II SA/Go 516/22

II SA/Go 516/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Kamila Karwatowicz
Krzysztof Rogalski /sprawozdawca/
Sławomir Pauter /przewodniczący/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 47 § ust. 1, art. 95 pkt 4, art. 97 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Skarbu Państwa-Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] października 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Prezydenta Miasta o zatwierdzenie podziału działki ewidencyjnej [...]. Zgodnie z wnioskiem podział miał być dokonany zgodnie z art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej "u.g.n."), w celu "regulacji pasa drogowego drogi krajowej – wydzielenie części zbędnych". Do wniosku zostały dołączone: protokół badania księgi wieczystej, wypis z rejestru gruntów, kopia mapy ewidencyjnej, protokół przyjęcia granic nieruchomości i mapa z projektem podziału – dokumenty wymagane do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków wniosku wnioskodawca podał, że podziału działki ewidencyjnej [...] dokonuje się w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n. w związku z koniecznością regulacji pasa drogowego drogi krajowej, poprzez wydzielenie części zbędnych na cele drogowe, podział nieruchomości znajdującej się w trwałym zarządzie GDDKiA dotyczy interesu prawnego zarządcy drogi, gdyż zgodnie z art. 47 ust. 1 u.g.n. jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Ponadto wskazano, że w zakresie dostępu do drogi działek po podziale, to działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi poprzez działkę nr [...], która jest drogą (obręb [...]), natomiast działka nr [...] nadal będzie stanowiła pas drogi krajowej.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak [...] Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości – działki ewidencyjnej [...], położonej w ciągu Trasy [...], ujętej w księdze wieczystej [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że GDDKiA przysługuje prawo do występowania o podział nieruchomości oraz że do wygaszenia trwałego zarządu na części nieruchomości konieczny jest wcześniejszy jej podział. Ale dla dokonania podziału na podstawie art. 95 pkt 4 u.g.n. wymagane jest wskazanie roszczenia, którego zaspokojenie wymaga podziału nieruchomości.
W odpowiedzi na skierowane przez organ wezwanie do wskazania roszczenia w rozumieniu art. 95 pkt 4 u.g.n. strona wyjaśniła, że podziału zamierza dokonać w celu "wydzielenia części zbędnych". Jednakże w ocenie organu określenie wydzielanych działek jako "zbędne" jest tylko bieżącą oceną wnioskodawcy. Wniosek ten nie jest jednak roszczeniem, o którym mowa w art. 95 pkt 4 u.g.n. W przeciwnym wypadku każdy wniosek o podział nieruchomości można by traktować jako roszczenie, co czyniłoby zbędnym pozostałe unormowania art. 93, 94 i 95 u.g.n. Również uprawnienie wynikające z art. 47 ust. 1 tej ustawy nie jest roszczeniem, o którym mowa w art. 95 pkt 4. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na zarządcę obowiązku złożenia wniosku o wygaszenie trwałego zarządu, wskazuje tylko na taką możliwość.
Wnioskodawca wyraził pogląd, że decyzja ZRID została zrealizowana (już nie obowiązuje), drogę wybudowano i wydano pozwolenie na użytkowanie (decyzja ta jest obowiązująca), zaś obecnie obszar ten posiada status drogi krajowej. Wnioskodawca przyznaje tym samym, że działka [...] jest obecnie w całości częścią drogi krajowej, wobec czego mieści się ona w definicji pasa drogowego [...] – w przeciwnym wypadku nie obejmowałoby jej pozwolenie na użytkowanie drogi krajowej.
Zgodnie z przedstawioną mapą z projektem podziału droga na projektowanej działce [...] służy wyłącznie zapewnieniu dostępu do pasa rozdzielającego poszczególne jezdnie drogi [...]. Dojazd służący obsłudze drogi jest urządzeniem z nią związanym. Projekt podziału działki ewidencyjnej [...] zakłada wydzielenie nowych działek ewidencyjnych. Zgodnie z wyjaśnieniami GDDKiA działka [...], która ma zostać wyłączona z drogi krajowej, ma zjazd na działkę [...], obręb [...]. Działka ewidencyjna [...] nie jest ujawniona na mapie z projektem podziału. Z geoportalu krajowego zdaje się wynikać, że działka ta istnieje w miejsce dotychczasowej działki [...], która jest ujawniona na mapie. Z kolei z geoportalu wynika, że działka [...] jest drogą, ale nie ma dostępu do innej drogi publicznej oprócz drogi krajowej [...]. Wobec tego jej wydzielenie z pasa drogowego drogi krajowej byłoby fikcyjne. Powyższe argumenty wskazują, że nie są spełnione warunki do przeprowadzenia podziału w celu wymienionym w art. 95 pkt 4 u.g.n., wobec czego należało wydać decyzję odmowną.
Po wniesieniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta, decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko odwoławczy wskazał, że pojęcie roszczenia oznacza wynikającą z przepisów prawa i gwarantowaną prawem możliwość domagania się określonego zachowania, w tym spełnienia świadczenia od innej osoby, innego podmiotu. Przepis art. 95 pkt 4 u.g.n. dotyczy takich roszczeń, które za swój przedmiot mają część nieruchomości wyodrębnioną określonymi granicami i możliwą do wskazania na gruncie. Chodzi tu więc o sytuację, w której uprawniony rości sobie prawo do skonkretyzowanej w ten sposób części nieruchomości twierdząc, że uprawnieniu temu odpowiada obowiązek konkretnego zachowania po stronie innej osoby, i że może je w oparciu o przepisy prawa zrealizować na drodze postępowania cywilnego bądź administracyjnego. Przepis art. 95 pkt 4 u.g.n. dotyczy sytuacji, kiedy istnieje już roszczenie, wobec czego podmiot, do którego to roszczenie jest kierowane, musi podjąć kroki prawne m.in. w postaci podziału nieruchomości, aby to roszczenie zaspokoić. W przekonaniu Kolegium to z przepisów u.g.n. lub odrębnych ustaw winien wynikać obowiązek GDDKiA polegający na wydzieleniu części nieruchomości zbędnych na cele drogowe. Tymczasem przywołane przez GDDKiA we wniosku o podział przepisy art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. stanowią jedynie definicje legalne pasa drogowego oraz drogi. Z przepisów tych nie można wyinterpretować możliwości domagania się określonego zachowania, w tym spełnienia świadczenia od innej osoby, innego podmiotu, a tym samym istnienia obowiązku wydzielenia części nieruchomości zbędnych na cele drogowe. Sama możliwość złożenia wniosku o wygaszenie prawa trwałego zarządu względem części nieruchomości zbędnej (art. 47 ust. 1 u.g.n.), nie stanowi roszczenia, o którym mowa w art. 95 ust. 4 u.g.n.
W przedmiotowej sprawie zarządca drogi złożył wniosek o podział nieruchomości znajdującej się już w trwałym zarządzie, a nie objętej zamiarem jej nabycia. W związku z powyższym organ nie zgodził się z argumentacją GDDKiA, iż w przypadku realizacji ustawowych zadań zarządcy drogi, o których mowa w art. 20 pkt 17 i 18 u.d.p. w zakresie gospodarowania nieruchomościami w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości mamy do czynienia z roszczeniem w rozumieniu art. 95 ust. 4 u.g.n. Kolegium podzieliło rozważania organu I instancji, że działka ewidencyjna [...] jest w całości częścią drogi krajowej, wobec czego mieści się w definicji pasa drogowego [...]. Zgodnie z przedstawioną mapą z projektem podziału droga na projektowanej działce [...] służy wyłącznie zapewnieniu dostępu do pasa rozdzielającego poszczególne jezdnie drogi [...]. Ponadto Kolegium nie podzieliło stanowiska wnioskodawcy, że określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obszar można dowolnie modyfikować, a sama decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została skonsumowana, nie obowiązuje w chwili wydania pozwolenia na użytkowanie, nadając drodze status drogi istniejącej w fazie eksploatacji. Za prawidłowością stanowiska SKO przemawia szczególna ochrona uregulowana w art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, z której wynika, że nawet decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa, pozostaje w obrocie prawnym.
Żądanie GDDKiA o zatwierdzenie podziału działki ewidencyjnej [...] na podstawie art. 95 ust. 4 u.g.n. nie ma charakteru roszczenia, któremu odpowiadają obowiązki innych osób. Rezultatem tej konstatacji jest niemożność przyjęcia, że w sprawie działowej zachodzi przewidziany w art. 95 pkt 4 u.g.n. wyjątek od zasady uwzględniania przy dokonywaniu podziału nieruchomości ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na powyższą decyzję Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
1. art. 95 ust. 4 u.g.n. przez jego niezastosowanie i tym samym nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zatwierdzenie podziału,
2. art. 4 pkt 1 i 2, art. 10 ust. 5, art. 20 pkt 17 i 18, 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, iż przepisy te są jedynie definicjami lub przepisami kompetencyjnymi a zupełne pominięcie, iż określają one również obowiązki skarżącego jako zarządcy dróg krajowych oraz wyznaczają zakres obowiązków skarżącego w dziedzinie zarządu drogami, a tym samym są normami nie tylko kreującymi uprawnienia skarżącego, ale przede wszystkim są normami wyznaczającymi, jak każdemu organowi władzy publicznej, obowiązki określonego w nich postępowania,
3. art. 12 u.g.n. poprzez jego całkowite pominięcie i przez to pominięcie przy rozstrzygnięciu obowiązku skarżącego wykonywania prawidłowej gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa, co w przypadku skarżącego sprowadza się do obowiązku prawidłowego sprawowania trwałego zarządu nieruchomościami położonymi w pasie dróg krajowych,
4. art. 47 ust 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie, iż daje on jedynie możliwość wygaszenia trwałego zarządu a nie nakłada żadnego obowiązku, co w okolicznościach składania wniosku przez organ administracji rządowej, działający na podstawie ustaw oraz zobowiązany przepisami szeregu ustaw do dyscypliny budżetowej oraz prawidłowej gospodarki nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa w istocie nakłada na skarżącego obowiązek (a nie jedynie daje możliwość) takiego postępowania i działania, aby nie można mu było postawić zarzutu niegospodarności czy prowadzenia działalności niezgodnej z nałożonymi obowiązkami ustawowymi, podczas gdy w istocie powyższa norma nakłada na skarżącego obowiązek sprawowania trwałego zarządu tylko na nieruchomościach niezbędnych dla sieci dróg (zgodnie z definicją drogi) i obowiązek niesprawowania zarządu gruntami zbędnymi z punktu widzenia pojęcia drogi.
II. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
1. art. 6 k.p.a. przez oparcie orzeczenia na wybranych przepisach prawa bez wzięcia pod uwagę przez organ orzekający całości przepisów prawa regulujących sprawy związane z zarządzaniem drogami, tj. oparcie orzeczenia wyłącznie na przepisach u.g.n. bez uwzględnienia obowiązków nałożonych na wnioskodawcę – zarządcę drogi – ustawą o drogach publicznych oraz szczegółowe przepisy innych ustaw zakreślające zakres obowiązków organu – zarządcy drogi krajowej,
2. pominięcie art. 7 k.p.a. – zasady prawdy obiektywnej przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, podczas gdy ten sam skład SKO w tym samym dniu rozpoznawał pozostałe odwołania skarżącego i w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym winno stać się oczywiste, iż działki gruntu, których zatwierdzenia podziału domaga się skarżący tworzą odrębny, wydzielony fizycznie i samodzielny ciąg komunikacyjny – ul. [...], położoną obok drogi krajowej [...], oddzieloną ogrodzeniem, której utrzymanie i zarząd nią winien spoczywać na innym zarządcy dróg, i dalej, w nieustalonym stanie faktycznym pominięcie i niezastosowanie art. 10 ust. 4, 5 i 5a u.d.p.
3. pominięcie art. 8 § 1 k.p.a., naruszenie zasady bezstronności poprzez orzekanie przez organ I instancji organ "we własnej sprawie", na skutek bowiem wydzielenia samodzielnego ciągu komunikacyjnego – ul. [...] jej utrzymanie a zatem ponoszenie kosztów z tym związanych przejdzie z budżetu państwa do budżetu samorządu a zatem w interesie Prezydenta Miasta (będącego jednocześnie Starostą Powiatu) – jest pozostawienie stanu obecnego i obowiązku Skarbu Państwa utrzymania ul. [...], podczas gdy po wygaszeniu trwałego zarządu na wydzielonych działkach –obowiązek ich utrzymania i zarząd tą drogą przejdzie najprawdopodobniej na Gminę (Miasto),
4. art. 8 § 2 k.p.a. wyrażającego zasadę jednolitości postępowania i orzekania w takim samym stanie prawnym i faktycznym – skarżący jest organem rządowym i wniosków o zatwierdzenie podziału w celu uporządkowania stanu prawnego pasów drogowych po wybudowaniu dróg krajowych na podstawie decyzji ZRID, złożył dosłownie setki, a w skali kraju zapewne tysiące, i wszystkie są rozpoznawane przez właściwe organy zgodnie z wnioskiem skarżącego,
5. art. 77 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz nieustalenie obiektywnego stanu faktycznego – iż wydzielane działki gruntu tworzą ciąg komunikacyjny – ul. [...], o czym organy rozpoznające sprawę wiedziały i dały temu wyraz w stwierdzeniach, iż działka nie ma dostępu do drogi publicznej i jej podział nie jest możliwy, podczas gdy wydzielane działki są i będą drogą publiczną, już wybudowaną i urządzoną, funkcjonującą,
6. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób wybiórczy w okolicznościach sprawy, tj. rozpoznawanie sprawy podziału każdej pojedynczej działki bez oceny całego materiału zebranego we wszystkich sprawach.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta w całości oraz zwrot kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta, którą odmówiono skarżącemu – Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Nie było sporne, że stanowiąca przedmiot wniosku działka stanowi własność Skarbu Państwa, pozostaje w trwałym zarządzie skarżącego (art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych) i stanowi teren drogi krajowej. Słusznie zatem organy przyjęły, że skarżący jako zarządca nieruchomości był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o jej podział zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.
Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania wskazują, że istota sporu dotyczy możliwości zastosowania w okolicznościach sprawy art. 95 pkt 4 u.g.n. Przepis ten stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Spór koncentruje się na kwestii rozumienia użytego w cytowanym przepisie pojęcia "roszczenie". Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, organy przyjęły rozumienie tego pojęcia wypracowane na gruncie prawa cywilnego, jako wynikającą z przepisów prawa i gwarantowaną prawem możliwość domagania się określonego zachowania, w tym spełnienia świadczenia od innej osoby, innego podmiotu. W ocenie organów tak rozumianym roszczeniem nie jest możliwość wystąpienia z wnioskiem o wygaszenia trwałego zarządu przewidziana w art. 47 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Zdaniem natomiast skarżącego, przesłanką do zastosowania art. 95 pkt 4 u.g.n. nie jest wyłącznie realizacja roszczeń w rozumieniu cywilistycznym. W przypadku części pasa drogowego, który nie może być przedmiotem obrotu prawnego, takim roszczeniem jest według skarżącego również przewidziana w art. 47 ust. 1 u.g.n. możliwość wystąpienia z wnioskiem o wygaszenia trwałego zarządu, co w dalszej kolejności prowadzić ma do przejęcia zarządu nad wydzieloną częścią nieruchomości przez gminę jako zarządcę dróg gminnych.
W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko skarżącego. W doktrynie wskazuje się na istnienie w prawie administracyjnym roszczenia do władzy publicznej o określone pozytywne zachowanie odpowiadające interesowi prawnemu jednostki. Na tle analizy pojęcia publicznego prawa podmiotowego, wskazano, że prawo to nie istnieje bez roszczenia. Treścią publicznego prawa podmiotowego jest możliwość skutecznego domagania się jednostki od państwa lub wspólnoty samorządowej, za pomocą zindywidualizowanego roszczenia ściśle określonego przez obowiązujące prawo zachowania się odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego. Roszczenie stanowi zatem relewantną przesłankę istnienia prawa podmiotowego. Roszczenie to ma aspekt zarówno materialny, jak i formalny, gdyż wynika nie tylko z prawa materialnego, ale również z norm procesowych. Dochodzone w postępowaniu administracyjnym roszczenie ma inny niż cywilnoprawny charakter. Wyposażony w roszczenie podmiot może przez odpowiednią czynność konwencjonalną np. przez wniesienie wniosku zaktualizować obowiązek odpowiednich organów państwa wydania określonej decyzji dotyczącej spraw tego podmiotu (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 218-222 i powołana tam literatura i orzecznictwo).
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, prawidłowe rozumienie użytego w art. 95 pkt 4 u.g.n. pojęcia "roszczenie" obejmuje nie tylko roszczenie rozumiane cywilistycznie, jako uprawnienie polegające na tym, że jakaś indywidualnie oznaczona osoba (podmiot) ma obowiązek wykonać świadczenie na rzecz uprawnionego, ale również roszczenie rozumiane jako uprawnienie do żądania od władzy publicznej określonego przez obowiązujące prawo zachowania się (wydania decyzji lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej) odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego. Należy przy tym podkreślić, że użyty w art. 95 pkt 4 u.g.n. zwrot "w celu realizacji roszczeń" powinien być rozumiany nie tylko jako dążenie wnioskodawcy do przysporzenia, ale może obejmować również dążenie do zmniejszenia obciążeń i obowiązków związanych z wykonywaniem określonych praw do danej nieruchomości (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 26 października 2022 r., II SA/Go 541/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaprezentowane wyżej rozumienie użytego w art. 95 pkt 4 u.g.n. zwrotu "w celu realizacji roszczeń" prowadzi do wniosku, że przepis ten obejmuje również przewidzianą w art. 47 ust. 1 u.g.n. możliwość domagania się wygaszenia trwałego zarządu do części nieruchomości, która stała się zbędna dla zarządcy. Należy przy tym zauważyć, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, że wystąpienie z wnioskiem o wygaszenie zarządu do części nieruchomości musi być poprzedzone ewidencyjnym wydzieleniem tej części. Jeżeli więc ustawodawca postanowił w odrębnych przepisach prawa przyznać określonemu podmiotowi prawo do wygaszenia zarządu określonej części nieruchomości, to nie można tego roszczenia zniweczyć brakiem dopuszczalności określenia ewidencyjnych granic tej części nieruchomości.
Podkreślić również należy, że przepisy u.g.n. nie uzależniają dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości od tego czy roszczenie skierowane do jej części jest uzasadnione, czy też nie. Organy zatwierdzające podział nie oceniają w postępowaniu podziałowym zasadności roszczeń zgłoszonych do wydzielonej nieruchomości, gdyż nie jest to przedmiotem tego postępowania. Podział ten jest dokonywany niejako na przedpolu realizacji roszczeń (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., I OSK 446/10, wyrok WSA w Krakowie z 10 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 135/15 E, Bończak-Kucharska, U.g.n. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, t. 5 do art. 95, P. Czachowski, U.g.n. Komentarz, WK 2015, t. 6 do art. 95). W związku z tym nie było związane z przedmiotem niniejszego postępowania czynienie rozważań co do zasadności żądania wygaszenia trwałego zarządu co do części nieruchomości, do czego w istocie sprowadza się stanowisko organów przesądzające w sposób stanowczy, że działki objęte wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowią drogę krajową w świetle definicji zawartych w u.d.p. Podobnie należało ocenić zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że wygaszenie trwałego zarządu nie jest możliwe dopóki pozostaje w obrocie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której skarżący nabył do przedmiotowej nieruchomości – z mocy prawa – prawo trwałego zarządu. Stąd jedynie na marginesie Sąd zauważa, że nie podziela stanowiska organu odwoławczego kwestionującego możliwość modyfikacji obszaru objętego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez wygaszenie trwałego zarządu do części nieruchomości. Jak bowiem trafnie podkreśla się w orzecznictwie, zrealizowanie celu, dla którego powstał trwały zarząd, może prowadzić do stwierdzenia zbędności nieruchomości – w rozumieniu art. 47 ust. 1 u.g.n. – nawet jeśli powyższe prawo powstało z mocy prawa (por. wyroki NSA z 20 października 2017 r. I OSK 7/16, z 10 stycznia 2018 r., I OSK 625/16, z 19 września 2017 r. I OSK 3228/15 oraz z 30 listopada 2017 r., I OSK 117/16).
Reasumując, zdaniem Sądu, w sytuacji gdy skarżący powoływał się na określone w przepisie ustawy – art. 47 ust. 1 u.g.n. prawo domagania się wydania decyzji wygaszającej sprawowany przez niego trwały zarząd do części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a realizacja tego prawa wymaga wcześniejszego wydzielenia tej części, został spełniony przewidziany w art. 95 pkt 4 u.g.n. warunek podziału tej nieruchomości. Co za tym idzie, organ orzekający o zatwierdzeniu podział powinien przeprowadzić analizę dopuszczalności podziału nieruchomości z wyłączeniem warunku zgodności z planem miejscowym, nie dokonując przy tym oceny zasadności wniosku o wygaszenie trwałego zarządu.
Zwrócić również należy uwagę, iż organy obu instancji w uzasadnieniach poczyniły rozważania odnoszące się do dostępu do drogi publicznej nowoutworzonych działek, jednakże ustalenia w tym zakres nasuwają wątpliwości co do ich prawidłowości w świetle podnoszonych przez stronę zarzutów, wskazujących, że wydzielane działki tworzą w sposób faktyczny ulicę [...] (albo też inną drogę publiczną).
W związku z tym należało uznać, iż z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy nie oceniły powyższych okoliczności w sposób wszechstronny. Ponadto nie dokonały subsumpcji tych okoliczności pod żaden przepis prawa, wbrew dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., nie czyniąc ich wprost podstawą faktyczną odmowy wnioskowanego podziału nieruchomości. Kontrola sądowoadministracyjna nie może zastępować organu w tym zakresie, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalności działań bądź zaniechań organu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1419/17). Zwłaszcza nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, którymi kierował się organ wydając dane rozstrzygnięcie. Motywy te muszą wynikać wprost z decyzji i jego uzasadnienia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Ponieważ organy stwierdzając brak możliwości zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 95 pkt 4 u.g.n., co wynikało z błędnej wykładni tego przepisu w powiązaniu z art. 47 ust. 1 u.g.n., nie dokonały prawidłowej oceny dopuszczalności wnioskowanego podziału nieruchomości, z wyłączeniem warunku zgodności z planem miejscowym, konieczne było – uwzględniając dodatkowo stwierdzone powyżej naruszenia przepisów postępowania – uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ; dalej jako p.p.s.a.).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać oceny dopuszczalności wnioskowanego podziału nieruchomości z uwzględnieniem dokonanej w niniejszym wyroku oceny prawnej.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów w postaci uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535), a także wynagrodzenia pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 265).