II SA/Go 53/24

II SA/Go 53/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Michał Ruszyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c , art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M.M.– redaktora naczelnego czasopisma "[...]" na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego M.M. – redaktora naczelnego czasopisma "[...]" kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. M.M. – redaktor naczelny czasopisma "[...]" (dalej: skarżący, strona skarżąca, wnioskodawca) wystąpił do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] (dalej także jako NUS oraz organ I instancji), na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako u.d.i.p.) o przekazanie:
1. Zanonimizowanych, prawomocnych wyroków wraz z uzasadnieniami sądów
i II instancji, w których ten urząd skarbowy oskarżał podatników o wykroczenia skarbowe. Wnioskodawcy chodziło o prawomocne wyroki, które zapadły od
1 stycznia 2022 r. do 31 lipca 2023 r., a jeśli organ nie posiadał w jakiejś sprawie uzasadnień z II instancji to wystarczył wyrok z uzasadnieniem
I instancji oraz wyrok II instancji). Przy czym wnioskodawca wyraźnie wskazał, iż wniosek ogranicza wyłącznie do wyroków, które zapadły w sprawach jawnych i zakwalifikowanych jako wykroczenie skarbowe.
2. Informacji na temat konkretnie podjętych działań przez ten urząd skarbowy, aby na podstawie tych prawomocnych wyroków wskazanych w punkcie 1 organ realizował kształtowanie świadomości prawnej w społeczeństwie, a konkretnie w społeczności związanej z tym konkretnym urzędem skarbowym.
We wniosku wnioskodawca wskazał ponadto, że przygotowuje cykl reportaży prasowych z misją społeczną kształtowania świadomości prawnej
w społeczeństwie w skali ogólnopolskiej, ale w oparciu o praktyki w tym zakresie
i orzecznictwo sądowe za wykroczenia skarbowe dotyczące [...] urzędu skarbowego. Wnioskodawca opisuje [...] urzędy skarbowe jako urzędy, które mają reputację jednych z najbardziej profesjonalnych w Polsce i chce oprzeć swój cykl reportaży prasowych, realizujących niej ważny interes społeczny i ważny interes publiczny, właśnie o ten urząd. Zdaniem jest to bardzo ważne dla interesu publicznego - publikacje prasowe oparte o orzecznictwo wykroczeń skarbowych tego urzędu, będą wyznacznikiem rzetelności, profesjonalizmu oraz praktyk dla urzędów skarbowych w całej Polsce, a w społeczeństwie dzięki temu zostanie ukształtowana świadomość prawna. Ponadto skarżący zaznaczył, że zdaje sobie sprawę, że anonimizacja może zająć więcej czasu niż przewiduje u.d.i.p i dlatego zaznacza, że jeśli organ potrzebuje więcej czasu to wnioskodawca to rozumie i prosi o wskazanie nowego terminu. Do wniosku dołączony został także odpis rejestracji tytułu prasowego.
Organ I instancji uznał, że żądanie wnioskodawcy w zakresie punktu pierwszego ma charakter informacji przetworzonej i pismem z [...] września 2023 r. wezwał stronę skarżącą, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, do wykazania szczególnego interesu publicznego w celu pozyskania żądanej informacji publicznej, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie poinformował wnioskodawcę, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, ale w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie organu złożony wniosek dotyczy właśnie informacji przetworzonej, gdyż organ nie posiada gotowych dokumentów o jakie wnosi wnioskodawca. Organ I instancji wskazał także, że informacja przetworzona co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. W tym samym piśmie organ powiadomił wnioskodawcę, że z uwagi na konieczność uzyskania stosownych informacji, od których uzależnione będzie dalsze działanie organu wyznacza nowy termin rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i że zostanie załatwiony on do 15 listopada 2023 roku.
Organ I instancji odnosząc się do punktu drugiego wskazał, że w obszarze izby i podległych jej urzędów skarbowych w ramach: działań edukacyjno-promocyjnych, obsługi medialnej, prowadzenia strony BIP oraz projektowania materiałów foto-video itp., działania realizowane są przez Ministerstwo Finansów przy współpracy Referatu Komunikacji z danej izby.
W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawca 5 października 2023 r., przesłał pismo dotyczące wykazania istotnego interesu publicznego, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji. Ponadto podkreślił, że urząd nie udzielił mu informacji o jakiej liczbie wyroków jest mowa. Dodał, że we wniosku wskazał jaki zakres prawomocnych wyroków go interesuje, ale z przyczyn obiektywnych nie ma wiedzy ile, we wnioskowanym okresie zapadło prawomocnych wyroków. Ponadto informuje, że ze względu na to, że urząd nie wskazał liczby wyroków, które mieszczą się w granicy wniosku, na tym etapie trudno mu więc ocenić czy czynność rzeczywiście wymaga jakiegoś dodatkowego zaangażowania zasobów ludzkich po stronie urzędu. Następnie argumentuje, że gotowy jest ograniczyć zakres żądania, jeśli liczby wyroków okaże się rzeczywiście bardzo duża. Zaznaczył także, że na tym etapie to urząd powinien poinformować o dużej liczbie wyroków co kwalifikuje przedmiotowy wniosek jako informację publiczną przetworzoną a co za tym idzie jest powodem do wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca podkreśla również, że odpowiedź na zadane przez urząd pytanie o istotność interesu publicznego była już przedstawiona w treści wniosku, którą pracownik wytwarzający odpowiedź pominął w piśmie do redakcji. Dodaje także, że na tym etapie nie zarzuca urzędowi działań mających na celu tłumienie krytyki prasowej oraz działań utrudniania dziennikarzom i prasie dostępu do informacji, jak również nie zarzuca manipulacji przy wybiórczości udzielonej tytułowi prasowemu odpowiedzi. W dalszej części pisma skarżący zacytował treść uzasadnienia zawartego we wniosku z [...] roku.
Wnioskodawca zaznaczył ponadto, że działając w oparciu o prawo prasowe oraz o prawo dostępu do informacji publicznej będzie publikował, jako [...], cykl reportaży prasowych, które może odwiedzać nawet 2 miliony użytkowników i gdzie dziennikarze będą publikować wyroki oraz ich uzasadnienia
w celu kształtowania w świadomości Polaków obowiązków prawnych wynikających
z przestrzegania prawa, w tym prawa skarbowego i odpowiednich ustaw. Stwierdził ponadto, że publikacje mogą dotrzeć do 20 tysięcy czytelników, dzięki czemu społeczeństwo w ocenie wnioskodawcy wykształci w sobie i świadomość jakie działania są niepożądane, jaka grozi za nie kara i jakie w tej kwestii jest orzecznictwo, które zainicjował urząd skarbowy. W dalszej części uzasadnienia wspomniane jest, że kształtowanie świadomości o konieczności przestrzegania prawa związanego z podatkami jest w Polsce jednym z najważniejszych obowiązków społecznych i stanowi istotę misji społecznej zarówno po stronie urzędu, jak i prasy. Według przytoczonej we wniosku argumentacji, to w interesie urzędu skarbowego jest, aby do jak największego grona społeczeństwa dotarły rzetelne informacje na temat grożących podatnikom konsekwencji i uświadomienia mu, jakie grożą mu kary za popełnianie wykroczeń skarbowych. Zaznaczając, że zazwyczaj wykroczenia skarbowe związane są z nieterminowymi opłatami podatków, a właśnie z wpływów
z podatków utrzymywane są organy państwowe, w tym przypadku Urząd Skarbowy
w [...]. Dalej rozwinięte są kwestie braku wpłat z podatków i zagrożenia jakie widzi wnioskodawca nie tylko w obszarze "wypłat dla urzędników urzędu skarbowego", ale i że urząd skarbowy nie będzie w stanie wykonywać swoich ustawowych obowiązków, dlatego nadzwyczajnym interesem publicznym
i społecznym jest rozpowszechnianie w społeczeństwie dobrych praktyk, w tym zakresie opartych wprost o wydane wyroki, w których sądy jednoznacznie oceniają naganne zachowania. Wnioskodawca podkreślił, że zachodzi nadzwyczajny interes społeczny i publiczny w realizacji niniejszego wniosku, gdyż w ocenie strony po publikacjach tych wyroków społeczeństwo, będzie się bało nie płacić podatków
w terminie wiedząc, co im za to grozi i jak sądy uzasadniają wyroki.
Decyzją z [...] r., nr [...], NUS, rozpoznając wniosek z dnia [...] r., który przytoczył w całości, odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej.
Organ stwierdził, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, a organ jest w jej posiadaniu. Następnie uznał, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, a w sprawie nie wystąpił szczególnie istotny interes publiczny przemawiający za udostępnieniem tej informacji. W swojej decyzji organ I instancji odniósł się do definicji informacji publicznej jako "sprawy publicznej" zaznaczając, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje interes prywatny, niepubliczny, osobisty. Nadmienił także, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zgodził się, że jako adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia, a wnioskowana informacja stanowi informację publiczną i że posiada przedmiotową informację. Zaznaczył jednak, że w jego ocenie wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, gdyż nie posiada gotowych dokumentów o jakie wnosi wnioskodawca. Wskazał, że uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiąże się z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej Informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.
Organ I instancji poinformował, że [...] Urząd Skarbowy w [...] za okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. posiada ponad 650 wyroków sądowych, które sklasyfikowane są w ponad 50 grupach opartych o Kodeks karny skarbowy. Tak duża ilość jest również konsekwencją zmian jakie nastąpiły z początkiem 2023 r., gdzie w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 października 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyznaczania organów Krajowej Administracji Skarbowej do wykonywania niektórych zadań Krajowej Administracji Skarbowej oraz określenia terytorialnego zasięgu ich działania, na terenie województwa, NUS jest organem wyznaczonym do prowadzenia postępowań przygotowawczych i występowania w postępowaniach przed sądem w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe określone w Kodeksie karnym skarbowym oraz w innych sprawach. Niewątpliwie tak liczna ilość wyroków wymaga znacznego nakładu czasu i pracy do przygotowania odpowiedzi na wniosek.
Organ dodał, że po stronie wnioskodawcy musi istnieć przesłanka szczególnego interesu publicznego, musi on wykazać nie tylko, że informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych do poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Dodatkowo organ w tym zakresie organ wskazał na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące ograniczenia dostępu do informacji publicznej przetworzonej.
Organ odnosząc się do przestawianej we wniosku oraz przytoczone] ponownie w odpowiedzi na wezwanie o wykazanie szczególnego interesu publicznego, propozycji gotowości do otrzymania informacji w terminie przekraczającym czas określony w ustawie u.d.i.p, zaznaczył, że przepisy tej ustawy oraz orzecznictwo nie przewidują możliwości zastosowania takiego rozwiązania.
Organ I instancji w decyzji uzupełnił także swoją odpowiedź co do pytania drugiego z przedmiotowego wniosku. Przytoczył kilka inicjatyw/kampanii (i ich tytułów) ogólnopolskich i lokalnych jakie były i są podejmowane lub, w których uczestniczyli przedstawiciele organów skarbowych, i których celem było kształtowanie świadomości prawnej w społeczeństwie. Dodał także, że każdy obywatel może skorzystać bez przeszkód z dostępu do specjalnie powołanej instytucji - Krajowej Informacji Skarbowej (KIS), której zadaniem jest odpowiadanie na pytania dotyczące podatków i cła, wydawaniem interpretacji prawa podatkowego oraz wydawaniem wiążącej informacji stawkowej w zakresie podatku VAT.
Organ wypowiedział się, że podziela zaprezentowane stanowisko w zakresie potrzeby podejmowania działań w zakresie kształtowania świadomości w obszarze przestrzegania prawa podatkowego. Przy czym w ocenie organu publikowanie materiałów z wyrokami w oparciu o materiały zgromadzane tylko przez jeden urząd, niewystarczająco trafnie przedstawią zagadnienia procesu związanego
z problematyką karną skarbową w kontekście całego kraju. Wynika to między innymi z niewystępowania w tym organie wszystkich możliwych scenariuszy oraz ryzyk. NUS podkreślił, że z treści wniosku i z pisma uzupełniającego przesłanego przez skarżącego nie zachodzi przesłanka szczególnego interesu publicznego.
W ocenie organu powoływanie się na emocje wywoływania strachu
u obywateli przed ewentualną karą, stoi w sprzeczności z budowaniem u nich świadomości. Obywatel ma być świadomy praw i obowiązków, oraz rozumieć ich cel. Organ powołując się na orzecznictwo, które podkreślił, że szczególny interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, a wnioskodawca powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych do poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W dalszej części decyzji organ przytoczył treść ze strony internetowej [...] i stwierdził, że przedstawiona na niej realizacja misji społecznej czasopisma, w szczególności w zakresie zadeklarowanej subiektywności oraz jawnego potwierdzenia, że przygotowane publikacje mogą pochodzić tylko z jednego źródła, stanowią kolejny argument, że potencjalnie przygotowana informacja nie będzie mogła kształtować świadomości prawnej.
Od powyższej decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie zarzucając, że jej treść jest szkodliwa społecznie, sprzeczna z dobrymi praktykami oraz błędna i działająca na szkodę Skarbu Państwa i porządku publicznego. Wnioskodawca podtrzymał zobowiązanie organu do przekazania informacji, które objęte były inicjującym sprawę wnioskiem.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej także jako DIAS), na podstawie art. 104 § 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej jako k.p.a.), w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. z 2022 vr., poz. 902 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy, które zastosował w sprawie, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a następnie przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego dotyczące informacji przetworzonej, z których wynika. Że przetworzenie może polegać na wydobyciu poszczególnych Informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych i odpowiednie ich przygotowanie na potrzeby wnioskodawcy. Ponadto przyjmuje się również, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania), czy sporządzenia kserokopii określonych dokumentów może zakłócać normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniać wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Powstały bowiem w ten sposób zbiór nie istniał w chwili złożenia wniosku. W takim przypadku jest to informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów). Ponadto obszerna anonimizacja jest już sama w sobie procesem przetwarzania treści. Jak stwierdził sąd, jeżeli z uwagi na istotę, charakter i zakres koniecznej anonimizacji (przekształcenia) dokumentu niezbędne jest podjęcie dodatkowych czaso i pracochłonnych czynności, wykonywanych poza bieżącym działaniem konkretnych organów i wymagających podjęcia przez nie dodatkowego nakładu pracy, to tak udzielana informacja może zostać uznana za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji trafnie uznał, że ma do czynienia z informacją przetworzoną co do punktu pierwszego przedmiotowego wniosku, która wymaga od pracowników organu przejrzenia 650 wyroków sądowych spełniających określone we wniosku przesłanki, by udostępnić Informację w takiej formie, w jakiej żąda wnioskodawca. Jak bowiem wskazał w wezwaniu do wykazania szczególnego interesu publicznego, jak również w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, jest w posiadaniu żądanej informacji, ale jej przygotowanie wiązałoby się z dużym nakładem czasu i pracy, a w konsekwencji negatywnie wpłynęło na funkcjonowanie urzędu. Mogłoby to w konsekwencji spowodować zaburzenie procesu realizacji ustawowo określonych zadań.
DIAS zauważył należy, że organ I instancji w sposób szczegółowy i trafny wyjaśnił i przeanalizował co należałoby zrobić by udostępnić żądaną informację. Wskazał, że konieczna jest wnikliwa analiza wyroków pozwalająca wytypować te, które żąda strona skarżąca, w dalszej kolejności trzeba sprawdzić wyroki pod kątem spełnienia przesłanki zawartej we wniosku o udostępnienie informacji, odszukać je w archiwum, wykonać kopie dokumentów, a następnie je zanonimizować. Ponadto, konieczne byłoby wystąpienie do archiwum o pozwolenie na przejrzenie dokumentów, a to dodatkowo znajduje się poza siedzibą urzędu. Zatem przygotowanie wnioskowanej informacji wiązałoby się z zaangażowaniem nie tylko pracowników organu, ale i pracowników archiwum. Archiwalne dokumenty akt spraw musiałby być także załadowane i przetransportowane do siedziby organu I instancji do właściwych komórek merytorycznych przez kolejne wyznaczone osoby. Oddelegowani pracownicy musieliby dokonać ręcznej weryfikacji akt postępowań prowadzonych w sprawach dotyczących żądanej informacji.
DIAS podkreślił, że wyroki z uzasadnieniami sądów w I i II instancji są to bardzo obszerne akta i przygotowanie tej informacji nie byłoby prostą czynnością techniczną. Przeciwnie wymagałoby wkładu intelektualnego i złożonych czynności analitycznych akt postępowań. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wskazany zakres czynności nie może być uznany za "zwykły".
Z kolei w ocenie DIAS argumenty wnioskodawcy, że informacja, o którą się zwrócił, jako dziennikarz [...], ma posłużyć do powstania (w oparciu tylko o [...] urzędy skarbowe w skali całego kraju) reportaży prasowych mających realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych do poprawy funkcjonowania organów i dla interesu publicznego, nie są przemawiające za uznaniem tego faktu, jako szczególnego interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć interesowi publicznemu a nie prywatnym celom, takim, jak zbieranie informacji przez określone grupy społeczne lub zawodowe. Szczególny interes publiczny w ocenie sądów administracyjnych zachodzi wówczas, gdy podmiot żądający informacji publicznej przetworzonej ma realny wpływ na sprawy związane z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych, jako prawej całości, zwłaszcza, jeżeli są związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się też, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza jego możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku.
Mając na uwadze powyższe DIAS stwierdził, że wytworzenie wnioskowanej informacji, którą Naczelnik musiałby opracować w oparciu o posiadane w swych zasobach informacje proste rozproszone w 650 wyrokach sądowych, prowadzonych w tradycyjnej (papierowej) formie, wiązałoby się z przetworzeniem tych informacji w nową, odrębną informację przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy. Tym samym informacja ta stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że organy podatkowe nie orzekają w sprawach o wykroczenia czy przestępstwa skarbowe, tym samym nie są autorami tych rozstrzygnięć. To niezależne sądy w oparciu o zgromadzony
i przekazany materiał dowodowy oceniają sprawy kierowane do jego arbitrażu, co umożliwia oskarżonym skorzystania z potencjału jakim dysponuje władza sądownicza, wynikająca z przyjętego porządku konstytucyjnego.
W ocenie organu odwoławczego strona skarżąca nie wykazała w ten sposób szczególnego interesu publicznego.
Z kolei odnosząc się do punktu drugiego z przedmiotowego wniosku, w ocenie DIAS tak sformułowany zakres żądania nie stanowi informacji publicznej. Co prawda informacja dotycząca działalności edukacyjno-informacyjnej odnosi się do działalności organu, jakim jest NUS, ale zakres żądania nie dotyczy sfery faktów a jedynie oceny, której musiałby dokonać. Organ pod kątem kształtowania świadomości prawnej społeczeństwa na podstawie konkretnych wyroków sądów. Orzecznictwo jasno wskazuje, że nie każde działanie organu będzie przedmiotem informacji publicznej. Informacja publiczna dotyczy samych faktów a nie ich wyjaśnień czy interpretacji. Nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu w kwestiach związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta. Wyjaśnienia, motywacje
i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępnie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. Niemniej jednak sposób odpowiedzi NUS na pytanie 2 zawarte we wniosku skarżącego – w ocenie organu odwoławczego - nie przesądza w sprawie i nie jest przedmiotem niniejszego sporu.
Skargę na decyzję DIAS złożył M.M. – redaktor naczelny czasopisma "[...]", który wniósł o:
1. uchylenie, zmianę oraz zobowiązanie do udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek o informację publiczną w taki sposób, że zostanie ona wydana zgodnie
z treścią wniosku.
2. zbadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czy wnioskowane informacje we wniosku o informację publiczną stanowią o informacji publicznej.
3. zbadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czy organ administracji publicznej jakim jest Urząd Skarbowy oraz Dyrektor Izby Administracji Skarbowej są podmiotami zobowiązanymi ustawami i prawem administracyjnym do udzielenia tytułowi prasowemu wnioskowanych informacji publicznych w związku z przygotowywanymi publikacjami prasowymi.
4. zobowiązanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny by organ przesłał Sądowi informacje, specyfikacje oraz wyjaśnienia dlaczego w treści dwóch dokumentów urzędowych poświadczane są nieprawdziwe, albo nierzetelne lub falsyfikujące stan rzeczywisty twierdzenia urzędników dotyczących braku cyfrowej archiwizacji dokumentacji procesowej, w sytuacji, w której przed Sądami inni urzędnicy tacy jak D.B. czy K.S. przekonują, że w [...] oraz [...] Urzędzie Skarbowym w [...]jest bardzo rozbudowany system elektronicznego obiegu dokumentów oraz wykorzystywane są liczne systemy informatyczne do codziennej pracy. Wykonanie tego wniosku może dowieść, że twierdzenia przedstawione w dokumentach przez urzędników mijają się z prawdą, są zmanipulowane, albo po prostu zostały zmyślone w celu wprowadzenia w błąd nie tylko dziennikarzy, ale i szeroko rozumianą opinię publiczną, która będzie czytać publikację prasową opartą o dotychczas wytworzone w sprawie tego wniosku dokumenty oraz informacje uzyskane z innych źródeł (dokumenty) oraz od informatorów i czytelników.
5. zbadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czy DIAS:
a. dopuścił się złamania prawa, a jeśli tak to czy było to rażące złamanie prawa, w zakresie realizacji wniosku o udzielenie informacji publicznej;
b. dopuścił się przewlekłości w wykonywaniu ustawowych obowiązków związanych z realizacją tego wniosku o udzielenie informacji publicznej;
c. dopuścił się bezczynności w wykonywaniu ustawowych obowiązków związanych z realizacją tego wniosku o udzielenie informacji publicznej.
6. jeśli Wojewódzki Sąd Administracyjny osądzi, że DIAS dopuścił się któregoś lub wszystkich czynów wskazanych w punkcie 4 to by nałożył na Dyrektora grzywnę finansową, która odstraszy organ w przyszłości od popełniania podobnych czynów na szkodę prawa prasowego oraz prawa do informacji publicznej.
7. obciążenie kosztami tego postępowania DIAS wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia opłacenia skargi do dnia zwrócenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako p.p.s.a.) jest decyzja DIAS utrzymująca w mocy decyzję NUS odmawiającą skarżącemu udostępniania informacji publicznej. Skarżący powoływał się w swym wniosku na swój status redaktora naczelnego czasopisma "[...]", dokumentując to wpisem w rejestrze dzienników
i czasopism. Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (tekst jedn. Dz.U.
z 2018 r., poz. 1914 ; dalej jako u.p.p.) wyróżnia dwa tryby udzielania informacji prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy wynika z art. 3a u.p.p., w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia winna nastąpić w trybie u.d.i.p., a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta
regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 u.p.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów obowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., ustanawiając autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 u.p.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji
w formie pisemnej, w terminie 3 dni (por. wyroki NSA: z 2 marca 2023 r., III OSK 2286/21, z 16 lutego 2016 r. , I OSK 1135/15.). W rozpoznawanej sprawie trybem udzielenia informacji prasie był niewątpliwie tryb przewidziany w art. 3a u.p,p,,
o czym świadczy treść wniosku z [...] września 2023 r. , z którego wynika, że skarżący domaga się udostepnienia informacji publicznej. Stosując natomiast tryb określony w art. 3a u.p.p. rozpoznając wniosek organ powinien był zastosować przepisy u.d.i.p., co też prawidłowo uczynił.
Niewątpliwie NUS, do którego został skierowany wniosek skarżącego
z [...] r. jako organ Krajowej Administracji Krajowej - stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 615; dalej jako KAS) - jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. Oznacza to, iż nie jest konieczne, aby były to informacje bezpośrednio wytworzone w przez te podmioty. W niniejszej sprawie bezsporny pozostaje co zasady także publiczny charakter informacji objętych wnioskiem skarżącego, w którym domagał się od organu udostępnienia orzeczeń sądowych wraz z uzasadnieniami wydanych
w sprawach jawnych o wykroczenia skarbowe oraz informacji o podjętych działaniach mających na celu kształtowanie świadomości prawnej na podstawie tych orzeczeń. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób
i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).
Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym. W związku z tym w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że orzeczenia sądów są jawne i wraz z uzasadnieniami (jako integralną ich częścią) stanowią informację publiczną. Treść orzeczenia sądu stanowi przy tym nie tylko informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. jest także rodzajem informacji dotyczącej treści
i postaci dokumentu urzędowego (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r.,
I OSK 1106/16; z 16 stycznia 2018 r., I OSK 784/16).
Również działania mające na celu kształtowanie świadomości prawnej, będące przejawem realizacji zadań wynikających z art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy KAS, tj. prowadzenie działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie przepisów prawa podatkowego i celnego, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a , jako informacja o sposobie wykonywania zadań publicznych należących do organu. Wobec tego nie sposób zgodzić się z twierdzeniami organu odwoławczego, że informacja zawarta w pkt 2 co do zasady nie stanowi informacji publicznej, oczywiście jeśli została ona w jakikolwiek sposób utrwalona, czego nie można przesądzić z uwagi na ogólnikowość i niejednoznaczność odpowiedzi NUS.
W judykaturze, jak i literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów (por. M. Jaśkowska, op. cit , s. 28-29; wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r., II OSK 2390/2). Zatem wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca
w posiadaniu organu, przy czym musi ona istnieć w sferze faktów, nie zaś
w świadomości osoby działającej w imieniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2018 r., I OSK 452/16, z 10 stycznia 2018 r., I OSK 452/16,z 14 września 2012 r., I OSK 1177/12). Informacji publicznej nie stanowią informacje dotyczące sfery świadomości, wiedzy bądź opinii organu na dany temat. Informacja publiczna musi istnieć w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji. Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2023 r., III OSK 6484/21, M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5).
Podkreślić w tym miejscu należy, iż w odniesieniu do pkt 2 wniosku skarżącego czynności organów KAS cechują się duża dozą ogólnikowości, niekonsekwencją i co więcej podejmowane były w nieadekwatnych formach
w świetle u.d.i.p. Organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] r. udzielając odpowiedzi na wspomniany punkt wniosku nie odpowiada na niego wprost, gdyż wskazuje jedynie na działania Ministra Finansów we współpracy z komórkami komunikacji Izb Administracji Skarbowej, a w uzasadnieniu decyzji uzupełniająco wskazuje na szereg działań ogólnopolskich i regionalnych, nie odnosząc czy ich podstawą były wskazane przez wnioskodawcę orzeczenia. Analiza zarówno pisma NUS z dnia [...] r., jak i samej decyzji wskazuje ponadto, że tenże organ nie uznawał, ani że wniosek skarżącego z pkt 2 nie stanowi informacji publicznej, ani też że nosi cechy informacji przetworzonej. Stąd też niezrozumiała jest odmowa udzielenia tej informacji. W ocenie Sądu tak bowiem należy odczytywać treść sentencji decyzji, która odnosi się do całości powołanego w części wstępnej wniosku. Przemawia za tym brak wskazania, że rozpoznany decyzją jest jedynie pkt 1 wniosku albo że odmowa udostępniania informacji następuje w zakresie pkt 1 wniosku. Udzielając zatem odpowiedzi na pkt 2 wniosku – abstrahując od pełności i konkretności tej odpowiedzi - organ I instancji nie powinien obejmować tej części wniosku decyzją. Natomiast organ odwoławczy nie powinien akceptować tego rozstrzygnięcia z powołaniem się na ocenę, że w ogóle powyższa informacja nie jest informacją publiczną. Odmowa udzielania informacji w formie decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) następuje jedynie w sytuacji stwierdzenia, że mamy do czynienia z informacją publiczna i informacja ta jest przetworzona, a wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu (art. 3 ust. 1 pkt1 u.d.i.p.) albo zachodzi wyłączenie w jej udostępnieniu wynikające z ograniczeń jawności i ochrony tajemnic (art. 5 u.d.i.p.). Natomiast, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej albo dana informacja nie jest informacją publiczną informuje o tym wnioskodawcę pismem bez zachowania formy decyzji.
Podstawę zaskarżonej decyzji w odniesieniu do pkt 1 wniosku skarżącego stanowił art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W myśl tego pierwszego przepisu odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania
o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organy obu instancji powołując się na powyższy przepis uznały, iż informacja publiczna, której skarżący domagał się w piśmie z [...] r. w zakresie pkt 1 jest informacją przetworzoną. Jednocześnie nie stwierdziły, że jej uzyskanie przez skarżącego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane w u.d.i.p. Stąd też należy się odwołać do rozumienia tego pojęcia wypracowanego w orzecznictwie. W uzasadnieniu wyroku NSA z 21 października 2016 r., I OSK 446/15, sumującego poglądy orzecznicze w tym zakresie, wskazano, iż informacja przetworzona to taka informacja, która: 1. w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste; 2. jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku
z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów; 3. jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu;
4. może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się
w posiadaniu podmiotu zobowiązanego; 5. nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona; 6. której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia
i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów.
Samo udostępnienie odpisów orzeczenia wraz uzasadnieniem, nawet jeśli miałoby się wiązać z dokonaniem ich anonimizacji, stanowi zasadniczo udostępnienie informacji prostej, bowiem nie polega na wytworzeniu nowej jakościowo informacji, a jedynie udostępnieniu informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Nie jest również przetwarzaniem informacji wysiłek intelektualny przy zbieraniu danych, polegający tylko na odszukiwaniu ich w określonych rejestrach, czy zbiorach, zanonimizowaniu i przekształceniu (np. w wersję elektroniczną lub skopiowaniu). Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Takie czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku
o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji.
W wyniku ich stosowania nie powstaje bowiem żadna nowa informacja (por.
I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, U.d.i.p. Komentarz, WK 2016, t. 1 do art. 3, wyrok NSA z 5 grudnia 2013 r., I OSK 1857/13, wyrok WSA w Łodzi z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 88/19, wyrok WSA w Gdańsku z 6 czerwca 2019 r., II SA/Gd 209/18). Jedynie ze względu na znaczną ilość udostępnianych orzeczeń i potrzebę ich animizacji oraz związaną z tym pracochłonność można byłoby - w świetle powyższych rozważań - uznać je za informację przetworzoną.
Tyle tylko, że ani z pisma organu I instancji z [...] r. wzywającego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, ani też z decyzji organów nie sposób dowiedzieć się jakiej konkretnej ilości orzeczeń dotyczy wniosek skarżącego, którymi dysponuje organ. Podkreślić należy, iż zarówno pismo informujące stronę o przetworzonym charakterze informacji publicznej, jak i decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony (por. wyrok WSA w Gorzowie z 4 października 2018 r., II SA/Go 607/17).
Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji NUS pojawia się liczba 650 wyroków sądowych z okresu od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. "sklasyfikowanych
w ponad 50 grupach opartych o (na) Kodeksie Karno Skarbowym" (k.k.s.). Jednakże ten ostatni akt prawny dotyczy zarówno przestępstw skarbowych, jak i wykroczeń skarbowych. Stąd w istocie nie wiadomo ile z tych wyroków dotyczy wykroczeń skarbowych, a przecież tylko o nie wnioskował skarżący (i to tych, które zapadły w postępowaniach jawnych) i nie jest wykluczone, że ich ilość jest zdecydowanie mniejsza. Niewątpliwie wyselekcjonowanie tych wyroków na podstawie urządzeń ewidencyjnych - bez konieczności zapoznawania się w archiwum z samymi aktami wszystkich spraw prowadzonych na podstawie k.k.s. - było możliwe
i nie wiązało się ze specjalnie dużym nakładem pracy.
Brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższej kwestii uniemożliwia kontrolę sądu nad prawidłowością oceny co do dokonanej kwalifikacji informacji z punktu widzenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Obie decyzje są w tym zakresie nieprecyzyjne, nie wyjaśniają dostatecznie stanu faktycznego. Przy czym dopiero konkretne okoliczności sprawy mogą doprowadzić do konstatacji, iż mamy z całą pewnością do czynienia z informacją przetworzoną. Podkreślić bowiem należy, iż – jak wskazano powyżej - nawet suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona. Wymaga to jednak właściwego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 971/13, wyrok WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2013 r., II SA/Gd 734/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 października 2016 r., II SA/Go 653/16), czego w niniejszej sprawie zabrakło. Organy nie wyjaśniły dokładnie z jaką ilością wyroków, ale tych objętych tylko wnioskiem skarżącego ma do czynienia, jakie są ich rozmiary, czy są one wyłącznie w wersji papierowej, a następnie jakie ma to przełożenie na poziom pracochłonności i zaangażowania pracowników przy ewentualnej realizacji wniosku. Zważyć należy, iż do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, stosuje się przepisy k.p.a. z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Oznacza to, że decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W sytuacji stwierdzenia, że objęta wnioskiem informacja ma charakter informacji przetworzonej, podlega stosownie do powołanego art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnieniu tylko w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, w odróżnieniu od informacji prostej, która dostępna jest co do zasady dla każdego.
Pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym i niezdefiniowanym na gruncie obowiązującego prawa.
W orzecznictwie podkreśla się, że szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że żądana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a jej uzyskanie powinno przyczynić się do ważnych dla Państwa, instytucji publicznych, czy społeczeństwa działań w szczególności,
w zakresie poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego np. usprawniałoby działanie jego organów (por: wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., I OSK 1870/10, wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r. I OSK 1870/10; wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r. II SA/Wa 1721/05 ). Jednocześnie wskazuje się na dwie przesłanki świadczące o spełnieniu kryterium ,,szczególnej istotności dla interesu publicznego": 1. Kryterium podmiotowe tj. kwalifikowany rodzaj podmiotu występującego z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej np. poseł, senator; 2 . kryterium przedmiotowe tj. wykazanie, że informacja publiczna może przyczynić się do wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu (por. wyroki NSA: z 28 stycznia 2022 r. , III OSK 5090/21; z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 1069/21 i z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 690/21, wyrok WSA w Olsztynie z 16 stycznia 2024 r., II SA/Ol 918/23 oraz
A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych jako podstawa żądania udzielenia informacji publicznej, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012, nr 2, s. 153–154). Przy czym także charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego ewentualne uwzględnienie wniosku (por. wyrok WSA w Gliwicach z 19 marca 2024r., III SA/Gl 47/24).
W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przyjąć zatem należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Zwraca się przy tym uwagę, iż korzyści z upublicznienia określonej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie przez wnioskodawcę takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie. W sytuacji, gdy przesłanki, o których mowa nie wynikają z wniosku o udostępnienie informacji publicznej i ewentualnych okoliczności sprawy, organ rozpoznający wniosek zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę do wykazania ustawowej przesłanki szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego.
Oznacza to, że kwestia czy spełniona została określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przesłanka szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego podlega analizie i ocenie przez organ zobowiązany, który dokonuje tego oparciu o całość materiałów zgromadzonych w sprawie i ustalone okoliczności sprawy. Po dokonaniu takiej rzetelnej oceny organ albo informację przetworzoną udostępnia albo decyzją odmawia jej udostępnienia w trybie art. 16 u.d.i.p.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ I instancji po stwierdzeniu, iż informacja objęta pkt 1 wniosku z dnia [...] r. ma charakter informacji przetworzonej wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie siedmiu dni szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego pod rygorem wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wnioskodawca udzielił organowi w terminie odpowiedzi przywołując uzasadnienie w tym zakresie wskazane już w treści samego wniosku, że przygotowuje cykl reportaży prasowych z misją społeczną kształtowania świadomości prawnej w społeczeństwie w skali ogólnopolskiej, w oparciu o praktyki
i orzecznictwo sądowe za wykroczenia skarbowe dotyczące [...] urzędów skarbowych, a które mają reputację jednych z najbardziej profesjonalnych. Do tego strona dodała, iż objęte wnioskiem informacje ma zamiar wykorzystać do cyklu reportaży, które dotrą do szerokiego kręgu odbiorców, tj. 20 tys. czytelników (medium, które skarżący reprezentuje odwiedza nawet 2 miliony użytkowników). Będą one miały na celu kształtowanie wiedzy i świadomości w społeczeństwie odnośnie działań niepożądanych i grożących kar z uwzględnieniem orzecznictwa
w sprawach zainicjowanych przez NUS.
W tym miejscu należy wyjaśnić, iż przy istotnym pierwiastku ocenności przy dokonywanej przez organ interpretacji pojęcia szczególnie istotnego interesu publicznego na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz na tle konkretnego stanu faktycznego w sprawie, bardzo ważną rolę w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej odgrywa uzasadnienie decyzji., które powinno spełniać wymogi przytoczonego powyżej art. 107§ 3 k.p.a. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Sąd podziela pogląd, że zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA
z 15 września 2021 r., sygn. akt I GSK 431/21).
W świetle przytoczonych wyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzją nie spełniają tych wymogów. Pomimo obszernego uzasadnienia decyzji Sąd zwrócił jednak uwagę, iż odnośnie kwestii szczególnej istotności interesu publicznego dla udostepnienia wnioskowanej informacji, która miała zdaniem organów stanowić podstawę do odmowy udostepnienia informacji publicznej, organy w istocie nie dokonały w tym zakresie wystarczającej analizy, która wskazywałaby na prawidłowość rozstrzygnięcia.
Organy przytoczyły w tym względzie w uzasadnieniu decyzji rozważania teoretyczne, a odnosząc je do przedmiotowej sprawy uznały za niecelowe publikowanie materiałów w oparciu o informacje tylko z jednego urzędu dla zagadnienia problematyki karno-skarbowej w kontekście całego kraju i braku ich zdaniem osiągnięcia efektu adekwatnego do nakładu pracy przy udostępnieniu informacji. Dalej organy powołując się na zamieszczoną na stronie internetowej czasopisma ,, [...]" informację dotycząca misji społecznej, stwierdziły, że informacja przygotowana w oparciu o jedno źródło i zadeklarowaną przez czasopismo subiektywność, nie będzie ich zdaniem mogła kształtować świadomości prawnej.
Z kolei organ II instancji w zaskarżonej decyzji (str. 10 uzasadnienia) podniósł, iż u.d..p. ma służyć interesowi publicznemu a nie prywatnym celom jak zbieranie informacji przez określone grupy społeczne lub zawodowe, nie wyjaśniając przy tym w żaden sposób na jakiej podstawie odnosi to do skarżącego. Dalej jedynie DIAS zacytował ze strony internetowej redakcji czasopisma ,,[...]", stwierdzenie dotyczące satyrycznego charakteru artykułu i uwagę co do jego nieobiektywnego charakteru. Nie powołując innych argumentów DIAS stwierdził, iż odwołujący nie wykazał w ten sposób szczególnego interesu publicznego. Zauważyć należy, iż sam fakt oparcia się na jednym źródle przez autora artykułu/reportażu nie musi odbierać sporządzonym na ich podstawie materiałom waloru przydatności dla szerszego kręgu społeczeństwa i celów publicznych. Tymczasem skarżący w toku postępowania wskazywał, iż objęte wnioskiem informacje ma zamiar wykorzystać do cyklu reportaży, które dotrą do szerokiego kręgu (20 tys. czytelników) i będą miały na celu poprawę świadomości prawnej oraz wpływ na funkcjonowanie organów (innych urzędów skarbowych), które mogłyby kierować się praktykami przyjętymi przez [...] urząd skarbowy. Organ powinien precyzyjnie uzasadnić co przemawia za uznaniem, iż nie można wnioskowanej informacji przypisać szczególnej istotności dla interesu publicznego i z jakich dokładnie powodów organ stwierdził brak wykazania przez wnioskodawcę realnej i konkretnej możliwości wykorzystania informacji dla ogółu.
Z tych względów Sąd za zasadne uznał dokonanie przez organ
w sytuacji potwierdzenia, iż informacja objęta pkt 1 wniosku stanowi informację przetworzoną, ponownej oceny przesłanek na tle wyjaśnień skarżącego
i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób spełniający wymogi opisane wcześniej k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i w związku z tym - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Przy czym Sąd rozpoznając skargę na decyzję nie były uprawniony – wbrew żądaniu skargi – do zastosowania środków przewidziany w sprawie ze skargi na bezczynność.
Przy ponownym rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi, wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa i rzetelnie oceni przedstawioną przez skarżącego argumentację w tym w zakresie wykazania szczególnej istotności tej informacji dla interesu publicznego. W razie wydania decyzji odmownej, organ uzasadni swoje stanowisko w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a., który będzie realizował zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.
Jako, iż skarga została uwzględniona, Sąd - na podstawie art. 200 i art. 205
§ 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania, które sprowadzały się do wpisu od skargi w wysokości 200 zł, ustalonego z zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia RM z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535 ze zm.).