II SA/GO 508/25

II SA/Go 508/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /sprawozdawca/
Grażyna Staniszewska
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 647
art. 4, art. 112, art. 116
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. nr XVIII.60.25 w sprawie wprowadzania zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Rada Powiatu [...], powołując się na art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 107; dalej jako u.s.p.) oraz art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 647; dalej jako u.p.o.ś.), podjęła w dniu [...] czerwca 2025 r. uchwałę nr XVIII.60.25 w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2025 r., poz. [...]), o następującej treści: § 1. Dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe wprowadza się zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na następujących wodach płynących w granicach Powiatu [...]: 1) Jezioro [...] - gmina [...]; 2) Jezioro [...] - gmina [...]; 3) Jezioro [...] - gmina [...]; 4) Jezioro [...] - gmina [...]; 5) Jezioro [...] ([...]) - gmina [...]; 6) Jezioro [...] - gmina [...]; 7) Jezioro [...] - gmina [...]; 8) Jezioro [...] ([...]) - gmina [...]; 9) Jezioro [...] - gmina [...]; 10) Jezioro [...] - gmina [...]; 11) Jezioro [...] - gmina [...]; 12) Jezioro[...] - gmina [...]; 13) Jezioro [...] - gmina [...]; 14) Jezioro [...] - gmina [...]; 15) Jezioro [...] ([...]) - gmina [...]; 16) Jezioro [...] - gmina [...]; 17) Jezioro [...] - gmina [...]; 18) Jezioro [...]) - gmina [...]; 19) Jezioro [...] - gmina [...]; 20) Jezioro [...] - gmina [...]; 21) Jezioro [...] - gmina [...]; 22) Jezioro [...]) - gmina [...]; 23) Jezioro [...] - gmina [...]; 24) Jezioro [...] - gmina [...]; 25) Jezioro [...] - gmina [...]; 26) Jezioro [...] - gmina [...]; 27) Jezioro [...] - gmina [...]; 28) Jezioro [...] - Gmina [...]; 29) Jezioro [...] - Gmina [...]; 30) Zalew [...] - Gmina [...]; oraz zbiornikach powierzchniowych wód stojących w granicach Powiatu [...]: 1) Jezioro [...]) - gmina [...]; 2) Jezioro [...] - gmina [...];
3) Jezioro [...] - gmina [...]; 4) Jezioro [...] - gmina [...]; 5) Jezioro [...] - gmina [...].
§ 2. Zakaz, o którym mowa w § 1, nie dotyczy: 1. a) służb ochrony środowiska, b) organów policji, wodnego ochotniczego pogotowia ratunkowego, c) straży pożarnej, d) administracji lasów państwowych i innych jednostek gospodarczych w czasie wykonywania czynności związanych z ochroną, utrzymaniem bezpieczeństwa i gospodarką rybacką pod warunkiem ograniczenia do minimum poziomu hałasu używanych urządzeń; 2. jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. § 3. W uzasadnionych przypadkach dla organizowanych imprez sportowych, szkoleniowych i innych o podobnym charakterze Zarząd Powiatu w [...] może, na wniosek zainteresowanego, wydać okresowe zezwolenie na korzystanie z jednostek określonych w § 1.
§ 4. Traci moc uchwała nr XXV/85/2001 Rady Powiatu w [...] z dnia
[...] maja 2001 r. w sprawie zakazu używania jednostek pływających z silnikami spalinowymi wraz z wszelkimi zmianami. § 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia
w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wojewoda [...], zarzucając jej naruszenie: 1. art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. przez ustanowienie zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na 35 zbiornikach wodnych z terenu powiatu bez wykazania, że jest to konieczne dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe; 2. art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2024 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. 2024 poz. 1478; dalej jako u.o.p.) polegające na naruszeniu zasady kompetencji i wkroczenie przez Radę Powiatu w kompetencje Sejmiku Województwa [...] w zakresie ustanowienia zakazów używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na jeziorach leżących na terenie [...], w sytuacji gdy zakazy i odstępstwa od zakazów Sejmik Województwa [...] ustalił uchwałą nr V/75/19 z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie [...] oraz uchwałą nr XXXIX/593/17 Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu o nazwie [...]
3. art. 116 ust. 1 i 4 u.p.o.ś. przez przekroczenie delegacji ustawowej polegające na uchwaleniu "włączeń o charakterze podmiotowym", zwalniających z zakazu jednostki pływające należące do określonych rodzajów służb publicznych, podczas gdy przepis ustawy określił krąg podmiotów zwolnionych z zakazów ze względu na cel działania,
tj. jako jednostki pływające, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. 4. art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. przez przekroczenie delegacji ustawowej polegające na przekazaniu Zarządowi Powiatu kompetencji do udzielania indywidualnych zezwoleń na użycie jednostek o napędzie spalinowym, na obszarze wód objętych zakazem wprowadzonym uchwałą, co stanowi subdelegację uprawnień rady na inny organ, wbrew upoważnieniu ustawowemu, a ponadto przekroczenie delegacji ustawowej przez wprowadzenie "włączeń od zakazu używania jednostek pływających o napędzie spalinowym" innych niż wymienionych w art. 116 ust. 4 u.p.o.ś. i ustalenie procedury wydawania indywidualnych zwolnień z zakazu przez Zarząd Powiatu. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o uwzględnienie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) właściwość tych sądów obejmuje m.in. kontrolę zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., była opisana na wstępie uchwała Rady Powiatu [...] w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 79 ust. 1 u.s.p. stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy (powiatu). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Podstawę materialną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., zgodnie z którym rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
Rada powiatu może realizować tę kompetencję wyłącznie w sytuacji, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wydanie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., powinno zostać zatem poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych panują odpowiednie warunki akustyczne. Aby zatem ocenić, czy wystąpiła powyższa przesłanka, konieczne jest dokonanie ustaleń wyjściowych, pozwalających określić, jakie warunki akustyczne istnieją na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych zbiornika wodnego. Wynik tych ustaleń, winien być następnie odniesiony do tego, czy istniejące warunki akustyczne są «odpowiednie». Jeżeli zaś,
w następstwie dokonanych ocen i ustaleń, warunki akustyczne okazałyby się «nieodpowiednie», wówczas dopiero aktualizowałaby się kompetencja rady powiatu do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX/el. 2025, t. 2 do art. 116)
Artykuł 116 u.p.o.ś. umiejscowiony jest w dziale V ustawy zatytułowanym "Ochrona przed hałasem". Ochrona przed hałasem, w myśl art. 112 u.p.o.ś. polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.
W języku potocznym hałas to dźwięki o nadmiernym natężeniu, zakłócające spokój, dokuczliwe. Hałas w znaczeniu prawnym zdefiniowany jako dźwięki o częstotliwościach od 16 Hz do 16 000 Hz (art. 3 pkt 5 u.p.o.ś). Ochrona przed hałasem to zatem ochrona przed dźwiękami uciążliwymi, nadmiernymi. W języku prawnym ustawodawca wyznacza granicę owej uciążliwości (nadmierności) wprowadzając określenie dopuszczalnego poziomu hałasu.
W przepisie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. mowa o konieczności zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych. Należy więc określić znaczenie słowa "odpowiednie" (odpowiednie warunki akustyczne), ponieważ przepisy prawne nie wskazują wprost, jakie warunki akustyczne są odpowiednie (ustawodawca nie wskazuje, jak należy rozumieć "odpowiednie warunki akustyczne"). Niemniej ustawodawca posługuje się sformułowaniem "jak najlepszy stan akustyczny środowiska", który jest celem ochrony przed hałasem (art. 112 u.p.o.ś.). Utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziome, jak też zmniejszenie poziomu hałasu do dopuszczalnego są podane jako przykładowe działania zmierzające do najlepszego stanu akustycznego (art. 112 pkt 1 i 2), oznacza to, że mogą być też inne drogi mające na celu najlepszy stan akustyczny.
W języku polskim "odpowiedni" to spełniający dane warunki, taki, jaki powinien być w danej sytuacji. "Odpowiednie warunki akustyczne" to warunki akustyczne adekwatne do danej sytuacji, spełniające postawione warunki. Trzeba zauważyć, że ustawodawca stanowi o odpowiednich warunkach akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe. Okoliczność ta ma znaczenie
w kontekście "odpowiedniości" warunków akustycznych, ponieważ dla terenów
o różnym przeznaczeniu nieostry termin "odpowiedni" może przybierać różne znaczenie.
Z pewnością można przyjąć, że odpowiednie warunki akustyczne to warunki zgodne z przepisami prawnymi określającymi poziom hałasu. Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, na podstawie delegacji z art. 113 u.p.o.ś., ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw klimatu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, kierując się potrzebą zapewnienia należytej ochrony środowiska przed hałasem oraz mając na uwadze przepisy prawa Unii Europejskiej odnoszące się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku. Dopuszczalne poziomy hałasu ustala się w zależności od rodzaju terenów faktycznie zagospodarowanych, z uwzględnieniem źródła hałasu (art. 113 ust. 2 u.p.o.ś.). W tym sensie inaczej może wyglądać dopuszczalny poziom hałasu dla terenów zagospodarowanych pod zabudowę mieszkaniową, inaczej dla terenów zagospodarowanych pod cele uzdrowiskowe, a jeszcze inaczej dla terenów faktycznie zagospodarowanych dla sportu i rekreacji (art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś.).
O tym, czy istniejące warunki akustyczne są odpowiednie, powinno zdecydować ich zestawienie ze stanem pożądanym, z pewnym wzorcem stworzonym dla określonego terenu, w realiach sprawy obszaru rekreacyjno - wypoczynkowego, obejmującego zbiorniki wodne i ich otoczenie. W tym celu należy najpierw te warunki określić, zmierzyć, a więc dokonać ustalenia stanu faktycznego, a następnie zweryfikować, czy z perspektywy przyjętego wzorca, skonstruowanego na podstawie przepisów środowiskowych, uwarunkowań danego terenu, jego funkcji, przeznaczenia, warunki te są adekwatne. Negatywny wynik takiej weryfikacji zobowiąże organ do wprowadzenia zakazu lub ograniczenia. Trzeba podkreślić, że przepis art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. wiąże radę powiatu w ten sposób, że nakazuje jej zakazać lub ograniczyć używanie jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Innymi słowy, rada powiatu nie stanowi w tym zakresie na zasadzie uznania, ale ma prawny obowiązek wydania stosownego aktu,
w razie zajścia określonych okoliczności (konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych).
Niemniej punktem wyjścia musi być poczynienie stosownych ustaleń, ponieważ korzystając z kompetencji przyznanej przez art. 116 u.p.o.ś. rada powiatu nie może działać dowolnie, według uznania, arbitralnie. Trzeba przy tym pamiętać, że ewentualny zakaz bądź ograniczenie musi uwzględniać różne interesy, w tym tych, którzy rekreację i wypoczynek realizują z wykorzystaniem spalinowego sprzętu pływającego. Podmioty te także mają prawo korzystać ze środowiska, na co wskazują przepisy u.p.o.ś. i Prawa wodnego. Artykuł 4 ust. 1 u.p.o.ś. stanowi, że powszechne korzystanie ze środowiska przysługuje z mocy ustawy każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska, bez użycia instalacji, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego,
w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, w zakresie: 1) wprowadzania do środowiska substancji lub energii, 2) innych niż wymienione w pkt 1 rodzajów powszechnego korzystania z wód w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Z kolei art. 32 Prawa wodnego stanowi, że każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania
z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (ust. 1); powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb (ust. 2).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 16 kwietnia 2019 r., II OSK 1467/17, 12 stycznia 2021 r. III OSK 3436/21, z 16 listopada 2021 r., III OSK 4128/21, nie podzielił stanowiska, zgodnie z którym z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. nie wynika
w szczególności obowiązek przeprowadzenia, przed podjęciem uchwały, pomiarów akustycznych, w celu ustalenia aktualnego stanu akustycznego terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Pojęcie "odpowiednich warunków akustycznych" jest pojęciem nieostrym. Ponadto, w tym przypadku ograniczeniu podlega prawo własności i powszechne korzystanie ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych, w tym także uprawianie sportów wodnych. Oznacza to, że przepis, który wprowadza takie ograniczenie musi realizować wymagania z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc zasadę proporcjonalności, w świetle której ograniczenia dotyczące korzystania z konstytucyjnych wolności i praw powinny być ustanawiane tylko w ustawie i jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, jak i dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, czy też wolności i praw innych osób. Ponadto powyższe ograniczenia nie powinny naruszać istoty wolności i praw. Uwzględnienie tej zasady jako zasady ustrojowej jest niezwykle istotne z punktu widzenia wykładni
art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Zakres uznania rady powiatu przy wykładni "odpowiednich warunków akustycznych" nie jest całkowicie dowolny. Należy bowiem zastosować
w tym przypadku wykładnię systemową art. 116 ust. 1 w związku z art. 113 ust. 1 u.p.o.ś. oraz odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska
z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 114; dalej jako r.d.p.h.). Ma to na celu ustalenie odpowiednich warunków akustycznych na danym terenie, przeznaczonym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, w świetle dyspozycji art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. w zakresie oceny stanu akustycznego środowiska ustalonego na podstawie wyników pomiarów hałasu oraz przy uwzględnieniu innych relewantnych czynników. Stąd też konieczność poczynienia ustaleń w tym zakresie wynika z konieczności doprecyzowania tego pojęcia. Przyjęcie odmiennego stanowiska, może prowadzić do dowolnego ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w drodze uchwały rady powiatu. Powyższe stanowisko opiera się nie tyle na założeniu, że przepisy prawa nakładają na radę powiatu obowiązek stosowania przepisów r.d.p.h., lecz na wykładni systemowej art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Ten ostatni przepis, posługując się pojęciem nieostrym i jednocześnie dopuszczając ograniczanie konstytucyjnych wolności i praw, nakłada na właściwy organ powiatu obowiązek prawnego i faktycznego umotywowania uchwały wydanej na tej podstawie, także zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Od strony faktycznej oznacza to konieczność przeprowadzenia odpowiednich badań akustycznych, a od strony prawnej na odniesieniu ich do przepisów powołanego rozporządzenia, ponieważ tylko te dwa instrumenty pozwolą na określenie odpowiednich warunków akustycznych. Nie można jednocześnie opierać się wyłącznie na konkluzji sporządzonej w danej sprawie ekspertyzy, ponieważ rada powiatu musi dokonać analizy całokształtu tego rodzaju opracowania w uwarunkowaniach prawnych i faktycznych właściwych dla danego zbiornika wodnego.
Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane również w piśmiennictwie (por.
K. Gruszeckim, ibidem).
Zdaniem Sądu, hałasu, co oczywiste, nie można traktować jako wartości środowiskowej, ponieważ wartością taką jest odpowiedni stan akustyczny środowiska. Poziom hałasu należy zbadać i ocenić, czy jest on odpowiedni w kontekście konkretnych uwarunkowań. Trzeba też uwzględnić, że "odpowiednie warunki akustyczne", chociaż są wartością prawa ochrony środowiska, to jednak współistnieją
z innymi wartościami prawnymi. Wartością taką jest w szczególności równowaga przyrodnicza, zdefiniowana w art. 3 pkt 32 u.p.o.ś. jako stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej. Precyzyjniejsze ustalenia są konieczne dla oceny czy ruch pływających jednostek spalinowych taką równowagę narusza, a ponadto dla weryfikacji, czy całkowity zakaz używania takich jednostek był konieczny, skoro przepis dopuszcza także ograniczenie. Odrębnymi wartościami prawnymi są względy proporcjonalności, równości wobec prawa, niearbitralności i przejrzystości motywów kierujących organami władzy publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 lipca 2024 r., II SA/Wr 120/24). Przenosząc powyższe rozważania należy zauważyć, iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Powiatu [...] nie poczyniła żadnych ustaleń w tym zakresie. Zwrócić bowiem należy, że uzasadnienie uchwały jest lakoniczne, pozbawione jakichkolwiek konkretnych elementów, danych, okoliczności odnoszących się do konieczności zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na jeziorach objętych uchwałą. Zostało ono skonstruowane na tyle abstrakcyjnie, iż mogłoby stanowić uzasadnienie każdej uchwały podejmowanej na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Odwołano się w nim jedynie ogólnikowo do rozporządzenia r.d.p.h. Także analiza protokołu z sesji Rady Powiatu [...] (k. 32 -34), na której podjęto zaskarżoną uchwałę nie pozwala na uzupełnienie tych motywów. Wynika z nich jedynie, że wpłynęła petycja "mieszkańców i rezydentów jeziora [...] protestujących przeciwko używaniu silników spalinowych przez AWF", a dyskusja koncentrowała się na wykreśleniu z projektu uchwały § 2 dopuszczającego w okresie od 1 czerwca do 30 września w godzinach od 8.30 do 17.30 używania dwóch oznaczonych łodzi o napędzie spalinowym do celów dydaktycznych przez wspomnianą uczelnię, który ostatecznie nie znalazł się w zaskarżonej uchwale. Podobnie dodatkowej argumentacji nie sposób odnaleźć w aktach zgromadzonych w związku z korespondencją prowadzoną między organem nadzorczym a przewodniczącą Rady Powiatu [...], poprzedzającą złożenie skargi. Zauważyć bowiem należy, iż z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z [...] lipca 2025 r. wynika jedynie, iż "wprowadzenie zakazu spowodowane zostało skargami składanymi przez wypoczywających nad jeziorami powiatu [...]", przy czym załączona została tylko jedna petycja, ta wspomniana powyżej odnosząca się do jeziora [...] oraz postanowienie z dnia [...] października 2024 r. rozpoznające petycje z dnia
[...] sierpnia 2024 r. i [...] lipca 2024 r. W ocenie Sądu same petycje ze strony społeczeństwa (w przypadku kontrolowanej uchwały w istocie wykazano istnienie tylko odnoszących się do jednego jeziora) nie są wystarczającą podstawą do wprowadzenia zakazów i ograniczeń na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., aczkolwiek powinny być brane pod uwagę w perspektywie całokształtu zebranego przez organ materiału jednostek pływających.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała nosi cechy dowolności i arbitralności. Ponadto treść zaskarżonej uchwały nosi znamiona nieproporcjonalności jako, iż nie uwzględnia różnych interesów, w tym tych, którzy rekreację i wypoczynek realizują z wykorzystaniem spalinowego sprzętu pływającego, a mających również prawo korzystać ze środowiska, na co wskazują wspomniane przepisy u.p.o.ś. i Prawa wodnego, co stanowi naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Słusznie przy tym wskazał skarżący, że – mimo braku wymogów formalnych - przydatne i celowe w tym zakresie może być przeprowadzenie konsultacji społecznych z różnymi podmiotami, a nie tylko właścicielami działek rekreacyjnych. Przykładowo bowiem użytkownikiem jeziora [...] jest AWF w [...], prowadząca zajęcia dydaktyczne na tym jeziorze z wykorzystaniem łodzi spalinowych. W kontekście powyższego należy dodatkowo wskazać, że art. 116 ust. 1 u.p.o.ś daje możliwość nie tylko zakazania, ale także ograniczenia używania jednostek pływających napędzanymi silnikami. W związku z tym organ powinien wykazać, dlaczego wybrał formę radykalniejszą, wyłączającą całkowicie używania tych jednostek.
Reasumując należało uznać, iż Rada Powiatu [...], podejmując zaskarżoną uchwałę nie dokonała szczegółowych ustaleń i ocen w zakresie konieczności i zdatności wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., jako właściwego środka do osiągnięcia celu w postaci stanu odpowiedniego poziomu akustycznego na jeziorach w niej wskazanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Takie podejście istotnie narusza nie tylko art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., lecz przede wszystkim stanowi istotne naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) w odniesieniu do konstytucyjnych wolności i praw (w tym wolności prowadzenia działalności gospodarczej i prawa do korzystania z zasobów środowiska).
Organ wprowadzając zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi pominął, że niektóre jeziora wskazane w uchwale
położone są na terenie [...], ustanowionego uchwałą Sejmiku Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr V/75/19 w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r., poz. [...].
W parkach krajobrazowych na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 14 w zw. z art. 16 ust. 3 u.o.p. może być wprowadzony zakaz używania łodzi motorowych i innego rodzaju sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych. Taki zakaz z wyłączeniem używania łodzi z silnikami elektrycznymi został wprowadzony w § 3 ust. 1 pkt 13 i ust. 5 powyższej uchwały Sejmiku Województwa [...]. Stąd jawi się jako zbędne powielanie takiego zakazu w uchwale podejmowanej na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Może to bowiem rodzić niebezpieczeństwo powstania kolizji w ich stosowaniu, w szczególności, jeśli się zważy na przewidziane w zaskarżonej uchwale wyłączenia. W związku z tym należy dać pierwszeństwo zakazom ustanowionym na podstawie przepisów u.o.p. jako norm o charakterze szczególnym (por. K. Gruszecki, op. cit., t. 4 do art. 116). Natomiast nie ma żadnych przeszkód do ustanawiania zakazów i ograniczeń na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. na obszarze chronionego krajobrazu. W kontrolowanej sprawie chodziło o obszar [...]. W art. 24 u.o.p. nie przewidziano bowiem analogicznego przepisu jak ten w art. 17 ust. 1 pkt 14 u.o.p.
Zasadnie organ nadzoru zakwestionował również § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 116 ust. 4 u.p.o.ś. ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Treść normy prawnej zawartej w tym przepisie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy nie było wprowadzenie wyłączeń
o charakterze podmiotowym, przez wskazanie służb zwalniających z zakazu jednostki pływające należące do określonych rodzajów służb publicznych (takich jak podane
w § 2 zaskarżonej uchwały), ale wskazał on generalnie na jednostki, wykorzystywane do realizacji celów wymienionych w tym przepisie. Wynika stąd wniosek, że nie jest istotne, czyją własnością jest lub w czyim posiadaniu znajduje się konkretna jednostka pływająca, ale cel, do realizacji którego jest ona wykorzystywana. Taki sposób redakcji art. 116 ust. 4 u.p.o.ś. wyłącza możliwość odmiennego określenia kręgu podmiotów zwolnionych z ograniczeń wprowadzonych w przepisach prawa miejscowego. Nie daje również podstaw do wprowadzenia zwolnień o charakterze indywidualnym, bez względu na to, kogo mają dotyczyć (por. wyrok WSA w Olsztynie z 4 września 2012 r., II SA/Ol 511/12 wraz z glosą aprobującą G. Klimka, PPOŚ 2012/3/147-155, K. Gruszecki, op.cit., t. 3 do art. 116). Natomiast § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały jest zbędnym powtórzeniem treści art. 116 ust. 4 u.p.o.ś.
Trafnie również Wojewoda zakwestionował § 3 zaskarżonej uchwały stanowiący w istocie niedopuszczalne przeniesienie kompetencji wynikających z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. z Rady Powiatu [...] na Zarząd Powiatu. Wyjątki od zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi muszą zostać określone w sposób wyczerpujący w samym akcie prawa miejscowego w taki sposób, aby nie zachodziła konieczność swoistej konkretyzacji uchwały przez akt indywidualny organu wykonawczego powiatu (por. wyrok NSA z 10 lutego 2022 r., III OSK 783/21).
Mając na uwadze powyższe, Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.