawy do wydania kwestionowanego aktu nadania bez uwzględnienia spadkobierców po zmarłym J.K.
Dodatkowego, przemawiającego za tym argumentu, Kolegium dopatrzyło się w znajdującym się w aktach sprawy zaświadczeniu z dnia [...] sierpnia 1959 r. nr [...] stwierdzającym, że wchodząca w skład opisywanego gospodarstwa nieruchomość rolna stanowi własność Skarbu Państwa i przeznaczona jest na cele osadnictwa. Z uwagi na fakt wydania tego zaświadczenia oraz treść przepisów stanowiących podstawę prawną jego wydania (art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej oraz art. 6 dekretu z dnia 6 września 1946 r.) Kolegium doszło do wniosku, iż nieruchomość po zmarłym J.K. została przejęta przez Skarb Państwa, tzn. włączona do zapasu ziemi, o którym mowa w art. 1 dekretu z dnia 6 września 1947 r.
4. Po wniesieniu przez strony wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium zwróciło m.in. uwagę, że w toku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia uwadze organu uszła okoliczność legitymowania się przez J.K. orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] października 1947 r. oraz jego skutków prawnych, jednakże wobec treści zaświadczenia z dnia [...] sierpnia 1959 r. nr [...] potwierdzającego, że wchodząca w skład gospodarstwa rolnego nieruchomość rolna z zabudowaniami stanowi własność Państwa i przeznaczona jest na cele osadnictwa, tzn. została włączona do zapasu ziemi, o którym mowa w art. 1 dekretu dnia 6 września 1947 r., a w konsekwencji mogła być przedmiotem dalszego nadania H.K. pomimo, iż wcześniej stosownie do art. 28 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta [...] nie dokonano cofnięcia aktu nadania J.K.
Zdaniem Kolegium dla oceny prawidłowości aktu nadania wydanego na rzecz H.K. istotne było tylko to czy grunty po J.K. zostały ostatecznie przejęte przez Skarb Państwa, tzn. włączone do zapasu ziemi, o którym mowa w art. 1 dekretu z dnia 6 września 1947 r. i przeznaczone były na cele osadnictwa, a taka sytuacja miała zdaniem Kolegium miejsce w niniejszej sprawie.
5. Na powyższą decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2019 r. J.K. i A.D. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego:
a) art. 158 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną ocenę, iż decyzja I instancji nie jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
b) art. 3, art. 5 i art. 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych przez przyjęcie, że akt nadania z dnia [...] sierpnia 1959 r. nr [...], nadający gospodarstwo rolne J.K. jego córce H.K. bez wydania uprzedniego orzeczenia o jego przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, został wydany zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, a gospodarstwo to nie podlegało dziedziczeniu;
c) art. 28 ust. 2 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta [...] przez pominięcie okoliczności, że przed wydaniem aktu nadania z dnia [...] sierpnia 1959 r. nr [...] nie dokonano uchylenia aktu nadania z dnia [...] czerwca 1947 r. nr [...].
Podnosząc powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2018 r., jak również zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
6. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2019 r. wniosła również T.K., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:
a) prawa materialnego – art. 1 i art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta [...] w związku z art. 5 ust. 1 i 2 tegoż dekretu przez błędną wykładnię prowadząca do uznania, że H.K. objęta była zakresem normowania rzeczonego dekretu, a w związku z tym mogła na jego podstawie uzyskać akt nadania, podczas gdy jego celem było uregulowanie sytuacji prawnej osób, które w dniu jego wejścia w życie, tzn. w dniu 7 września 1951 r. znajdowały się w posiadaniu gospodarstw rolnych, lecz nie dysponowały aktem ich nadania (wydanym na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych), jak również sytuacji osób, które co prawda posiadały akt nadania, ale nie otrzymały orzeczeń o ich wykonaniu, a z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że właścicielem gospodarstwa rolnego w dniu 7 września 1951 r. był J.K. (co oznacza, że gospodarstwo to miało uregulowaną sytuację prawną) a H.K. przedmiotowe gospodarstwo rolne objęła w posiadanie nie wcześniej niż w 1956 r.,
b) prawa materialnego – art. 2 ust. 1 pkt b, c, d i e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej przez błędną wykładnię prowadząca do stwierdzenia, że przepisy te mogły być podstawą włączenia gospodarstwa rolnego należącego do J.K. w zapas ziemi przeznaczonych na cele reformy rolnej, podczas gdy z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż nieruchomość nie należała do żadnej z kategorii ziem określonych w tych przepisach, a ponadto przepisy te stanowiły podstawę nacjonalizacji wyłącznie w momencie ich wejścia w życie co oznacza, iż nie mogły być podstawą przejęcia nieruchomości w 1959 r.,
c) prawa procesowego – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w związku z brakiem przesłuchania J.K., A.D. oraz H.K., celem uzyskania od nich informacji mających w sprawie istotne znaczenie, dotyczących czasu osobistego użytkowania gospodarstwa rolnego przez J.K., daty w której wyjechał on do [...] i okoliczności towarzyszących tej decyzji, a także daty, od której przedmiotowe gospodarstwo rolne posiadała H.K., nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zebranych w sprawie dowodów, przejawiającej się w uznaniu za wiarygodne, a w związku z tym mogące stanowić podstawę czynionych w sprawie ustaleń faktycznych, dowodów z dokumentów w postaci: protokołu z ustalenia zakresu prac uwłaszczeniowych z dnia [...] sierpnia 1959 r. i zaświadczenia z dnia [...] sierpnia 1959 r. nr [...], podczas gdy analiza ich treści pod kątem kompletności i rzetelności informacji w nich zawartych jak i wskazanej podstawy prawnej ich wydania, nasuwa daleko idące wątpliwości co do ich znaczenia jako miarodajnego źródła informacji w przedmiotowej sprawie relewantnych.
d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż kwestionowany akt nadania z dnia [...] sierpnia 1959 r. nr [...] wydany został z rażącym naruszeniem prawa i powinien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego.
Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz o zasadzenie kosztów postępowania.
7. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
8. Postanowieniem z dnia 9 września 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 531/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), połączył sprawę ze skargi T.K. ze sprawą ze skarg J.K. i A.D. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
9. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
10. Postępowanie prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało charakter nadzwyczajny i dotyczyło kwestii, czy akt nadania gospodarstwa rolnego z dnia [...] sierpnia 1959 r., nr [...] wydany na rzecz H.K. obarczony jest kwalifikowana wadą prawną – to jest rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) k.p.a. Wadę tę rozpatruje się przede wszystkim w aspekcie materialnoprawnym i w niniejszej sprawie ten aspekt jest najważniejszy.
Wskazać należy, że na podstawie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] października 1947 r. nr [...], wydanego w oparciu o wskazany w tym orzeczeniu art. 31 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta [...] (Dz. U. R.P. nr 49, poz. 279), J.K. stał się właścicielem gospodarstwa rolnego nr [...] o powierzchni 14,09 ha, położonego w [...]. W myśl art. 31 ust. 3 wskazanego dekretu przeniesienie prawa własności nadanego gospodarstwa (działki) na nabywcę następowało bowiem w drodze orzeczenia, zwanego orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania, przy czym orzeczenie to było ostateczne.
By ocenić trafność decyzji wydanej przez Kolegium i ustalić czy i w jakim zakresie J.K. mógł utracić prawo własności tego gospodarstwa konieczna jest analiza stanu prawnego obowiązującego po dacie nabycia prawa własności gospodarstwa rolnego przez J.K. oraz dalej do daty wydania zakwestionowanego aktu nadania na rzecz H.K. W szczególności chodzi o zbadanie, czy J.K. przed swoją śmiercią ([...] czerwca 1954 r.) utracił własność nadanego mu gospodarstwa rolnego na skutek wypełnienia jakiejś przesłanki przewidzianej przez wówczas obowiązujące prawo, jak również czy po jego śmierci wystąpiła jakakolwiek przesłanka materialnoprawna, na skutek której prawo własności omawianego gospodarstwa przeszło na Skarb Państwa, z powodu jego opuszczenia.
Badanie to polega równie na ocenie czy kwestionowany przez skarżące akt nadania z dnia [...] sierpnia 1959 r. nr [...] został wydany w odniesieniu do gospodarstwa rolnego stanowiącego własność Skarbu Państwa, czy też będącego w istocie własnością osób fizycznych – spadkobierców po nieżyjącym już wówczas J.K. – co w konsekwencji może być uznane za rażące naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
11. Pierwszą kwestią jest sprawa dziedziczenia. Mianowicie zgodnie z art. 3 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. nr 46, poz. 340) prawo własności gospodarstwa rolnego należącego do osoby fizycznej podlegało dziedziczeniu. Jeśli zatem przed swoją śmiercią J.K. nie utracił prawa własności przedmiotowego gospodarstwa to stało się ono przedmiotem spadku, dziedziczonym zgodnie z obowiązującym wówczas prawem spadkowym, znajdującym wyraz w prawomocnym postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...] (por. dekret z dnia 8 października 1946 r., Prawo spadkowe, Dz.U. z 1946 r., Nr 60, poz. 328 ze zm.)
12. Jeśli chodzi zatem o utratę przez J.K. prawa własności przedmiotowego gospodarstwa przed jego śmiercią z treści obu decyzji wydanych przez Kolegium wynika, że organ ten upatruje tego skutku w oparciu o dwa dokumenty z dnia [...] sierpnia 1959: akt nadania tego gospodarstwa na rzecz H.K. oraz zaświadczenie nr [...] stwierdzające, iż wchodząca w skład gospodarstwa rolnego nieruchomość rolna stanowi własność Skarbu Państwa i przeznaczona jest na cele osadnictwa.
Mimo, że decyzje Kolegium są obszerne w tej, najistotniejszej w sprawie kwestii, brak jest pogłębionej analizy prawnej, w szczególności oceny, czy powołane dokumenty i podane tam podstawy prawne mogły mieć zastosowanie w sprawie. Zdaniem Sądu przepisy wskazane zarówno w zaświadczeniu, jak i akcie nadania gospodarstwa rolnego na rzecz H.K. nie mogły być podstawą utraty prawa własności gospodarstwa rolnego przez J.K., ani po jego śmierci – utraty tego prawa przez jego spadkobierców.
Jeśli chodzi o zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 1959 r. [...] nie mogło bowiem ono mieć charakteru aktu kształtującego prawo. Wskazana w zaświadczeniu podstawa prawna - art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej wskazywała jedynie to, że tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. (1) lit. b), c), d) i e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów.
Przedmiotowe gospodarstwo, po jego nadaniu i wydaniu orzeczenia o wykonaniu aktu nadania z dnia [...] października 1947 r. nr [...] nie było już przedmiotem reformy rolnej, o której mowa była w art. 2 ust. (1) lit. b), c), d) i e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U z 1945 r., nr 3, poz. 13), zatem wskazany w zaświadczeniu art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych nie mógł mieć zastosowania do przedmiotowego gospodarstwa rolnego.
Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie:
a) stanowiące własność Skarbu Państwa z jakiegokolwiek tytułu,
b) będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej,
c) będące własnością osób skazanych prawomocnie za zdradę stanu, za dezercję lub uchylanie się od służby wojskowej, za pomoc udzieloną okupantom ze szkodą dla Państwa lub miejscowej ludności, względnie za inne przestępstwa, przewidziane w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 31 sierpnia 1944 r. (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 16) oraz w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 30 października 1944 r. o ochronie Państwa (Dz. U. R. P. Nr 10, poz. 50),
d) skonfiskowane z jakichkolwiek innych prawnych przyczyn,
e) stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.
13. Również podstawy prawne wskazane w akcie nadania wydanym na rzecz H.K. również nie mogły mieć zastosowania do gospodarstwa uprzednio już nabytego na własność przez osobę fizyczną. Przepisy art. 5 i 10 wskazanego tam dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46 poz. 340) nie odnoszą się do przesłanek utraty prawa własności nadanego już osobie fizycznej gospodarstwa w wykonaniu przepisów o reformie rolnej.
Przepis art. 5 dekretu z dnia 6 września 1951 wskazuje tylko, że w celu poświadczenia własności gospodarstwa rolnego i jego przynależności starosta wydaje z urzędu akty nadania, które zawierają określenie osób uprawnionych oraz powierzchni gruntów i innych składników gospodarstwa rolnego. Wydawanie tych aktów jest zadaniem z zakresu administracji rządowej (ust. 1). Ustęp drugi art. 5 tego dekretu określa, że akty nadania wydane na podstawie dotychczasowych przepisów są poświadczeniem własności, o którym mowa w ust. 1. Poświadczeniem własności w rozumieniu tego przepisu był zatem akt nadania (orzeczenie o wykonaniu aktu nadania) wydanego na rzecz J.K.
Również przepis art. 10 tego dekretu określający, że "w sprawach osadnictwa rolnego na obszarze Ziem Odzyskanych, nie unormowanych przepisami niniejszego dekretu, stosuje się przepisy dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta [...] z tym, że osoba, która po dniu wejścia w życie niniejszego dekretu otrzyma akt nadania, staje się właścicielem tego gospodarstwa na zasadach niniejszego dekretu" przemawia tylko na rzecz prawa własności J.K. (ewentualnie jego spadkobierców). J.K. nabył bowiem prawo własności gospodarstwa ropnego właśnie na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej, co wprost wskazano w akcie nadania i orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania.
14. Przeprowadzona w punktach 12 i 13 niniejszego uzasadniania analiza prawa materialnego wskazuje, że rozważane i powołane przez Kolegium akty (dokumenty) w aspekcie powołanych w nich podstaw prawnych nie mogły stanowić ważnej podstawy prawnej utraty (wygaśnięcia) prawa własności gospodarstwa rolnego nadanego J.K., a po jego śmierci – spadkobierców uprawnionego. Nie mogły też stanowić ważnej (skutecznej prawnie) podstawy nadania w dniu [...] sierpnia 1959 r. tego samego gospodarstwa lub jego części (powierzchnia gospodarstwa w akcie nadania H.K. jest mniejsza – 12.31 ha, niż w akcie nadania J.K. - 14,09 ha).
Oznacza to, że ocena prawna sprawy Kolegium jest istotnie wadliwa. Nie oznacza to jednak automatycznie uznania, że akt nadania gospodarstwa rolnego H.K. jest obarczony wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga bowiem ustalenia i rozważania, nierozpatrywanego przez Kolegium, ewentualnego zastosowania w sprawie art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107).
Zgodnie bowiem z powołanym przepisem gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie niniejszego dekretu (tzn. przed datą 29 kwietnia 1955 r.), przechodzi z mocy prawa na własność Państwa – bez odszkodowania i wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 dekretu przejście gospodarstwa (działki) na własność państwa stwierdza prezydium powiatowej rady narodowej.
15. Przepis art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym nie został powołany ani w opisywanym wyżej zaświadczeniu z dnia [...] sierpnia 1959 r., ani w akcie nadania gospodarstwa H.K. Brak jest również w aktach sprawy dokumentu stwierdzającego, zgodnie z art. 15 ust. 2 dekretu, przejście gospodarstwa (działki) na własność państwa stwierdza prezydium powiatowej rady narodowej. Jeśli takim dokumentem miałoby być zaświadczenie z [...] sierpnia 1959 to zawiera ono inną podstawę prawną.
Z powołanego przepisu art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. wynikało jednak, że utrata własności prawa własności opuszczonego gospodarstwa następuje z mocy prawa. Przejście własności opuszczonego gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa następowało zatem z chwilą wejścia w życie wymienionego dekretu, niezależnie od daty wydania decyzji przez wspomniany organ (por. uchwała SN Izba Cywilna z 29 października 1958 r., I CO 19/58, OSNCK 1960 z. 1, poz. 1). W świetle tego ostatniego poglądu orzeczenie stwierdzające przejście opuszczonego gospodarstwa rolnego na własność państwa było aktem deklaratoryjnym, potwierdzającym jedynie stan, jaki następował z mocy samego prawa.
Jednak nadanie własności gospodarstwa przejętego przez Państwo następowało na podstawie przydziału dokonywanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej , a nie aktu nadania o jakim mowa była przepisach o reformie rolnej (taki zatem ewentualnie przydział powinien był zostać wydany na rzecz H.K., w przypadku zaistnienia przesłanek o których mowa w art. 15 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955 r.).
16. Ocena czy brak wskazania tej podstawy prawnej w zaświadczeniu z dnia [...] sierpnia 1959 r. oraz w akcie nadania gospodarstwa H.K. jest kwalifikowaną wadą prawną - rażącym naruszeniem prawa, implikującym stwierdzenie nieważności aktu nadania, nie jest jednak możliwa bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy na tle rozważanej przesłanki prawnomaterialnej. Być może istnieją bowiem inne dokumenty, których w aktach sprawy brak, a których organ nie poszukiwał z powodu błędnej oceny prawnomaterialnej.
Na tym etapie sprawy przedwczesne jest zatem wypowiadanie się co do istoty sporu. Postępowanie administracyjne wymaga bowiem uzupełnienia i poprowadzenia w kierunku wyznaczonym przez zakres zastosowania art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Tej kompetencji nie może realizować sąd administracyjny. Może jednak wskazać jego prawne ramy i konieczne uzupełnienia.
Wskazany dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. został znowelizowany ustawą z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz. 174). W art. 2 ust. 3 pkt 1 tej ustawy została zawarta delegacja ustawowa dla Rady Ministrów do ustalenia warunków, w jakich gospodarstwa rolne (działki) uważane są za opuszczone przez właściciela i tryb ujawniania w księgach wieczystych przejęcia tych nieruchomości na własność Państwa.
Na mocy tej delegacji ustawowej Rada Ministrów dopiero 5 sierpnia 1961 r. wydała rozporządzenie w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 198), w którego § 1 ust. 1 zawarty został zapis, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.
Definicja ta nie obowiązywała ani dacie w dacie śmierci J.K., ani nadania gospodarstwa H.K., jednak trzeba ją potraktować jako wskazówkę interpretacyjną przy dokonywaniu wykładni zawartego w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. zwrotu "opuszczonego przez właściciela" gospodarstwa rolnego.
17. Odrębna kwestią jest to, czego nie wyrażono wprost w obowiązującym wówczas prawie, a co należy ocenić w aspekcie ponadczasowych zasad prawa. Chodzi tu w szczególności o okoliczności opuszczania gospodarstw rolnych przez rolników. Na ten aspekt zwraca uwagę orzecznictwo wskazując, że gospodarstwa rolnego, w rozumieniu rozważanego dekretu, nie można było uznać za opuszczone w myśl omawianych przepisów, jeśli jego właściciele zostali pozbawieni władztwa nad tymże gospodarstwem z przyczyn fizycznych, czy też ze względu na ograniczenia wynikające z uwarunkowań psychicznych, bowiem właściciel musiał mieć możliwość swobody działania, a na taką nie pozwalała mu sytuacja, gdy z powodu działań administracji publicznej nie mógł dysponować nieruchomością, mimo że formalnie pozostawał jej właścicielem. Chodzi zatem o taki fakt opuszczenia gospodarstwa rolnego, gdy właściciel działał w sposób wolny, nie pozbawiony ograniczeń co do wykonywania swych praw (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2008 r., II OSK 505/07, CBOSA). Podobnie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r., I OSK 504/08 (CBOSA) stwierdzono, że zamiar towarzyszący opuszczeniu gospodarstwa rolnego jest elementem normatywnym przepisu art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r.
18. Kwestia wypełnienia stanu faktycznego polegającego na faktycznym opuszczaniu gospodarstwa (corpus) oraz dobrowolności i swobody powzięcia zamiaru co do tego faktu (animus) decyduje zatem łącznie o uznaniu gospodarstwa rolnego za opuszczone w rozumieniu art. 15 ust. 1 omawianego dekretu. O ile pierwszy element nie jest w sprawie sporny (niejasna jest jedynie dokładna data faktycznego opuszczenia gospodarstwa), to drugi element wymaga ustalenia w kontekście zarzutu skarżących, że opuszczenie przez J.K. gospodarstwa rolnego w [...] nastąpiło z powodu przymuszania go do podjęcia pracy w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa.
Te okoliczności nie były w sprawie w ogóle badane, bowiem, co wyżej już wskazano, organ nie analizował sprawy pod kątem zastosowania art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. W świetle powyższych rozważań zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegającym na pominięciu w toku ustalenia stanu faktycznego sprawy okoliczności pozwalających na jednoznaczną ocenę, czy w dacie wydania kwestionowanego aktu nadania z dnia [...] sierpnia 1959 r. nr [...] gospodarstwo rolne w [...] stanowiło przedmiot współwłasności spadkobierców po zmarłym J.K., czy też może stanowiło własność Skarbu Państwa.
19. Powyższe uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz błędna ocena materialnoprawna sprawy miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ich skutkiem jest brak możliwości jednoznacznej oceny czy w sprawie znajdowały zastosowanie art. 15 ust. 1 oraz ust. 3 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107) i czy akt nadania gospodarstwa rolnego H.K., w opisanych wyżej uwarunkowaniach i nie mających zastosowania w sprawie podstawach prawnych wskazanych w tym akcie, można uznać za rażąco naruszający ówcześnie obowiązujące prawo materialne. W świetle powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz 209 p.p.s.a. rozliczając je odrębnie w obu połączonych do wspólnego rozpoznania skargach (art. 202 § 1 p.p.s.a).
20. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie związane wyrażona wyżej oceną prawną i przeprowadzi postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy art. 15 ust. 1 i ust. 3 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. (z uwagami i zastrzeżeniami poczynionymi wyżej) i w razie spełnienia przesłanek wskazanych w tych przepisach, oceni w ich aspekcie stopień wadliwości prawnej aktu nadania gospodarstwa rolnego na rzecz H.K.
Jako zastrzeżenie ewentualne i na tym etapie sprawy hipotetyczne wskazać należy, że w przypadku ustalenia i przyjęcia oceny, że skarżony akt nadania obarczony jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium będzie musiało wziąć pod uwagę przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. czyli ustalić czy w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, co będzie wymagało przeprowadzenia postepowania dowodowego w tym kierunku.
Przypomnieć tu można, że nieodwracalny skutek prawny ma miejsce, gdy decyzja wywoła tego rodzaju stan prawny, w którym nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Przyjmuje, że taki brak możliwości zniweczenia skutków decyzji przez organ administracji występuje w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych (zbycie prawa własności lub oddanie jej w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. np. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96, ONSA z 1997, Nr 2 poz. 49 i wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r. I OSK 1263/14).
Obrót prawny nieruchomością wyklucza zatem stwierdzenie nieważności decyzji jaka była podstawą nabycia prawa (patrz uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92 OSNC z 1992, nr 12, poz. 211 i wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. II OSK 292/11 oraz cytowane tam orzecznictwo.