II SA/GO 511/05

II SA/Go 511/05 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2006-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący/
Ireneusz Fornalik
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Sygn. powiązane
II GSK 177/06 - Wyrok NSA z 2006-11-16
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lutego 2006 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Kierownik Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu wniosku R.K. z dnia [...] czerwca 2004 r., na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn.zm.) oraz art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. Rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, odmówił przyznania płatności na rok 2004 z tytułu:
1) Jednolitej Płatności Obszarowej - 2004 i nałożył karę pieniężną w wysokości 3473,75 zł,
2) Uzupełniającej Płatności Obszarowej - 2004 i nałożył karę pieniężną w wysokości 4098,92 zł,
wskazując, że kary te będą potrącane z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że odmowa przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniające płatności obszarowej była wynikiem zamierzonej niezgodności (zawyżenia) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych
a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. Niezgodność dotyczyła działki ewidencyjnej o numerze [...], odnośnie której ustalono, że faktycznym jej użytkownikiem (dzierżawcą) jest inny podmiot. W konsekwencji organ stwierdził, iż powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich w zakresie jednolitej płatności obszarowej – 31,08 ha faktycznie wynosi 14,58 ha, natomiast w zakresie płatności uzupełniającej zgłoszono 27,75 ha, stwierdzono 13,75 ha. Jednocześnie organ przedstawił w ww. decyzji podstawę prawną oraz sposób naliczenia kar pieniężnych związanych ze stwierdzoną nieprawidłowością wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich.
Od powyższej decyzji odwołał się R.K. wnosząc o przyznanie dopłat do pozostałych działek ujętych we wniosku wskazując jednocześnie, że został wprowadzony
w błąd przez pracowników organu administracji publicznej i mimo pierwotnego wykreślenia spornej działki z wniosku, później uzyskał zapewnienie, że dopłaty za działkę nr [...] mu przysługują. Odwołujący się stwierdził, iż decyzja jest krzywdząca, gdyż sumiennie wypełnił wniosek a korektę sporządzono za zgodą organu, który mimo wiedzy o złożeniu wniosku
w sprawie dopłaty na tę samą działkę przez Nadleśnictwo, wprowadził skarżącego
w błąd.
Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając w trybie odwoławczym, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn.zm.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że R.K. składając wniosek o płatność w dniu [...] czerwca 2004 r. wykreślił sporną działkę parafując tę czynność na formularzu wniosku, następnie w dniu [...].06.2004 r. złożył zmianę do wniosku, w której zadeklarowana działkę nr [...] jako użytkowaną przez siebie. W trakcie weryfikacji wniosków ustalono, że o przyznanie płatności do gruntów położonych na działce nr [...] wystąpiło dwoje wnioskodawców tj. R.K. oraz Nadleśnictwo, których wezwano do złożenia wyjaśnień. Odwołujący się przedstawił jedynie dokumenty potwierdzając jego prawo do spornej działki - akt notarialny, jednakże nie ujawnił i nie przedstawił umowy dzierżawy spornej działki Nadleśnictwu z dnia [...] stycznia 2003 r. na okres do dnia [...] grudnia 2004 r., którą przedłożyło Nadleśnictwo. Na tej podstawie organ uznał, iż R.K. nie przysługuje płatność z tytułu użytkowania działki nr [...], albowiem nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Jednocześnie wskazując odpowiednie przepisy rozporządzeń Komisji (WE) organ wywiódł, iż zgodnie z wnioskiem (wraz ze zmianą) R.K. oraz ustaleniami organu pierwszej instancji, iż różnica pomiędzy powierzchnia zgłoszoną a ustaloną wynosi 113,17 %, a w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej różnica wynosi – 101,82 %, pomoc za dany rok rolnikowi nie przysługuje a dodatkowo zobowiązany jest on do poniesienia kary pieniężnej potrącanej z płatności przysługujących w okresie kolejnych trzech lat kalendarzowych. Organ drugiej instancji ustalił ponadto, że wysokość sankcji naliczonych w decyzji organu pierwszej instancji jest prawidłowa.
Powyższą decyzję R.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc ponownie argumenty wskazane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i wnosząc o rozpatrzenie jego sprawy. Skarżący stwierdził, że został oszukany przez organ, który powinien pomóc mu w prawidłowym wypełnieniu wniosku, z uwagi na brak jego wiedzy w tym zakresie. Skarżący wskazał, iż wpisując wszystkie działki które posiadał (w tym działkę nr [...]) okazał wszystkie dokumenty tj. umowę dzierżawy, akt własności, nakaz podatku rolnego, a organ nie poinformowano go
o żadnych sankcjach, czy też karach związanych z niewłaściwym wypełnieniem wniosku.
Odpowiadając na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, zgodnie z którym umowę dzierżawy działki nr [...] przedstawił w dniu składania wniosku organ podniósł, że na kopii umowy dzierżawy gruntu rolnego przedstawionej przez Nadleśnictwo widnieje prezentata wpływu do Biura Powiatowego w dniu 31 stycznia 2005 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw
z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 roku – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy cytowanych przepisów, Sąd ten
z dniem 1 lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi.
Skarga okazała się nieuzasadnioną, albowiem zarzuty w niej podniesione nie mogą być uznane za skuteczne. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji jedynie pod względem zgodności z prawem. W związku
z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne bądź przepisy postępowania w zakresie wskazanym
w art. 145 § 1 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn.zm.). Sąd nie może zatem oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Oceniając zasadność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, zatem z punktu widzenia jej legalności stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu.
Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn.zm.), warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa o pow. nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że aby można było otrzymać płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, trzeba być posiadaczem działek rolnych.
Bezsporne w sprawie pozostają okoliczności, iż we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych złożonym w dniu [...] czerwca 2004 r. i zmienionym w dniu [...] czerwca 2004 r. R.K. zadeklarował jako osobiście użytkowaną m.in. działkę nr ewid [...], którą zgodnie z umową dzierżawy z dnia [...] stycznia 2003 r. faktycznie użytkowało Nadleśnictwo. W formularzu zmiany wniosku w pkt. VIII wnioskodawca oświadczył, iż na ww. działce o pow. 16,50 ha uprawiana jest kukurydza 6,00 ha, żyto 8,0 ha oraz 2,5 ha stanowi ugór, jednocześnie złożył podpis pod oświadczeniem, że znane mu są skutki składania fałszywych oświadczeń, zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (pkt X wniosku). Skarżący nie zaprzecza, że sporna działka została przez niego wydzierżawiona Nadleśnictwu, i że w 204 r. faktycznie jej nie uprawiał, oznacza to zatem, że dane podane we wniosku nie odpowiadają stanowi faktycznemu, a do ww. gruntu płatności bezpośrednie nie przysługują.
Skarżący neguje jedynie ustalenia organu w zakresie całkowitego pozbawienia go dopłat do posiadanych gruntów rolnych, a także obciążenie go sankcjami finansowymi spowodowanymi stwierdzeniem różnicy pomiędzy powierzchnią działek deklarowaną,
a ustaloną w wyniku postępowania administracyjnego, wskazując, iż nieprawidłowości wynikały z jego niewiedzy a wręcz celowego wprowadzenia go w błąd przez pracowników Biura Powiatowego Agencji.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, iż nieuzasadnione jest przerzucanie na pracowników organu odpowiedzialności za samodzielne złożenie wniosku
o przyznanie dopłat bezpośrednich do gruntów, które faktycznie nie były przez skarżącego użytkowane. Producent rolny starający się o uzyskanie pomocy finansowej do prowadzonej produkcji rolnej powinien własnym staraniem, należycie troszcząc się o swoje interesy dopełnić niezbędnych starań, aby uzyskać wiedzę na temat podstawowych zasad przyznawania poszczególnych rodzajów płatności. Powszechnie prowadzona była szeroka akcja informacyjna i szkoleniowa umożliwiająca zainteresowanym rolnikom uzyskanie wiedzy niezbędnej dla skorzystania z pomocy ze środków wspólnotowych, miedzy innymi
w zakresie podstaw i warunków uzyskania pomocy, zasad wypełniania wniosków oraz sankcji związanych ze zgłoszeniem wniosku o dopłatę do nieużytkowanych działek. Dostępne także były publikacje prasowe i periodyki branżowe w tym zakresie. Nieskorzystanie przez R.K. z możliwości szczegółowego zapoznania się z zasadami przyznawania świadczeń, nie może zatem usprawiedliwiać nieuzasadnionego domagania się płatności do gruntów faktycznie uprawianych przez inny podmiot, zgodnie z zawartą ze skarżącym umową.
Analizując akta administracyjne należało uznać, iż skarżący (zapewne wobec wątpliwości) początkowo wykreślił sporną działkę z wniosku, jednakże następnego dnia zmienił wniosek deklarując ją ponownie. Jednocześnie na podstawie akt sprawy należy uznać, iż nie znalazł potwierdzenia zarzut skarżącego jakoby przedstawił on umowę dzierżawy wraz
z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004 r., gdyż dokumenty dotyczące działki nr [...] (wypis
z rejestru gruntów, decyzja o wymiarze podatku rolnego, umowa darowizny w formie aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] września 1984 r.) złożone zostały przez skarżącego w dniu 31 stycznia 2005 r. – na wezwanie organu.
Ze wskazanych wyżej powodów niezasadne byłoby wyłączenie odpowiedzialności producenta rolnego za stwierdzone nieprawidłowości w zgłoszeniu wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich (poprzez zawyżenie obszarów zadeklarowanych w stosunku do faktycznie przez niego uprawianych), przewidzianej w przepisach powszechnie obowiązujących, jak również wskazanych przez prawodawcę wspólnotowego sankcji .
Sąd zważył, iż wskazując podstawę prawną całkowitej odmowy przyznania rolnikowi płatności bezpośrednich organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji powołały jedynie rozporządzenie Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe do stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, które zostało uchylone ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2005 r. rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U.UE.L Nr 345, poz. 1 z późn.zm.). Jednakże mimo nieuwzględnienia tego aktu w podstawie rozstrzygnięcia jest ono oparte na właściwej podstawie prawnej, gdyż na mocy art. 172 ust. 1 ww. rozporządzenia akty prawne nim uchylone (w tym nr 2199/2003) mają nadal zastosowanie do wniosków o pomoc odnoszących się do roku obrotowego 2004/2005.
Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe do stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz.U.UE.L. Nr 328, poz. 21 z późn.zm.), jeśli w wyniku kontroli administracyjnej stwierdza się, że ustalona różnica miedzy zadeklarowanym obszarem
a wyznaczonym obszarem w znaczeniu art. 2 lit.r rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 (tj. obszarem, dla którego zostały spełnione wszystkie warunki ustanowione w regułach przyznawania pomocy), jest większa niż 30% wyznaczonego obszaru, żadna pomoc nie jest przyznawana na dany rok. Jeżeli różnica jest większa niż 50 %, rolnik jest ponownie wyłączony z przyznania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem. Ta kwota jest potrącana o płatności pomocowe, do których rolnik jest uprawniony w ramach wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono tę różnicę.
Podobnie w myśl przepisu art. 32 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionym rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 stanowi, iż w przypadku Uzupełniającej Płatności Obszarowej, jeżeli obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony o więcej niż 30% rolnikowi odmawia się udzielenia pomocy. W sytuacji natomiast, gdy różnica jest większa niż 50 %, rolnik jest ponownie wykluczany od otrzymania pomocy do kwoty równej tej, która była przedmiotem odmowy.
Należy zatem podkreślić, że przepisy unijne nie pozostawiają podmiotowi publicznemu swobody w ocenie skutków stwierdzonych różnic pomiędzy zadeklarowanym obszarem a obszarem wyznaczonym. Decyzja Agencji w tym zakresie nie ma charakteru uznaniowego. Na podstawie kontroli stwierdzono niezgodność we wniosku R.K. polegającą na różnicy między obszarem zadeklarowanym (w przypadku Jednolitej Płatności Obszarowej 31,08 ha, dla Uzupełniającej Płatności Obszarowej 27,75 ha)
a obszarem wyznaczonym (powierzchnią uprawnioną) - dla Jednolitej Płatności Obszarowej 14,58 ha, dla Uzupełniającej Płatności Obszarowej 13,75 ha - wynoszącej odpowiednio 16,5 ha (31,08 – 14,58) oraz 14 ha (27,75 – 13,75). Wobec powyższego organ prawidłowo wskazał, że różnica ta jest większa niż 50 % obszaru wyznaczonego i wynosi odpowiednio dla Jednolitej Płatności Obszarowej – 113,17 %, dla Uzupełniającej Płatności Obszarowej 101,82 %. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organ Agencji restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązany był, oprócz odmowy przyznania pomocy na dany rok, także nałożyć na wnioskodawcę dodatkowe sankcje finansowe. W myśl ww. przepisów, polegają one na ponownym wyłączeniu z przyznania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym obszarem. Ustaloną w ten sposób kwotę potrąca się o płatności pomocowe, do których rolnik byłby uprawniony w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych.
Sąd zważył, iż nieprawidłowo organy obu instancji orzekając o nałożeniu wskazanych przez ustawodawcę sankcji finansowych, nazywają ustaloną w ten sposób kwotę "karą pieniężną", gdyż takowej "kary" nie przewidują przepisy krajowe jak i wspólnotowe regulujące zagadnienia płatności bezpośrednich. Przewidzianej w rozporządzeniach Komisji (WE) sankcji nie należy interpretować jako nałożenia kary pieniężnej potrącanej następnie
z płatności pomocy, do której producent jest uprawniony w kolejnych latach, następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność. W ocenie Sądu, jednoznacznie bowiem przepisy stanowią, iż w przypadku gdy różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a obszarem ustalonym jest większa niż 50 % wówczas ex lege rolnik jest ponownie wykluczany od otrzymania pomocy, do wysokości kwoty równej tej różnicy. Prawidłowa zatem wykładnia językowa, lecz także funkcjonalna wskazuje, iż nie dokonuje się potrąceń
z przyznanej w kolejnych latach kwoty pomocy, lecz przeciwnie - należy odmówić tej pomocy (płatności bezpośrednich) do wysokości ustalonej kwoty. Kwota ta podlega systematycznemu pomniejszaniu poprzez potrącanie z niej płatności do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych. Dopiero po "skonsumowaniu" ww. kwoty, niejako zawieszającej faktyczne przyznanie pomocy, może być ona realizowana poprzez przyznawanie należnych po potrąceniu płatności obszarowych.
Jednakże wskazane wyżej uchybienie pozostaje bez wpływy na treść rozstrzygnięcia w sprawie wobec zasadności obciążenia rolnika opisaną wyżej dolegliwością, będącą konsekwencją złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych uprawianych przez inny podmiot. Z tej przyczyny nie mogło stać się ono podstawą uchylenia decyzji.
Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na zasadzie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), orzekł jak sentencji. Wobec oddalenia skargi, zgodnie z przepisem art. 200 a contrario ww. ustawy, stronie skarżącej nie przysługuje zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
J.Brzezińska G.Staniszewska I.Fornalik