II SA/GO 509/21

II SA/Go 509/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2021-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /sprawozdawca/
Jarosław Piątek
Sławomir Pauter /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 383/22 - Wyrok NSA z 2025-03-25
III OZ 5/25 - Postanowienie NSA z 2025-01-23
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 25 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Justyna Dyka-Tarnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi K. O-K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 22 marca 2021 r. nr XXVI/238/2021 w przedmiocie wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskami z dnia [...] lutego 2021 r. Przedszkole nr [...] we [...] oraz Przedszkole nr [...] we [...] zwróciły się do Rady Miejskiej o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radną – K. O-K. stosunku pracy z zachowaniem okresu wypowiedzenia. Jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy wskazano utratę zaufania do pracownika, spowodowaną naruszeniem obowiązków pracowniczych w postaci: nieprzestrzegania czasu pracy przez pracownika, podania nieprawdziwych danych o odpracowywaniu godzin pracy, wprowadzania w błąd pracodawcy co do odpracowania godzin pracy, uzyskania nienależnego wynagrodzenia za pracę, która nie została wykonana, utrudniania kontroli poprzez nieprzedłożenie akt osobowych i ewidencji czasu pracy, odmowy wykonania polecenia służbowego i odmowy zwrotu nienależnie pobranego wynagrodzenia. Naruszenia obowiązków pracowniczych zostały ujawnione na skutek kontroli wewnętrznych.
Rada Miejska uchwałą z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] – działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej jako u.s.g.) – wyraziła zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z zachowaniem okresu wypowiedzenia z radną K. O-K. zatrudnioną w Przedszkolu nr [...] oraz w Przedszkolu nr [...].
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że pismami z dnia [...] lutego 2021 r. pracodawcy radnej K. O-K. (Przedszkole nr [...] oraz Przedszkole nr [...]) zwrócili się do Rady Miejskiej o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia. W obu przedszkolach radna zatrudniona jest na stanowisku: specjalista ds. płac i kadr. Jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy pracodawcy wskazali utratę zaufania spowodowaną naruszeniem obowiązków pracowniczych, które zostały ujawnione w wyniku kontroli wewnętrznych przeprowadzonych w Przedszkolach. Protokół pokontrolny wykazał następujące nieprawidłowości:
1. jednoczesną obecność pracownika sprawującego mandat radnego na komisjach, sesjach i w pracy, co zostało zweryfikowane na podstawie listy obecności na komisjach, sesjach oraz na nagraniach z sesji udostępnionych na stronie [...] oraz na podstawie miesięcznych kart ewidencji czasu pracy,
2. wynagrodzenie pracownika naliczane i wypłacone bez odliczenia godzin nieobecności usprawiedliwionej w dniach, w których odbywały się komisje i sesje Rady Miejskiej, w których pracownik uczestniczył,
3. brak udokumentowania wyjść prywatnych oraz służbowych pracownika.
Kontrola mająca na celu zweryfikowanie zaleceń pokontrolnych wykazała kolejne nieprawidłowości dotyczące odpracowywania przez radną usprawiedliwionej nieobecności. Wykazała rozbieżność między wskazanymi przez pracownika terminami odpracowań usprawiedliwionej nieobecności a bilingiem monitoringu udostępnionym przez firmę H. sp. z o.o. Analiza danych z monitoringu wykazała, że pracownik nie mógł we wskazanym przez siebie czasie wykonywać pracy, a co za tym idzie wprowadził pracodawców w błąd, co do okoliczności odpracowania godzin pracy.
Przewodniczący Rady Miejskiej skierował sprawę do rozpatrzenia na wspólnym posiedzeniu komisji Rady Miejskiej. Radni zapoznali się z pismami pracodawców z dnia [...] lutego 2021 r., z protokołami z przeprowadzonych kontroli oraz z wystąpieniami pokontrolnymi, jak również ze sprawozdaniem ostatecznym z zadania audytowego pod nazwą: "Naliczanie wynagrodzeń oraz podstawy wypłaty nadgodzin dla nauczycieli i pracowników administracji w 2020 r." Na komisji wspólnej radni ustosunkowali się do udostępnionych im materiałów w przedmiotowej sprawie. Obecni na komisji radni: P.G., P.B. oraz P.W. nie zgodzili się z przedstawionymi zarzutami pracodawców
i wnioskowali o niewyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną.
Mając to wszystko na względzie Rada Miejska uznała za prawdziwe okoliczności wskazane we wniosku pracodawcy i udowodnione. W jej ocenie analiza wyżej wymienionych dokumentów nie pozostawiła wątpliwości, iż okoliczności wskazane we wnioskach pracodawców nie mają związku ze sprawowaniem przez radną mandatu. Zaznaczono przy tym, że wyjaśnienia radnej nie wpłynęły na zmianę okoliczności stanowiącej podstawę niniejszej uchwały. W związku z powyższym Rada uznała za zasadne wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. K. O-K., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
a to art. 25 ust. 2 u.s.g., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż "okoliczności wskazywane we wnioskach pracodawców nie mają związku ze sprawowaniem przez radną mandatu",
w sytuacji gdy podstawą jego rozwiązania, wskazywaną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jest "obecność pracownika sprawującego mandat radnego na Komisjach, Sesjach z równoczesną obecnością w pracy, wynagrodzenie Pracownika, naliczanie i wypłacone bez odliczenia godzin nieobecności usprawiedliwionej w dniach, w których odbywały się Komisje i Sesje Rady Miejskiej, w których uczestniczył pracownik oraz brak udokumentowanych wyjść prywatnych oraz służbowych pracownika", a więc zdarzenia ściśle związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, co doprowadziło do podjęcia sprzecznej z prawem uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, albowiem ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego - tym samym, gdyby skarżąca nie posiadała mandatu, w świetle argumentów uzasadniających wypowiedzenie stosunku pracy wskazywanych w uzasadnieniu uchwały, do rozwiązania stosunku pracy by nie doszło, co bezsprzecznie potwierdza, iż decyzja o wypowiedzeniu umowy o pracę jest zdeterminowana wykonywaniem przez skarżącą mandatu radnego, zaś uchwała jest rażąco sprzeczna z art. 25 ust. 2 u.s.g.;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez brak wyczerpującego
i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a mianowicie nieuwzględnienie dowodu z dokumentu przedstawiającego stanowisko Związków Zawodowych "[...]", które negatywnie zaopiniowało rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącą oraz nieprzyznanie wiary wyjaśnieniom skarżącej na temat stawianych jej zarzutów naruszenia obowiązków pracowniczych, odpracowania nieobecności, co w konsekwencji spowodowało błędne wydanie uchwały wyrażającej zgodę na wypowiedzenie skarżącej stosunku pracy;
b) art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, przez podjęcie uchwały sprzecznej z prawem w stopniu rażącym, będącej konsekwencją politycznych rozgrywek na szczeblu lokalnym, nie zaś mających uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa i okolicznościach taktycznych sprawy, przez co naruszono także zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności skarżąca zauważyła, że wnioski obu pracodawców datowane są na ten sam dzień, zostały złożone w tym samym dniu
i zawierają identyczną argumentację uzasadniającą rozwiązanie stosunku pracy. Oznacza to, że pracodawcy ściśle ze sobą współdziałali w podejmowaniu decyzji
o planowanym rozwiązaniu ze skarżącą stosunku pracy. Co więcej, okoliczności faktyczne sprawy, jak również przebieg dyskusji podczas sesji Rady Miasta, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, wskazują, iż podjęta uchwała ma charakter polityczny, bowiem skarżąca pozostaje w opozycji politycznej do części członków Rady Miasta, a także samego Burmistrza, któremu podlegają dyrektorzy przedszkoli. Następnie skarżąca wskazała na niekonsekwencję pracodawców, którzy we wnioskach podkreślili, że dopuściła się ona ciężkich naruszeń obowiązków pracowniczych, tymczasem oba wnioski wyraźnie mówią o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z zachowaniem okresu wypowiedzenia. Skoro pracodawca uznał, że pracownik dopuszcza się ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych, winien - w ocenie skarżącej - rozwiązać z nim stosunek pracy bez wypowiedzenia.
Ponadto skarżąca wyjaśniła, że wszystkie powołane przez pracodawców we wnioskach zarzuty miały bezpośrednie odniesienie i związek z jej nieobecnością
w pracy, wynikającą wyłącznie z udziału w sesjach Rady. Pracodawcy nie wskazali na żadne inne zarzuty, które nie miałyby związku ze sprawowaniem mandatu radnego. Gdyby skarżąca nie pełniła mandatu radnej, nie miałaby usprawiedliwionych nieobecności związanych z udziałem w sesjach, a co za tym idzie nie mogłoby być mowy o odpracowywaniu tych godzin, czy pobieraniu wynagrodzenia w rzekomo zawyżonej wysokości za czas pełnionego mandatu. W tej sytuacji wszystkie sformułowane zarzuty nie miałyby racji bytu. Z tego względu Rada nie mogła swobodnie decydować o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, lecz winna odmówić udzielenia tej zgody na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g.
W ocenie skarżącej zarzuty sformułowane we wnioskach i towarzyszące im argumenty nie dowodzą naruszenia obowiązków pracowniczych, uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem będącym radnym. Wobec zaś niewykazania przez pracodawców, że opisane działania radnego wypełniały znamiona uchybienia wymogom wynikającym z prawa pracy, umowy o pracę bądź z regulaminu pracy, uzasadnione pozostaje wyrażone na początku przypuszczenie, że na wnioskowane rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem mogło wpłynąć wyłącznie wykonywanie przez niego mandatu radnego. Tym samym zarzuty w tym zakresie budzą wątpliwość co do tego, czy do złożenia wniosku o rozwiązanie stosunku pracy nie doszłoby, gdyby nie sprawowana przez pracownika funkcja radnego. W świetle zaś poczynionych na wstępie uwag jest to okoliczność wystarczająca do odmowy przez Radę Gminy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
W dalszej kolejności skarżąca zwróciła uwagę na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Najważniejszą częścią uzasadnienia uchwały jest bowiem uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Powinno być ono na tyle szczegółowe, by możliwa była ocena motywacji towarzyszącej radzie przy jej podejmowaniu. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zostały powielone niemalże w identycznej treści twierdzenia pracodawców motywujące ich wnioski. Rada oparła argumentację wskazaną w uchwale wyłącznie na twierdzeniach pracodawców. Uchwała nie została umotywowana w sposób obiektywny przez wskazanie weryfikowalnych argumentów w oparciu o powody znajdujące uzasadnienie w stanie faktycznym. Dodano jedynie lakoniczne stwierdzenie, że ,,okoliczności wskazane we wnioskach pracodawców nie mają związku ze sprawowaniem przez radną mandatu", co staje się wewnętrznie sprzeczne przy zestawieniu powodów, na podstawie których wyrażono zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radną, tj. wykazaniu wprost, iż nieprawidłowości jakich się dopuściła polegają na jej obecności na komisjach i sesjach z równoczesną obecnością w pracy, a także odniesieniu się do nienależnego naliczenia wynagrodzenia za pracę skarżącej w dniach, w których odbywały się sesje Rady.
Skarżąca wyjaśniła, że treść uzasadnienia uchwały nie jest prawnie obojętna, gdyż przedstawia jakie przesłanki stanowiły podstawę zajętego stanowiska, a z którego wynikać powinno czym kierowali się radni podczas jej podejmowania. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i wewnętrznie sprzeczne. W ocenie skarżącej Rada podjęła uchwałę pochopnie, bez wnikliwej i rzetelnej analizy całego materiału dowodowego, z rażącym naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnego z wymaganych elementów. Nie ma w nim odniesienia do podstawy prawnej uchwały, jak również wskazania faktów decydujących o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Co więcej, Rada nie ustosunkowała się do stanowiska NSZZ , którym dysponowała, a także lakonicznie odniosła się do wyjaśnień radnej dotyczących odpracowywania nieobecności, co jest nieakceptowalne. Wskazała, że NSZZ uznał zamiar pracodawców za całkowicie nieuzasadniony i stanowczo stwierdził, że brak jest podstaw do wyrażenia przez struktury związku zgody na rozwiązanie ze skarżącą umowy o pracę. W stanowisku tym wskazano również na domniemane uchybienia pracownika, na które powołuje się pracodawca, a które wskazują na ich związek z wykonywaną funkcją przewodniczącego organizacji związkowej oraz radnego. Podkreślono, że istota zarzutów pracodawcy ma związek z pełnieniem obowiązków radnego oraz członka zarządu międzyzakładowej organizacji związkowej.
W świetle powyższego skarżąca uważa, że w sprawie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zamiarem wypowiedzenia przez pracodawców stosunku pracy skarżącej, a wykonywaniem przez nią mandatu radnego. W związku z tym Rada Miejska zobowiązana była odmówić wyrażenia zgody, w drodze uchwały, na rozwiązanie z nią stosunku pracy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną.
W ocenie organu przyczyny wskazane przez obu pracodawców we wnioskach
o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącą, piastującą mandat radnej, w kontekście ustaleń poczynionych w trakcie kontroli w placówkach, nie wskazują na związek zamiaru rozwiązania stosunku pracy z wykonywaniem przez skarżącą mandatu radnej. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona tylko w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Celem art. 25 ust. 2 u.s.g. nie jest zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy jaką wykonuje. Na gruncie powołanego przepisu powinno się wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika. Celem powyższej regulacji nie jest udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym.
Mając na uwadze treść wniosków pracodawców i wskazane w nich przyczyny uzasadniające zamiar rozwiązania ze skarżącą stosunku pracy, uznano, iż przedstawione naruszenia obowiązków pracowniczych, nie mogą być uznane za okoliczności związane z wykonywaniem przez skarżącą mandatu radnej tylko dlatego, że wyjścia skarżącej związane były z udziałem w sesjach Rady oraz w posiedzeniach Komisji Stałych Rady. Tym bardziej, że do wprowadzenia pracodawcy w błąd skarżąca wykorzystała zajmowane stanowisko pracy, będąc zatrudniona na stanowisku główny specjalista do spraw kadr i płac.
Organ wskazał, że uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również winna ona być uzasadniona
w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Organ stanowiący ma prawo zająć stanowisko, oceniając wniosek pracodawcy z punktu widzenia poszanowania standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy, a także
z poglądem, że motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego i mieć oparcie w stanie faktycznym oraz, że odmowa wyrażenia zgody musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny demokratycznego państwa prawnego. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, iż opisane we wnioskach pracodawców zachowania skarżącej są obiektywnie naganne i nie do zaakceptowania, niezależnie od tego, czy pracownik, który się naruszeń tych dopuszcza sprawuje mandat radnego, czy też nie. Tym samym, w ocenie organu, podjęcie zaskarżonej uchwały było uzasadnione.
Dyrektor Przedszkola nr [...] wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności jest opisana na wstępie uchwała Rady Miejskiej wyrażająca zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z zachowaniem okresu wypowiedzenia ze skarżącą, będącą radną wyżej wskazanego organu uchwałodawczego, zatrudnioną w Przedszkolach nr [...].
Podstawę materialną zaskarżonej uchwały stanowił art. 25 ust. 2 u.s.g., zgodnie
z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy
z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane
z wykonywaniem przez radnego mandatu.
Z jednej strony celem tego przepisu jest zapewnienie radnemu swobody
w wykonywaniu mandatu, z drugiej nie służy on tworzeniu szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy (por. uchwałę SN 7 sędziów z dnia 24 listopada 1992 r., sygn. I PZP 55/92, OSNC 1993 r., nr 7-8, poz. 116). Ustrojowe ustawy samorządowe kształtujące ochronę stosunku pracy nie określają ściśle przesłanek wedle których powinien podejmować uchwałę organ rozważający objęcie danej osoby ochroną, gdy chodzi o wiążący ją stosunek pracy. Jedyny element obligatoryjny to stwierdzenie, iż rada odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ustawy te, w tym powołana u.s.g., będącą podstawą zaskarżonej uchwały, przewidują dwie postacie ochrony trwałości stosunku pracy radnego – ochronę bezwzględną i względną. Ochrona bezwzględna przejawia się w zobowiązaniu rady do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, jeżeli podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Oznacza to prawną niemożliwość rozwiązania w takiej sytuacji i z takiej przyczyny stosunku pracy radnego w trakcie trwania okresu ochronnego. Względna ochrona zachodzi natomiast wtedy, gdy przyczyną rozwiązania stosunku pracy radnego nie są zdarzenia związane
z wykonywaniem mandatu, i w takiej sytuacji rozwiązanie tego stosunku jest zależne od woli rady, która może takiej ochrony udzielić, ale nie ma takiego obowiązku jak przy ochronie bezwzględnej. Instytucja ochrony stosunku pracy radnego ma chronić radnego przed szykanami ze strony pracodawcy, ale nie ma spełniać funkcji swoistego immunitetu czy parawanu, za którym radny mógłby się skutecznie chronić, mimo ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych. (por. B. Jaworska–Dębska, Formuła wykonywania mandatu radnego, w: Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga Jubileuszowa prof. zw. dr hab. Józefa Filipka, red. Iwona Skrzydło–Niżnik i in., Kraków 2001 r., s. 292, P. Sitniewski, Zasady ochrony stosunku pracy radnego, zakres ochrony oraz zwolnienia grupowe, LEX 2011.)
Natomiast w orzecznictwie ostatecznie przyjęto bardziej restrykcyjną dla radnego wykładnię powyższego przepisu wskazując, że art. 25 ust. 2 u.s.g. powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 923/18). Dokonując takiej wykładni NSA wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych wykładnia art. 25 ust. 2 u.s.g. przeszła ewolucję od stanowiska, które się sprowadzało do tego, że wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (tak w uzasadnieniu uchwały SN
z 24 listopada 1992 r., I PZP 55/92), do stanowiska, w którym podnosi się, że jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym (wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., II OSK 1445/17). Dalej NSA podkreślił, że art. 25 ust. 2 u.s.g., w którym stanowi się, że po pierwsze, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem, a po drugie, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2532/17). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności odnieść się do najdalej idącego zarzutu, a mianowicie wskazującego na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji. O ile w przepisach prawa mających zastosowanie do uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie ma wyraźnego unormowania nakładającego na właściwy organ obowiązek uzasadniania uchwały, to jednak taki wymóg wynika z zasad konstytucyjnych. W doktrynie i judykaturze wskazuje się, że obowiązek uzasadnienia uchwały tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Podnosi się tu, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; 23 maja 2013 r., I OSK 240/13; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA nr 6 (9) z 2006 r., s 45). Niewątpliwie konieczność uzasadniania uchwał wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma podstawowe znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej. Jednocześnie trudno nie dostrzec, że brak uzasadnienia w uchwałach poddawanych kontroli nie jest traktowany automatycznie przez sądy administracyjne jako przesłanka do stwierdzania ich nieważności. Przyjmuje się bowiem, że sam brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego (por. wyroki NSA z: 29 września 2014 r., II OSK 2282/14, 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16, 19 grudnia 2018 r., II OSK 3007/18). Stąd też lakonicznie sformułowane uzasadnienie zaskarżonej uchwały, choć niewątpliwie utrudnia jej ocenę i nie jest to stan pożądany z punktu widzenia wspomnianych konstytucyjnych wartości, nie uniemożliwia merytorycznej kontroli tego aktu. Zwłaszcza, że materiał dowodowy załączony do wniosków pracodawców o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy oraz protokół z sesji Rady Miejskiej zawierający dyskusję radnych poprzedzającą wydanie zaskarżonej uchwały wraz z jej uzasadnieniem w kształcie omówionym powyżej, pozwalają w sposób jednoznaczny odtworzyć motywy, którymi kierował się organ podejmując kontrolowany akt. Wobec tego zarzuty nakierowane na wadliwość uzasadnienia uchwały nie mogły stanowić samodzielnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, a w konsekwencji odnieść zamierzonego skutku.
Istota sporu sprowadzała się do tego, czy organ podejmując zaskarżoną uchwałę prawidłowo ocenił, że powodem rozwiązania stosunku pracy ze skarżącą nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez nią mandatu radnego. Skarżąca ujmuje ten związek szeroko uznając, iż zachodzi on z tego powodu, iż jego źródłem są jej nieobecności w pracy wynikające z jej udziału jako radnej w pracach Rady Miejskiej. Zdaniem Sądu tak szerokie rozumienie tego związku jest nieprawidłowe
i prowadzi do nieakceptowalnej sytuacji z punktu widzenia aksjologii i celów wprowadzonej w art. 25 ust. 2 u.s.g. ochrony stosunku pracy radnego. Związek taki istniałyby, gdyby bezpośrednią przyczyną rozwiązania stosunku pracy były nieobecności skarżącej spowodowane koniecznością udziału w pracach rady, które
- w ocenie pracodawcy - dezorganizują pracę zakładu pracy, w którym radna była zatrudniona. Z taką sytuacją nie mieliśmy jednak do czynienia w kontrolowanej sprawie. Zasadniczą podstawą bowiem rozwiązania stosunku pracy były wskazywane przez pracodawcę okoliczności związane z naruszaniem przez skarżącą obowiązków pracowniczych, polegającym na pobieraniu przez nią wynagrodzenia za czas nieobecności w pracy spowodowanej udziałem w pracach rady, potwierdzeniu
w dokumentach odpracowywania tego czasu w okresach kiedy skarżąca pozostawała na urlopie, zwolnieniu chorobowym, względnie kiedy uruchomiony był w zakładzie pracy alarm, odmowie udostępnienia akt osobowych i ewidencji czasu pracy w związku
z przeprowadzanym audytem wewnętrznym, co doprowadziło do utraty zaufania pracodawcy do skarżącej, zatrudnionej na stanowisku specjalisty ds. kadr i płac, odpowiedzialnej za wypłatę wynagrodzeń pracowników Przedszkoli nr [...]. W kontekście powyższych okoliczności należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 25 ust. 3 u.s.g. pracodawca obowiązany jest zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia mu brania udziału w pracach organów gminy. Oznacza to, że o ile pracodawca, w myśl powyższego przepisu, ma obowiązek zwolnić radnego
z obowiązku świadczenia pracy, o tyle nie jest już zobligowany do wypłaty wynagrodzenia za czas, w którym radny nie pracuje w związku z wykonywaniem mandatu. Niewątpliwie zatem radny - pracownik będzie korzystać w powyższych sytuacjach z usprawiedliwionej nieobecności w pracy, jednakże niekoniecznie
z zachowaniem prawa do wynagrodzenia (por. B. Dolnicki, U.s.g. Komentarz, WKP 2021, t. 9 do art. 25). Utrata zarobku zostanie jednak radnemu zrekompensowana, gdyż na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety (por. wyrok NSA
z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14). Stąd – w ocenie Sądu – wykonywanie mandatu radnego nie zwalnia go z przestrzegania obowiązków pracowniczych, określonych
w art. 100 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1320 ze zm.; dalej jako k.p.), w tym wykonywania poleceń przełożonego, przestrzegania czasu pracy, usprawiedliwienia swej nieobecności w pracy zgodnie
z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia
15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz.1632) oraz pobierania wynagrodzenia – stosownie do art. 80 k.p. – jedynie za pracę wykonaną, chyba, że za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia na podstawie przepisów odrębnych, a takich brak w u.s.g. określających status radnego. Przestrzeganie obowiązków pracowniczych nie stanowi elementu wykonywania mandatu radnego, a tym samym rozwiązanie umowy z powodu ich naruszenia nie może zostać uznane za pozostające w związku przyczynowym
z wykonywaniem tego mandatu. Zdaniem Sądu nie można art. 25 ust. 2 u.s.g. wykładać w taki sposób, iż wskazany w nim związek przyczynowy nie byłby zakreślony żadnymi racjonalnymi granicami, tak aby w efekcie stanowił swoisty immunitet, gwarantujący radnemu ochronę jego stosunku pracy w sytuacji działań niezgodnych z prawem czy rażących naruszeń obowiązków pracowniczych. Należy jeszcze raz podkreślić, iż bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. wyrok NSA
z 24 października 2018 r., II OSK 659/17). Wobec powyższego zasadnie Rada Miejska wyraziła zgodę na rozwiązanie stosunku pracy skarżącej, jako że nie miało to związku z wykonywaniem mandatu radnej. Nie mogła tej oceny zmienić argumentacja skarżącej podnoszona już na etapie poprzedzającym wydanie zaskarżonej uchwały, iż odpracowała swoje nieobecności spowodowane pracami w radzie, a w konsekwencji pobranie przez nią wynagrodzenia za te okresy jest zasadne. Nie było bowiem rolą Rady Miejskiej rozstrzyganie sporu między pracodawcami a skarżącą co do prawdziwości tych okoliczności i ocena zasadności wypowiedzenia stosunku pracy. Należy to kognicji właściwego sądu pracy, jeżeli powstanie spór dotyczący zasadności wypowiedzenia umowy o pracę. Uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy i pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przez pracodawcę. Radna, jak każdy inny pracownik, będzie mogła przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nią stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione (por. wyrok NSA z 13 maja 2016 r., II OSK 211/16). Sąd pracy – w przeciwieństwie do rady gminy – dysponuje realnymi instrumentami do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie oceny pracy skarżącej dokonanej przez jej pracodawców. O ile Rada Miejska nie dysponuje pełnymi środkami dowodowymi w tym zakresie (np. nie ma możliwości przesłuchiwania świadków na tą okoliczność) i nie posiada kompetencji fachowej w tym zakresie, o tyle właściwy sąd pracy taką kompetencję posiada i w ramach kodeksu postępowania cywilnego dysponuje pełną gamą środków dowodowych, m.in. dowody z dokumentów, z zeznań świadków, opinii biegłych (por. wyroki NSA z: 30 lipca 2019 r., II OSK 1714/18 oraz 29 września 2020 r., II OSK 1456/20). W kontekście powyższych uwag należy uznać za za zbyt daleko idące - zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały - stwierdzenie o prawdziwości okoliczności wskazanych we wniosku pracodawcy, co jednak nie miało wpływu na prawidłowość uchwały. Organ mógł jedynie ocenić, czy przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest związana z wykonywaniem mandatu radnego, a to jak wskazano uczynił prawidłowo.
Przedstawione przez pracodawców dokumenty w postaci protokołów z kontroli wewnętrznych, wystąpień pokontrolnych oraz protokołów z realizacji zaleceń pokontrolnych oraz waga zarzutów sformułowanych wobec skarżącej były wystarczające dla podjęcia zaskarżonej uchwały. Rada nie mogła prowadzić postępowania uzupełniającego czy też wyjaśniającego. Proceduje bowiem w oparciu
o przedstawioną dokumentację (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26 maja 2020 r.,
III SA/Gl 196/20). Postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie jest to postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Zakres obowiązywania przepisów k.p.a. regulujących ogólne postępowanie administracyjne, do których należy zaliczyć art. 7 i art. 77, jest ograniczony do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnych. Stąd organ nie mógł dopuścić zarzuconych w skardze przepisów k.p.a. Bez znaczenie jest również zarzut nieustosunkowania się przez organ do stanowiska związku zawodowego w przedmiocie wypowiedzenia stosunku pracy skarżącej, gdyż nie był nim związany. To do kompetencji rady należy bowiem ocena, czy wypowiedzenie stosunku pracy wiąże się z wykonywaniem przez skarżącą mandatu radnego. Nie sposób również z tożsamości wniosków obu pracodawców (co wynika ze specyficznego świadczenia pracy przez skarżącą na część etatu dla każdego z nich), nieskorzystania przez nich z rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia (co jest ich uprawnieniem a nie obowiązkiem, zresztą ograniczonym czasowo) oraz pozostawania przez skarżącą wobec Burmistrza i większości w Radzie Miejskiej w opozycji, wywodzić, iż rozwiązanie stosunku pracy w istocie jest swoistą szykaną za jej działalność jako radnej. Tego rodzaju twierdzenia oparte są na zbyt wątłych przesłankach w dużej mierze o spekulatywnym charakterze i abstrahują od zarzutów sformułowanych we wewnętrznych audytach.
Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – oddalił skargę.
-----------------------
#
2