II SA/GO 509/22

II SA/Go 509/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 47 ust. 1, art. 95 ust. 4, art. 97 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa-Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Skarbu Państwa-Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 26 października 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) złożył do Prezydenta Miasta wniosek o zatwierdzenie podziału działek ewidencyjnych [...], położonych w ciągu Trasy [...], ujętych w księdze wieczystej [...]. Do wniosku dołączono protokół badania księgi wieczystej, wypis z rejestru gruntów, kopię mapy ewidencyjnej, protokół przyjęcia granic nieruchomości i mapę z projektem podziału.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków wniosku wnioskodawca podał, że podziału działki dokonuje się w trybie art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., określanej dalej jako u.g.n.) w związku z koniecznością regulacji pasa drogowego drogi krajowej przez wydzielenie części zbędnych na cele drogowe, zgodnie z art. 4 pkt 1
i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 407 ze zm.; dalej jako u.d.p.) w powiązaniu z uprawnieniami zarządcy drogi wynikającymi z art. 20 pkt 17 i 18 u.d.p. Podkreślił również, że podział nieruchomości znajdującej się w trwałym zarządzie GDDKiA dotyczy interesu prawnego zarządcy drogi.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...] Prezydent Miasta, powołując się na art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 u.g.n. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm.; dalej jako k.p.a.), odmówił zatwierdzenia podziału wyżej wskazanych nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że GDDKiA przysługuje prawo do występowania o podział nieruchomości znajdujących się w trwałym zarządzie, jednak przywołane przepisy art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. są tylko definicjami, a nie wskazaniem roszczenia lub ustawowych przepisów. Określenie wydzielanych działek jako "zbędne" jest tylko bieżącą oceną wnioskodawcy, skutkującą złożeniem wniosku o podział, który nie jest roszczeniem, o którym mowa w art. 95 pkt 4 u.g.n.
Od powyższej decyzji GDDKiA złożył odwołanie, po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 u.g.n., decyzją z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że podział nieruchomości jest dopuszczalny co do zasady tylko wtedy, gdy jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 u.g.n.). Od tej zasady ustawodawca przewidział w art. 94 i art. 95 u.g.n. wyjątki. Przepisy te wskazują sytuacje, w których można dokonać podziału nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego, jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu oraz sytuacje umożliwiające podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Przepis art. 95 u.g.n. stanowi lex specialis, w stosunku do ogólnych zasad obowiązujących przy podziale nieruchomości. Zawiera zamknięty katalog celów, których osiągnięcie usprawiedliwia odstąpienie od generalnej zasady, że podział nieruchomości musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Dlatego określone w powyższym przepisie wyjątki należy interpretować ściśle.
Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 95 pkt 4 u.g.n. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Zdaniem Kolegium źródłem roszczenia musi być przepis ustawy, natomiast w niniejszej sprawie określone przez GDDKiA roszczenie, o którym mowa w przepisie art. 95 pkt 4 u.g.n. polegające na wydzieleniu części nieruchomości zbędnych na cele drogowe nie może stanowić podstawy do wydania decyzji pozytywnej. Odwołując się do Komentarza do kodeksu cywilnego Kolegium wskazało, że pojęcie roszczenia oznacza wynikającą z przepisów prawa
i gwarantowaną prawem możliwość domagania się określonego zachowania, w tym spełnienia świadczenia od innej osoby, innego podmiotu. Z art. 95 pkt 4 u.g.n. wynika, że dotyczy takich roszczeń, które za swój przedmiot mają część nieruchomości wyodrębnioną określonymi granicami i możliwą do wskazania na gruncie - chodzi tu więc o sytuację, w której uprawniony rości sobie prawo do skonkretyzowanej w ten sposób części nieruchomości, twierdząc, że uprawnieniu temu odpowiada obowiązek konkretnego zachowania po stronie innej osoby, i że może je w oparciu o przepisy prawa zrealizować na drodze postępowania cywilnego bądź administracyjnego. Organ II instancji powołując się na orzecznictwo podkreślił, że przepis art. 95 pkt 4 u.g.n. dotyczy sytuacji kiedy już istnieje roszczenie, wobec czego podmiot, do którego to roszczenie jest kierowane, musi podjąć kroki prawne m.in. w postaci podziału nieruchomości, aby to roszczenie zaspokoić. W przekonaniu Kolegium to z przepisów u.g.n. lub odrębnych ustaw winien wynikać obowiązek GDDKiA polegający na wydzieleniu części nieruchomości zbędnych na cele drogowe, tymczasem przywołane przez GDDKiA we wniosku o podział przepisy art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. stanowią jedynie definicje legalne pasa drogowego oraz drogi. W przekonaniu Kolegium z przepisów tych nie można wyinterpretować możliwości domagania się określonego zachowania, w tym spełnienia świadczenia od innej osoby, innego podmiotu, a tym samym istnienia obowiązku wydzielenia części nieruchomości zbędnych na cele drogowe. Sama możliwość złożenia wniosku o wygaszenie prawa trwałego zarządu względem części nieruchomości zbędnej na podstawie art. 47 ust. 1 u.g.n. nie stanowi roszczenia, o którym mowa w art. 95 pkt 4 u.g.n., w świetle definicji roszczenia zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji.
Dalej Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie zarządca drogi złożył wniosek o podział nieruchomości znajdującej się już w trwałym zarządzie, a nie objętej zamiarem jej nabycia. W związku z powyższym organ nie zgodził się z argumentacją GDDKiA, iż w przypadku realizacji ustawowych zadań zarządcy drogi, o których mowa w art. 20 pkt 17 i 18 u.d.p. w zakresie gospodarowania nieruchomościami w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości mamy do czynienia z roszczeniem w rozumieniu art. 95 pkt 4 u.g.n.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, co do tego, że działki ewidencyjne [...] są w całości częścią drogi krajowej, wobec czego mieszczą się one w definicji pasa drogowego [...].
Zdaniem Kolegium określonego w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obszaru nie można dowolnie modyfikować. Za prawidłowością stanowiska SKO przemawia szczególna ochrona, o której mowa w art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, z której wynika, że nawet decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa, pozostaje w obrocie prawnym.
Podsumowując Kolegium wskazało, że żądanie GDDKiA o zatwierdzenie podziału działek ewidencyjnych [...] na podstawie art. 95 pkt 4 u.g.n. nie ma charakteru roszczenia, któremu odpowiadają obowiązki innych osób. Rezultatem tej konstatacji jest niemożność przyjęcia, że w sprawie działowej zachodzi przewidziany w art. 95 pkt 4 u.g.n. wyjątek od zasady uwzględniania przy dokonywaniu podziału nieruchomości ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze na powyższą decyzję Skarb Państwa – GDDKiA zarzucił naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 95 pkt 4 u.g.n. przez jego niezastosowanie i tym samym nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zatwierdzenie podziału,
2. art. 4 pkt 1 i 2, art. 10 ust. 5, art. 20 pkt 17 i 18, 22 ust. 3 u.d.p. przez przyjęcie, iż przepisy te są jedynie definicjami lub przepisami kompetencyjnymi, a zupełne pominięcie, iż powyższe normy określają również obowiązki skarżącego jako zarządcy dróg krajowych oraz wyznaczają zakres obowiązków skarżącego w dziedzinie zarządu drogami, a tym samym są normami nie tylko kreującymi uprawnienia skarżącego, ale przede wszystkim są normami wyznaczającymi - jak każdemu organowi władzy publicznej - obowiązki określonego w nich postępowania,
3. art. 12 u.g.n. przez jego całkowite pominięcie i przez to pominięcie przy rozstrzygnięciu obowiązku skarżącego wykonywania prawidłowej gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa, co w przypadku skarżącego sprowadza się do obowiązku prawidłowego sprawowania trwałego zarządu nieruchomościami położonymi w pasie dróg krajowych,
4. art. 47 ust 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie, iż daje on jedynie możliwość wygaszenia trwałego zarządu a nie nakłada żadnego obowiązku, co w okolicznościach składania wniosku przez organ administracji rządowej, działający na podstawie ustaw oraz zobowiązany przepisami szeregu ustaw do dyscypliny budżetowej oraz prawidłowej gospodarki nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa w istocie nakłada na skarżącego obowiązek (a nie jedynie daje możliwość) takiego postępowania i działania aby nie można mu było postawić zarzutu niegospodarności czy prowadzenia działalności niezgodnej z nałożonymi obowiązkami ustawowymi - podczas gdy w istocie powyższa norma nakłada na skarżącego obowiązek sprawowania trwałego zarządu tylko na nieruchomościach niezbędnych dla sieci dróg (zgodnie z definicją drogi) i obowiązek niesprawowania zarządu gruntami które są zbędne z punktu widzenia pojęcia drogi,
5. art. 19 ust. 5 u.d.p. przez jego pominięcie w sytuacji, gdy ulica [...] jest drogą krajową nr [...] zarządzaną przez miasto na prawach powiatu - [...] - i utrzymanie oraz zarządzanie ulicą [...] oraz pasami drogowymi należy do tego zarządcy drogi. Jedynym wyłączeniem jest węzeł - skrzyżowanie z droga ekspresową [...]. Za koniec obszaru węzła drogowego należy uznać miejsce od którego dogra ta ma jednolity przekrój, szerokość - czyli za końcem wysp rozdzielających zjazdy. Organy obu instancji nie wzięły tego w ogóle pod uwagę, gdyż nie ustalały stanu faktycznego.
II. przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, tj.:
1. art. 6 k.p.a. - przez oparcie orzeczenia na wybranych przepisach prawa bez wzięcia pod uwagę przez organ orzekający całości przepisów prawa regulujących sprawy związane z zarządzaniem drogami, tj. oparcie orzeczenia wyłącznie na przepisach u.g.n. bez uwzględnienia obowiązków nałożonych na wnioskodawcę - zarządcę drogi - u.d.p. oraz szczegółowe przepisy innych ustaw zakreślające zakres obowiązków organu - zarządcy drogi krajowej,
2. pominięcie art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, podczas gdy ten sam skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym samym dniu rozpoznawał pozostałe odwołania skarżącego i w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym winno stać się oczywiste, iż działki gruntu, których zatwierdzenia podziału domaga się skarżący tworzą zjazdy z drogi ekspresowej [...] na ulicę [...], której utrzymanie i zarząd nią winien spoczywać na innym zarządcy dróg - mieście na prawach powiatu [...]. W obecnym stanie rzeczy, gdy ulica [...] zarządzana jest przez Miasto dochodzi do konfliktu kompetencyjnego na odcinkach około 30 m z jednej strony i 40 z drugiej strony węzła. Konieczność uregulowania statusu, rozgraniczenia obszaru węzła a tym samym uregulowania pasów drogowych pozostający w zarządzie różnych podmiotów ma niebagatelne znaczenie dla np. konieczności wydawania decyzji na prowadzenie robót czy umieszczania urządzeń obcych w pasie drogowym. I dalej - w nieustalonym stanie faktycznym pominięcie i niezastosowanie art. 10 ust. 4, 5 i 5a u.d.p.
3. pominięcie art. 8 § 1 k.p.a. i naruszenie zasady bezstronności poprzez orzekanie przez organ I instancji organ "we własnej sprawie" - na skutek bowiem wydzielenia samodzielnego ciągu komunikacyjnego - ulicy [...] jej utrzymanie, a zatem ponoszenie kosztów z tym związanych przejdzie z budżetu państwa do budżetu samorządu a zatem w interesie Prezydenta Miasta (będącego jednocześnie Starostą Powiatu) – jest pozostawienie stanu obecnego i obowiązku Skarbu Państwa utrzymania ulicy [...], podczas gdy po wygaszeniu trwałego zarządu na wydzielonych działkach - obowiązek ich utrzymania i zarząd tą drogą (pasmem drogowym) przejdzie na Miasto,
4. art. 8 § 2 k.p.a. wyrażającego zasadę jednolitości postępowania i orzekania w takim samym stanie prawnym i faktycznym - skarżący jest organem rządowym i wniosków o zatwierdzenie podziału w celu uporządkowania stanu prawnego pasów drogowych po wybudowaniu dróg krajowych na podstawie decyzji ZRID, złożył dosłownie setki a w skali kraju zapewne tysiące, i wszystkie są rozpoznawane przez właściwe organy zgodnie z wnioskiem skarżącego,
5. art. 77 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz nieustalenie obiektywnego stanu faktycznego, iż wydzielane działki gruntu tworzą pas drogowy ulicy [...] i zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. winny być w zarządzie miasta na prawach powiatu,
6. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego
w sposób wybiórczy w okolicznościach sprawy, tj. rozpoznawanie sprawy podziału każdej pojedynczej działki bez oceny całego materiału zebranego we wszystkich sprawach.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta w całości oraz o zwrot kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej pod względem legalności, była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta, którą odmówiono skarżącemu zatwierdzenia podziału działek ewidencyjnych [...], położonych w ciągu Trasy [...], zapisanych w księdze wieczystej [...].
Nie było sporne, że stanowiące przedmiot wniosku działki stanowią własność Skarbu Państwa, pozostają w trwałym zarządzie skarżącego (art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p.), a według aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią teren drogi krajowej. Słusznie zatem w tych okolicznościach organy przyjęły, że GDDKiA jako zarządca nieruchomości był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem
o jej podział zgodnie z art. 97 pkt 1 u.g.n., który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.
Treść uzasadnienia skarżonej decyzji oraz podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania wskazują, że istota sporu dotyczy możliwości zastosowania w okolicznościach sprawy art. 95 pkt 4 u.g.n. Przepis ten stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Spór koncentruje się na kwestii rozumienia użytego w cytowanym przepisie pojęcia "roszczenie". Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, organy przyjęły rozumienie tego pojęcia wypracowane na gruncie prawa cywilnego, jako wynikającą z przepisów prawa i gwarantowaną prawem możliwość domagania się określonego zachowania,
w tym spełnienia świadczenia od innej osoby, innego podmiotu. W ocenie organów tak rozumianym roszczeniem nie jest możliwość wystąpienia z wnioskiem o wygaszenia trwałego zarządu przewidziana w art. 47 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Zdaniem natomiast skarżącego, przesłanką do zastosowania art. 95 pkt 4 u.g.n. nie jest wyłącznie realizacja roszczeń w rozumieniu cywilistycznym. W przypadku części pasa drogowego, który nie może być przedmiotem obrotu prawnego, takim roszczeniem jest według skarżącego również przewidziana w art. 47 ust. 1 u.g.n. możliwość wystąpienia z wnioskiem o wygaszenia trwałego zarządu, co w dalszej kolejności prowadzić ma do przejęcia zarządu nad wydzieloną częścią nieruchomości przez gminę jako zarządcę dróg gminnych.
W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko skarżącego. W doktrynie wskazuje się na istnienie w prawie administracyjnym roszczenia do władzy publicznej
o określone pozytywne zachowanie odpowiadające interesowi prawnemu jednostki. Na tle analizy pojęcia publicznego prawa podmiotowego wskazano, że prawo to nie istnieje bez roszczenia. Treścią publicznego prawa podmiotowego jest możliwość skutecznego domagania się jednostki od państwa lub wspólnoty samorządowej, za pomocą zindywidualizowanego roszczenia ściśle określonego przez obowiązujące prawo zachowania się odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego. Roszczenie stanowi zatem relewantną przesłankę istnienia prawa podmiotowego. Roszczenie to ma aspekt zarówno materialny, jak i formalny, gdyż wynika nie tylko
z prawa materialnego, ale również z norm procesowych. Dochodzone w postępowaniu administracyjnym roszczenie ma inny niż cywilnoprawny charakter. Wyposażony
w roszczenie podmiot może przez odpowiednią czynność konwencjonalną np. przez wniesienie wniosku zaktualizować obowiązek odpowiednich organów państwa wydania określonej decyzji dotyczącej spraw tego podmiotu (por. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 218-222 i powołana tam literatura
i orzecznictwo).
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, prawidłowe rozumienie użytego w art. 95 pkt 4 u.g.n. pojęcia roszczenie, obejmuje nie tylko roszczenie rozumiane cywilistycznie, jako uprawnienie polegające na tym, że jakaś indywidualnie oznaczona osoba (podmiot) ma obowiązek wykonać świadczenie na rzecz uprawnionego, ale również roszczenie rozumiane jako uprawnienie do żądania od władzy publicznej określonego przez obowiązujące prawo zachowania się (wydania decyzji lub innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej) odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego.
Należy przy tym podkreślić, że użyty w art. 95 pkt 4 u.g.n. zwrot "w celu realizacji roszczeń" powinien być rozumiany nie tylko jako dążenie wnioskodawcy do przysporzenia, ale może obejmować również dążenie do zmniejszenia obciążeń i obowiązków związanych z wykonywaniem określonych praw do danej nieruchomości (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 26 października 2022 r., II SA/Go 541/22).
Zaprezentowane wyżej rozumienie użytego w art. 95 pkt 4 u.g.n. zwrotu
"w celu realizacji roszczeń" prowadzi do wniosku, że przepis ten obejmuje również przewidzianą w art. 47 ust. 1 u.g.n. możliwość domagania się wygaszenia trwałego zarządu do części nieruchomości, która stała się zbędna dla zarządcy. Warto zauważyć, że jak wskazuje się w piśmiennictwie, pojęcie zbędności, o którym mowa w art. 47 ust. 1 u.g.n. nie jest tożsame z sytuacją, w której nieruchomość stała się zbędna dla celu określonego w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Można bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której chociaż nadal cała nieruchomość mogłaby być przez jednostkę wykorzystywana na cel określony w decyzji ustanawiającej trwały zarząd , jednak do realizacji celów tej jednostki nie jest niezbędne korzystanie przez nią z całej nieruchomości. Wobec braku ustawowej definicji pojęcia zbędności odnieść ją należy do zbędności faktycznej, a nie formalnie oświadczonej przez jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd nieruchomością (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 392/15). Zdaniem NSA zrealizowanie celu, dla którego powstał trwały zarząd lub utrata jego aktualności w inny sposób, może prowadzić do zbędności w rozumieniu art. 47 ust. 1 u.g.n.(por. wyrok NSA z 10 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3448/15t, E. Bończak-Kucharska, U.g.n. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2022).
Należy przy tym zauważyć, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, że wystąpienie z wnioskiem o wygaszenie zarządu do części nieruchomości musi być poprzedzone ewidencyjnym wydzieleniem tej części. Jeżeli więc ustawodawca postanowił w odrębnych przepisach prawa przyznać określonemu podmiotowi prawo do wygaszenia zarządu określonej części nieruchomości, to nie można tego roszczenia zniweczyć brakiem dopuszczalności określenia ewidencyjnych granic tej części nieruchomości.
W ocenie Sądu wykładnia art. 97 pkt 4 u.g.n. - w zakresie zwrotu "w celu realizacji roszczeń" - wymaga również uwzględnienia zasad finansowania infrastruktury transportu lądowego. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (DZ.U. z 2018 r. poz. 203) zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych (a nie poszczególnych działek tworzących drogę) oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Zaś z jego ust. 3 wynika, że w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych finansowane są z budżetów tych miast. Przy czym orzecznictwo sądowe wskazuje, że przepis ten dotyczy drogi publicznej już realnie istniejącej (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r. sygn. akt I OSK 551/14).
Podkreślić również należy, że przepisy u.g.n. nie uzależniają dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości od tego czy roszczenie skierowane do jej części jest uzasadnione, czy też nie. Organy zatwierdzające podział nie oceniają
w postępowaniu podziałowym zasadności roszczeń zgłoszonych do wydzielonej nieruchomości, gdyż nie jest to przedmiotem tego postępowania. Podział ten jest dokonywany niejako na przedpolu realizacji roszczeń (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., I OSK 446/10, wyrok WSA w Krakowie z 10 kwietnia 2015 r., II SA/Kr 135/15 E. Bończak-Kucharska, U.g.n. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2022, t. 5 do art. 95, P. Czachowski, U.g.n. Komentarz, WK 2015, t. 6 do art. 95). W związku z tym nie było związane z przedmiotem niniejszego postępowania, czynienie rozważań co do zasadności żądania wygaszanie trwałego zarządu do części nieruchomości, do czego w istocie sprowadza się stanowisko organów przesądzające w sposób stanowczy, że całe działki [...] stanowią drogę krajową w świetle definicji zawartych w u.d.p. Podobnie należało ocenić zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdzenie, że wygaszenie trwałego zarządu nie jest możliwe dopóki pozostaje w obrocie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której skarżący nabył do przedmiotowych nieruchomości - z mocy prawa - prawo trwałego zarządu. Stąd jedynie na marginesie Sąd zauważa, że nie podziela stanowiska organu odwoławczego kwestionującego możliwość modyfikacji obszaru objętego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej poprzez wygaszenie trwałego zarządu do części nieruchomości. Jak trafnie bowiem podkreśla się w orzecznictwie zrealizowanie celu, dla którego powstał trwały zarząd może prowadzić do stwierdzenia zbędności nieruchomości - w rozumieniu art. 47 ust. 1 u.g.n. - nawet jeśli powyższe prawo powstało z mocy prawa (por. wyroki NSA z 20 października 2017 r. I OSK 7/16, z 10 stycznia 2018 r., I OSK 625/16, z 19 września 2017 r. I OSK 3228/15 oraz z 30 listopada 2017 r., I OSK 117/16).
Reasumując, zdaniem Sądu, w sytuacji gdy skarżący powoływał się na określone w przepisie ustawy – art. 47 ust. 1 u.g.n. prawo domagania się wydania decyzji wygaszającej sprawowany przez niego trwały zarząd do części nieruchomości stanowiących działki nr [...], a realizacja tego prawa wymaga wcześniejszego wydzielenia tej części, został spełniony przewidziany w art. 95 pkt 4 u.g.n. warunek podziału tej nieruchomości. Co za tym idzie, organ orzekający o zatwierdzeniu podziału powinien przeprowadzić analizę dopuszczalności podziału nieruchomości z wyłączeniem warunku zgodności z planem miejscowym, nie dokonując przy tym oceny zasadności wniosku o wygaszenie trwałego zarządu. Ponieważ organy stwierdzając brak możliwości zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 95 ust 4 u.g.n., co wynikało z błędnej wykładni tego przepisu w powiązaniu z art. 47 ust. 1 u.g.n., nie dokonały prawidłowej oceny dopuszczalności wnioskowanego podziału nieruchomości, z wyłączeniem warunku jego zgodności z planem miejscowym, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ; dalej jako p.p.s.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokonać oceny dopuszczalności wnioskowanego podziału nieruchomości z uwzględnieniem dokonanej w niniejszym wyroku oceny prawnej.
Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i
art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do:
- wpisu od skargi uiszczonego w wysokości wynikającej z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U nr 2021, poz. 535.);
- wynagrodzenia pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 265).