II SA/Go 514/22

II SA/Go 514/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Kamila Karwatowicz
Krzysztof Rogalski
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 47 ust. 1, art. 95 pkt 4, art. 97 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Skarbu Państwa-Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez Skarb Państwa- Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...].12.2021r., znak [...] odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości - działki ewidencyjnej [...], położonej w ciągu Trasy [...], ujętej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy nr [...].
Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniu 26 października 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył wniosek o zatwierdzenie podziału działki ewidencyjnej [...] w ciągu Trasy [...], ujętej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]. Zgodnie z wnioskiem podział miał być wykonany na podstawie art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej również w skrócie: u.g.n.), w celu "regulacji pasa drogowego drogi krajowej - wydzielenie części zbędnych". Do wniosku dołączono: protokół badania księgi wieczystej, wypis z rejestru gruntów, kopię mapy ewidencyjnej, protokół przyjęcia granic nieruchomości i mapę z projektem podziału, tj. dokumenty wymagane do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Jednocześnie wnioskodawca oświadczył, że obecnie cała nieruchomość jest w jego zarządzie trwałym.
W dniu 23 listopada 2021 r. organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków podania, ponieważ we wniosku:
- nie wskazano celu dokonania podziału;
- nie załączono propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej.
W piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. Dyrektor Generalny Dróg Krajowy i Autostrad oświadczył, że zamierza dokonać podziału przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 95 ust. 4 u.g.n. w związku z koniecznością regulacji pasa drogowego drogi krajowej [...], poprzez wydzielenie części zbędnych na cele drogowe GDDKiA, a następnie o wystąpienie w oparciu o art. 47 ust. 1 u.g.n. do właściwego organu o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu. Swoje uprawnienie wywodził w tym przedmiocie z art. 4 pkt 1 i 2 w powiązaniu z uprawnieniami zarządcy drogi, wynikającymi z art. 20 w szczególności pkt 17 i 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2020.407 ze zm.). Obecnie obszar całej nieruchomości objętej wnioskiem o dokonanie podziału posiada status istniejącej drogi krajowej. Dalej podniesiono, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządca drogi oraz jako trwały zarządca nieruchomości posiada uprawnienia i obowiązki w zakresie gospodarowania i zarządzania zarówno drogą, jak i nieruchomościami niezbędnymi na cele drogowe. W tej sytuacji korzysta z uprawnień właścicielskich w celu dokonania regulacji pasa drogowego w taki sposób, aby pas drogowy zajmował minimalny obszar, niezbędny do prowadzenia prawidłowego zarządzania drogą. W gestii zarządcy drogi jest ustalanie tego obszaru. Dokonanie podziału działki objętej wnioskiem i wszczęcie procedury wygaszenia trwałego zarządu nad częścią nieruchomości zbędnej, która to sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, jest konieczne do prawidłowego wykonywania przez wnioskodawcę obowiązków zarządcy dróg krajowych oraz właściwego przestrzegania zasad dyscypliny finansów publicznych związanej z prawidłowym wydatkowaniem środków publicznych.
Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w piśmie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad noszącym datę [...] grudnia 2021 r. Uzupełniając argumentację przedstawioną w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r., strona wskazała na art. 47 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięcie zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Wniosek o wygaszenie trwałego zarządu do części zbędnej na cele drogowe GDDKiA wymaga natomiast wydzielenia tej części poprzez dokonanie podziału nieruchomości.
Decyzją z dnia [...].12.2021 r., znak [...] Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości - działki ewidencyjnej [...], położonej w ciągu Trasy [...], ujętej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...].
W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu ustalonego stanu faktycznego oraz stanowiska strony powołując się na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U.2021.1376 ze zm.) organ wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, do którego należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. Do zarządcy drogi należy w szczególności nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości (art. 20 pkt 17). Skoro jedną z zasad prawidłowego gospodarowania nieruchomościami jest możliwość podziału nieruchomości, dlatego przyjąć należy, że GDDKiA przysługuje prawo do występowania o podział nieruchomości znajdujących się w trwałym zarządzie. Dalej stwierdził, że zasadą jest iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.), a jeżeli nie ma takiego planu, to z zachowaniem procedury określonej w art. 94 u.g.n. Niezależnie od ustaleń planu miejscowego, (co należy rozumieć: "mimo braku takiego planu lub mimo zawartych w nim postanowień, a nawet wbrew tym postanowieniom") podział nieruchomości może nastąpić jedynie na cele wskazane w art. 95 tej ustawy. Dlatego nie jest dopuszczalna interpretacja rozszerzająca art. 95 pkt 4 u.g.n. na który powołuje się strona, a podział nieruchomości może nastąpić tylko w sytuacji ściśle określonej, po spełnieniu wszystkich określonych w nim warunków. Nakłada to na organ obowiązek przeprowadzenia wnikliwego postępowania nakierowanego na ustalenie istnienia przesłanek w nim wymienionej. Przepis art. 95 pkt 4 u.g.n. stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub odrębnych ustaw. Takim warunkom nie odpowiada, tak jak stwierdził wnioskodawca wydzielenie części zbędnych. Nie jest to roszczenie wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też z odrębnych ustaw. Obszar całej nieruchomości z uwagi na zrealizowanie inwestycji (wybudowanie drogi) i wydanie pozwolenia na użytkowanie skutkuje, że cała nieruchomość objęta wnioskiem posiada status drogi krajowej.
Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji na wstępie Kolegium stwierdziło, że warunki i zasady podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 u.g.n.). Podział nieruchomości jest dopuszczalny co do zasady tylko wtedy, gdy jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 u.g.n.). Od tej zasady ustawodawca przewidział w art. 94 i art. 95 u.g.n. wyjątki. Przepisy te wskazują sytuacje, w których można dokonać podziału nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego, jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu oraz sytuacje umożliwiające podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Przepis art. 95 u.g.n. stanowi Iex specialis, w stosunku do ogólnych zasad obowiązujących przy podziale nieruchomości. Zawiera zamknięty katalog celów, których osiągnięcie usprawiedliwia odstąpienie od generalnej zasady, że podział nieruchomości musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Dlatego określone w powyższym przepisie wyjątki należy interpretować ściśle. W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad występując w dniu 26 października 2021 r. z wnioskiem o podział nieruchomości działki ewidencyjnej [...], podał jako podstawę prawną swego żądania art. 95 pkt 4 u.g.n. oraz wskazał, że podział działki ma nastąpić w celu regulacji pasa drogowego drogi krajowej - wydzielenie części zbędnych, co do których następnie właściwy organ ma podjąć na wniosek strony decyzję co do wygaśnięcia zarządu trwałego. Kolegium powołując się na art. 19 ust. 1 oraz 20 pkt 17-18 oraz art. 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stwierdziło, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi krajowej, może wystąpić co do zasady z wnioskiem o podział nieruchomości w celu realizacji roszczeń do części tej nieruchomości, w oparciu o art. 95 pkt 4 u.g.n (przysługuje legitymacja). Jednak wniosek o dokonanie podziału nieruchomości złożony w niniejszej sprawie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie mógł zostać uwzględniony. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 95 pkt 4 u.g.n. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. SKO odwołując się do Komentarza do kodeksu cywilnego wskazało, że pojęcie roszczenia oznacza wynikającą z przepisów prawa i gwarantowaną prawem możliwość domagania się określonego zachowania, w tym spełnienia świadczenia od innej osoby, innego podmiotu. Kolegium podało, że z art. 95 pkt 4 u.g.n. wynika, że dotyczy takich roszczeń, które za swój przedmiot mają część nieruchomości wyodrębnioną określonymi granicami i możliwą do wskazania na gruncie - chodzi tu więc o sytuację, w której uprawniony rości sobie prawo do skonkretyzowanej w ten sposób części nieruchomości, twierdząc, że uprawnieniu temu odpowiada obowiązek konkretnego zachowania po stronie innej osoby, i że może je w oparciu o przepisy prawa zrealizować na drodze postępowania cywilnego bądź administracyjnego. Organ II instancji powołując się na orzecznictwo podkreślił, że przepis art. 95 pkt 4 u.g.n. dotyczy sytuacji kiedy już istnieje roszczenie, wobec czego podmiot, do którego to roszczenie jest kierowane, musi podjąć kroki prawne m.in. w postaci podziału nieruchomości, aby to roszczenie zaspokoić. W przekonaniu Kolegium, to z przepisów u.g.n. lub odrębnych ustaw winien wynikać obowiązek GDDKiA polegający na wydzieleniu części nieruchomości zbędnych na cele drogowe, tymczasem przywołane przez GDDKiA we wniosku o podział przepisy art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych stanowią jedynie definicje legalne pasa drogowego oraz drogi. W przekonaniu Kolegium z przepisów tych nie można wyinterpretować możliwości domagania się określonego zachowania, w tym spełnienia świadczenia od innej osoby, innego podmiotu, a tym samym istnienia obowiązku wydzielenia części nieruchomości zbędnych na cele drogowe. Zdaniem Kolegium sama możliwość złożenia wniosku o wygaszenie prawa trwałego zarządu względem części nieruchomości zbędnej, nie stanowi roszczenia, o którym mowa w art. 95 ust. 4 u.g.n., w świetle definicji roszczenia zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji. Roszenie, o którym mowa w art. 95 ust. 4 u.g.n., a które wynika z art. 20 pkt 17 i 18 ustawy o drogach publicznych w aspekcie przywołanej wcześniej części uzasadnienia niniejszej decyzji definicji, to zdaniem Kolegium roszczenie o nabycie nieruchomości pod pasy drogowe (art. 20 pkt 17 tej ustawy) lub roszczenie o nabycie nieruchomości pod drogę (art. 20 pkt 18 tej ustawy). Tylko w tych przypadkach GDDKiA przysługiwałaby możliwość złożenia o podział nieruchomości na podstawie art. 95 ust. 4 u.g.n. Potwierdza to stanowisko brzmienie art. 22 ust. 3 tejże ustawy. Prowadzi to do wniosku, że gdyby ustawodawca zamierzał przyznać GDDKiA roszczenie w sytuacji jak w niniejszej sprawie, to przewidziałby to w konkretnej regulacji prawnej zawartej w ustawie o drogach publicznych i strona mogłaby powołać się na taki konkretny przepis, co jednak nie ma miejsca. Tym samym wywodzenie roszczenia w zrozumieniu art. 95 ust. 4 u.g.n. z treści art. 20 pkt 17 i 18 ustawy o drogach publicznych nie jest uzasadnione.
Dalej Kolegium podzieliło rozważania organu I instancji, że działka podlegająca podziałowi jest w całości częścią drogi krajowej. Wskazało, że nie podziela stanowiska wnioskodawcy, że określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obszar można następnie dowolnie modyfikować. Za prawidłowością stanowiska SKO przemawia szczególna ochrona, o której mowa w art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, z której wynika, że nawet decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa, pozostaje w obrocie prawnym. Z regulacji tej wynika, że nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. W przekonaniu Kolegium, przy spełnieniu przesłanek, o których mowa w przywołanym przepisie art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, nawet decyzja o zezwoleniu na realizację drogi publicznej wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa, pozostaje w obrocie prawnym. To wszystko w ocenie Kolegium świadczy, że wnioskowana do podziału działka ewidencyjna [...] stanowi w całości część drogi krajowej i mieści się w definicji pasa drogowego [...], zapewniając dojazd służący obsłudze drogi i urządzeń z nią związanych, wynikających z funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych.
Podsumowując powyższe rozważania Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 95 pkt 4 u.g.n. uzasadniające dokonanie podziału nieruchomości zgodnie z wnioskiem strony.
Skargę na powyższą decyzję złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie;
1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
-a) art. 95 ust. 4 u.g.n. przez jego niezastosowanie i tym samym nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zatwierdzenie podziału,
-b) art. 4 pkt 1 i 2, art. 10 ust. 5, art. 20 pkt 17 i 18, 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - przez przyjęcie, iż przepisy te są jedynie definicjami lub przepisami kompetencyjnymi, a zupełne pominięcie iż powyższe normy określają również obowiązki skarżącego jako zarządcy dróg krajowych oraz wyznaczają zakres obowiązków skarżącego w dziedzinie zarządu drogami, a tym samym są normami nie tylko kreującymi uprawnienia skarżącego, ale przede wszystkim są normami wyznaczającymi - jak każdemu organowi władzy publicznej - obowiązki określonego w nich postępowania,
-c) art. 12 u.g.n. przez jego całkowite pominięcie i przez to pominięcie przy rozstrzygnięciu obowiązku skarżącego wykonywania prawidłowej gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa, co w przypadku skarżącego sprowadza się do obowiązku prawidłowego sprawowania trwałego zarządu nieruchomościami położonymi w pasie dróg krajowych,
-d) art. 47 ust 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie, iż daje on jedynie możliwość wygaszenia trwałego zarządu a nie nakłada żadnego obowiązku, co w okolicznościach składania wniosku przez organ administracji rządowej, działający na podstawie ustaw oraz zobowiązany przepisami szeregu ustaw do dyscypliny budżetowej oraz prawidłowej gospodarki nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa w istocie nakłada na Skarżącego obowiązek (a nie jedynie daje możliwość) takiego postępowania i działania, aby nie można mu było postawić zarzutu niegospodarności czy prowadzenia działalności niezgodnej z nałożonymi obowiązkami ustawowymi - podczas gdy w istocie powyższa norma nakłada na skarżącego obowiązek sprawowania trwałego zarządu tylko na nieruchomościach niezbędnych dla sieci dróg (zgodnie z definicją drogi) i obowiązek niesprawowania zarządu gruntami które są zbędne z punktu widzenia pojęcia drogi.
2. przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, tj.:
-a) art. 6 k.p.a. - przez oparcie orzeczenia na wybranych przepisach prawa bez wzięcia pod uwagę przez organ orzekający całości przepisów prawa regulujących sprawy związane z zarządzaniem drogami, tj. oparcie orzeczenia wyłącznie na przepisach u.g.n. bez uwzględnienia obowiązków nałożonych na wnioskodawcę - zarządcę drogi - ustawą o drogach publicznych oraz szczegółowe przepisy innych ustaw zakreślające zakres obowiązków zarządcy drogi krajowej,
-b) art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, podczas gdy ten sam skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w tym samym dniu rozpoznawał pozostałe odwołania skarżącego i w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym winno stać się oczywiste, iż działki gruntu, których zatwierdzenia podziału domaga się skarżący tworzą odrębny, wydzielony fizycznie i samodzielny ciąg komunikacyjny - ulicę [...], położoną obok drogi krajowej [...], oddzieloną ogrodzeniem, której utrzymanie i zarząd nią winien spoczywać na innym zarządcy dróg i dalej - w nieustalonym stanie faktycznym pominięcie i niezastosowanie art. 10 ust. 4, 5 i 5a u.d.p.,
-c) art. 8 § 1 k.p.a. naruszenie zasady bezstronności poprzez orzekanie przez organ I instancji organ "we własnej sprawie" - na skutek bowiem wydzielenia samodzielnego ciągu komunikacyjnego - ulicy [...] jej utrzymanie a zatem ponoszenie kosztów z tym związanych przejdzie z budżetu państwa do budżetu samorządu a zatem w interesie Prezydenta Miasta (będącego jednocześnie Starostą Powiatu) - jest pozostawienie stanu obecnego i obowiązku Skarbu Państwa utrzymania ulicy [...], podczas gdy po wygaszeniu trwałego zarządu na wydzielonych działkach - obowiązek ich utrzymania i zarząd tą drogą przejdzie najprawdopodobniej na Gminę (Miasto), by następnie w piśmie noszącym datę [...] września 2022 r. sprostować powyższy zarzut w ten sposób, że działka podlegająca podziałowi częścią działek składających się na samodzielną i przeznaczoną do ruchu lokalnego ulicę [...], a jest częścią drogi wojewódzkiej nr [...] i tworzy ulicę [...], a nadto grunt ten stanowi również część węzła drogowego- skrzyżowania drogi krajowej [...] z drogą wojewódzką,
-d) art. 8 § 2 k.p.a. wyrażającego zasadę jednolitości postępowania i orzekania w takim samym stanie prawnym i faktycznym - skarżący jest organem rządowym i wniosków o zatwierdzenie podziału w celu uporządkowania stanu prawnego pasów drogowych, po wybudowaniu dróg krajowych na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, złożył dosłownie setki, a w skali kraju zapewne tysiące, i wszystkie są rozpoznawane przez właściwe organy zgodnie z wnioskiem skarżącego,
-e) art. 77 ust. 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz nieustalenie obiektywnego stanu faktycznego - iż wydzielane działki gruntu tworzą ciąg komunikacyjny - ulicę [...], o czym oba organy rozpoznające sprawę wiedziały i dały temu wyraz w stwierdzeniach iż działka nie ma dostępu do drogi publicznej i jej podział nie jest możliwy, podczas gdy wydzielane działki są i będą drogą publiczną, już wybudowaną i urządzoną, funkcjonującą,
- f) art. 80 k.p.a. przez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób wybiórczy w okolicznościach sprawy, tj. rozpoznawanie sprawy podziału każdej pojedynczej działki bez oceny całego materiału zebranego we wszystkich sprawach.
W złożonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi w całości, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta, którą odmówiono skarżącemu – Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Nie było sporne, że stanowiąca przedmiot wniosku działka stanowi własność Skarbu Państwa, pozostaje w trwałym zarządzie skarżącego (art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), a według aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi teren drogi krajowej. Słusznie zatem w tych okolicznościach organy przyjęły, że skarżący jako zarządca nieruchomości był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o jej podział zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.
Treść uzasadnienia skarżonej decyzji oraz podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania wskazują, że istota sporu dotyczy możliwości zastosowania w okolicznościach sprawy art. 95 pkt 4 u.g.n. Przepis ten stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu, niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Spór koncentruje się na kwestii rozumienia użytego w cytowanym przepisie pojęcia "roszczenie". Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, organy przyjęły rozumienie tego pojęcia wypracowane na gruncie prawa cywilnego, jako wynikającą z przepisów prawa i gwarantowaną prawem możliwość domagania się określonego zachowania, w tym spełnienia świadczenia od innej osoby, innego podmiotu. W ocenie organów, tak rozumianym roszczeniem nie jest możliwość wystąpienia z wnioskiem o wygaszenie trwałego zarządu przewidziana w art. 47 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Zdaniem natomiast skarżącego, przesłanką do zastosowania art. 95 pkt 4 u.g.n. nie jest wyłącznie realizacja roszczeń w rozumieniu cywilistycznym. W przypadku części pasa drogowego, który nie może być przedmiotem obrotu prawnego, takim roszczeniem jest według skarżącego również przewidziana w art. 47 ust. 1 u.g.n. możliwość wystąpienia z wnioskiem o wygaszenia trwałego zarządu, co w dalszej kolejności prowadzić ma do przejęcia zarządu nad wydzieloną częścią nieruchomości przez gminę jako zarządcę dróg gminnych.
W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko skarżącego. W doktrynie wskazuje się na istnienie w prawie administracyjnym roszczenia do władzy publicznej o określone pozytywne zachowanie odpowiadające interesowi prawnemu jednostki. Na tle analizy pojęcia publicznego prawa podmiotowego, wskazano, że prawo to nie istnieje bez roszczenia. Treścią publicznego prawa podmiotowego jest możliwość skutecznego domagania się jednostki od państwa lub wspólnoty samorządowej, za pomocą zindywidualizowanego roszczenia ściśle określonego przez obowiązujące prawo zachowania się odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego. Roszczenie stanowi zatem relewantną przesłankę istnienia prawa podmiotowego. Roszczenie to ma aspekt zarówno materialny, jak i formalny, gdyż wynika nie tylko z prawa materialnego, ale również z norm procesowych. Dochodzone w postępowaniu administracyjnym roszczenie ma inny niż cywilnoprawny charakter. Wyposażony w roszczenie podmiot może przez odpowiednią czynność konwencjonalną np. przez wniesienie wniosku zaktualizować obowiązek odpowiednich organów państwa wydania określonej decyzji dotyczącej spraw tego podmiotu (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 218-222 i powołana tam literatura i orzecznictwo).
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, prawidłowe rozumienie użytego w art. 95 pkt 4 u.g.n. pojęcia roszczenie, obejmuje nie tylko roszczenie rozumiane cywilistycznie jako uprawnienie polegające na tym, że jakaś indywidualnie oznaczona osoba (podmiot) ma obowiązek wykonać świadczenie na rzecz uprawnionego, ale również roszczenie rozumiane jako uprawnienie do żądania od władzy publicznej określonego przez obowiązujące prawo zachowania się (wydania decyzji lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej) odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego. Należy przy tym podkreślić, że użyty w art. 95 pkt 4 u.g.n. zwrot "w celu realizacji roszczeń" powinien być rozumiany nie tylko jako dążenie wnioskodawcy do przysporzenia, ale może obejmować również dążenie do zmniejszenia obciążeń i obowiązków związanych z wykonywaniem określonych praw do danej nieruchomości.
Zaprezentowane wyżej rozumienie użytego w art. 95 pkt 4 u.g.n. zwrotu "w celu realizacji roszczeń" prowadzi do wniosku, że przepis ten obejmuje również przewidzianą w art. 47 ust. 1 u.g.n. możliwość domagania się wygaszenia trwałego zarządu do części nieruchomości, która stała się zbędna dla zarządcy. Należy przy tym zauważyć, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, że wystąpienie z wnioskiem o wygaszenie zarządu do części nieruchomości musi być poprzedzone ewidencyjnym wydzieleniem tej części. Jeżeli więc ustawodawca postanowił w odrębnych przepisach prawa przyznać określonemu podmiotowi prawo do wygaszenia zarządu określonej części nieruchomości, to nie można tego roszczenia zniweczyć brakiem dopuszczalności określenia ewidencyjnych granic tej części nieruchomości.
Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że przepisy u.g.n., w tym art. 95 pkt 4, nie uzależniają podziału nieruchomości od tego, by roszczenie wnioskodawcy, o którym mowa w tym przepisie, było uzasadnione. Wystarczające jest uprawdopodobnienie tego roszczenia (np. wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., I OSK 446/10, CBOSA). Organy zatwierdzające podział nie oceniają w postępowaniu podziałowym zasadności roszczeń zgłoszonych do wydzielonej nieruchomości. O zasadności roszczeń orzekać będzie właściwy organ w postępowaniu prowadzącym do jego realizacji – w niniejszej sprawie w postępowaniu zmierzającym do wygaszenia zarządu trwałego. W związku z tym nie było związane z przedmiotem niniejszego postępowania zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdzenie, że wygaszenie trwałego zarządu nie jest możliwe dopóki pozostaje w obrocie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której skarżący nabył do przedmiotowej nieruchomości – z mocy prawa – prawo trwałego zarządu. Tylko zatem na marginesie Sąd stwierdza, że nie podziela stanowiska SKO kwestionującego możliwość modyfikacji obszaru objętego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej poprzez wygaszenie trwałego zarządu do części nieruchomości.
W wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r., I OSK 625/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "zbędność" danej nieruchomości powinna być oceniana w aktualnym stanie faktycznym, który, co oczywiste, może zmienić się od chwili wydania decyzji o przekazaniu nieruchomości w trwały zarząd. Celem możliwości wydania decyzji na podstawie art. 47 ust. 1 u.g.n. jest bowiem dostosowanie stanu zarządu nieruchomościami tak, aby odpowiadał potrzebom związanym ze społeczno-gospodarczym ich przeznaczeniem. Inaczej mówiąc tak, aby za daną nieruchomość był odpowiedzialny ten podmiot, który najlepiej będzie potrafił nią administrować z punktu widzenia jego przeznaczenia. Nie jest bowiem prawdą, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi (lub o zezwoleniu bądź pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej) to trwałym zarządcą nieruchomości publicznej musi być ten podmiot, na którego rzecz z mocy prawa z dniem wydania takiej decyzji powstał trwały zarząd (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., I OSK 7/16, CBOSA). Powstanie trwałego zarządu i ewentualne jego wygaszenie warunkują określone okoliczności i zdarzenia prawne i mogą one ulegać zmianie, co w konsekwencji może prowadzić do zbędności nieruchomości dla trwałego zarządcy, niezależnie od tego czy trwały zarząd powstał z mocy prawa, czy na podstawie konstytutywnej decyzji.
Reasumując, zdaniem Sądu, w sytuacji gdy skarżący powoływał się na określone w przepisie ustawy – art. 47 ust. 1 u.g.n. prawo domagania się wydania decyzji wygaszającej sprawowany przez niego trwały zarząd do części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a realizacja tego prawa wymaga wcześniejszego wydzielenia tej części, został spełniony przewidziany w art. 95 pkt 4 u.g.n. warunek podziału tej nieruchomości. Co za tym idzie, organ orzekający o zatwierdzeniu podziału powinien przeprowadzić analizę dopuszczalności podziału nieruchomości z wyłączeniem warunku zgodności z planem miejscowym, nie dokonując przy tym oceny zasadności wniosku o wygaszenie trwałego zarządu. Jeżeli chodzi o warunek dostępu do drogi publicznej, analiza ta powinna obejmować także prowadzone równocześnie postępowania o podział sąsiednich nieruchomości, gdyż dopiero wówczas możliwa będzie weryfikacja twierdzenia skarżącego, że nowoutworzone działki w całości stanowić będą bądź drogę krajową bądź też drogę gminną – istniejącą już ul. [...] albo też inną drogę publiczną.
Ponieważ organy stwierdzając brak możliwości zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 95 pkt 4 u.g.n., co wynikało z błędnej wykładni tego przepisu w powiązaniu z art. 47 ust. 1 u.g.n., nie dokonały prawidłowej oceny dopuszczalności wnioskowanego podziału nieruchomości, z wyłączeniem warunku jego zgodności z planem miejscowym, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 tej ustawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokonać oceny dopuszczalności wnioskowanego podziału nieruchomości z uwzględnieniem dokonanej w niniejszym wyroku oceny prawnej.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów w postaci uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535), a także wynagrodzenia pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 265).