II SA/GO 507/21

II SA/Go 507/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2021-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Grażyna Staniszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Ruszyński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2844/21 - Wyrok NSA z 2024-10-03
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 3 ust. 1, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi J.L. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 3 lutego 2021 r., nr XXII/180/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie wsi [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
J.L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 3 lutego 2021 r. Nr XXII/180/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie wsi [...]. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 10 ust. 1 pkt 1, 3, art. 6, art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2021 r. poz. 741, zwana dalej – u.p.z.p.) w zw. z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez brak uwzględnienia prawa własności i aktualnego sposobu wykorzystania polegającej na wykonywaniu działalności w zakresie chowu i produkcji zwierzęcej, czy hodowli , jak również ograniczeń w zakresie budowy biogazowni, które to ograniczenia pojawiły się w planie miejscowym, która to inwestycja mogłaby być opłacalna dla podmiotu ją realizującego, jak i dla ogółu społeczeństwa, nie stwarzając żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludności i mienia, których istnienie zapewniłoby dostęp do alternatywnych źródeł energii, a w konsekwencji doprowadzenie do negatywnego wpływu na finanse publiczne,
2) art. 17 pkt 12 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie uwag wniesionych przez skarżącego w ustawowym terminie, a także pozostawienie ich bez odniesienia się co do treści, co w konsekwencji spowodowało, że organ wykonawczy gminy pozostał w zwłoce i naruszył tryb sporządzenia planu miejscowego,
3) art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe i naruszające interesy osób zainteresowanych oraz ogółu społeczeństwa zorganizowanie dyskusji publicznej nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji pozbawienie możliwości udziału w dyskusji podmiotów zainteresowanych, co mogło mieć wpływ na ostateczną treść planu,
4) § 12 pkt 17 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 17 pkt 12, 13 i 14 u.p.z.p. poprzez brak rozstrzygnięcia w przedmiocie uwag wnoszonych przez skarżącego, jak i inne podmioty w odniesieniu do projektu miejscowego planu zagospodarowania, a także nieudokumentowanie rozpatrzenia przedmiotowych uwag,
5) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości i proporcjonalności, a przy tym bezpodstawne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego do jego nieruchomości na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały, na której teren działki nr [...] gmina [...] przeznaczony został na tereny rekreacyjne, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego możliwości dotychczasowego wykorzystania działki zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem, zwłaszcza na cele rolne, prowadzenie swojej działalności gospodarczej, jak również zabudowy.
Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym w skardze zakresie.
W skardze skarżący zawarł wniosek o przeprowadzenie dowodów z wymienionych dokumentów.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem i prowadzi gospodarstwo rolne w gminie [...]. Jego działalność jest prowadzona głównie na działkach rolnych nr [...], które zostały objęte zaskarżoną uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Swoją działalność skarżący prowadził długo przed podjęciem uchwały, realizując systematycznie kolejne inwestycje, które miały na celu rozwój gospodarstwa rolnego, rolnictwa na obszarze gminy, ale także wpływ na rozwój innych sektorów, m.in. energetycznego przez podjęcie inwestycji obejmującej budowę biogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą o mocy do 0,499 MW na działce nr [...]. Postępowania administracyjne w przedmiocie w.w. inwestycji podejmowane są przez skarżącego już od 2019 r. Dalej skarżący wyjaśnił, że na jednej z w.w. działek zrealizował już przedsięwzięcie obejmujące sześć obiektów inwentarskich przeznaczonych do hodowli trzody chlewnej o obsadzie 1370 DJP. Realizacja tego przedsięwzięcia została pozytywnie zaopiniowana przez odpowiednie organy administracyjne. W dniu 11 kwietnia 2019 r. inwestor wystąpił o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Skarżący wskazał, że w sprawie tej pojawiły się nieprawidłowości w działaniu organów, kolejne decyzje były uchylane, a następnie podjęta została przedmiotowa uchwała, która ograniczyła działalność skarżącego oraz uniemożliwiła budowę biogazowni. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Marszałek Województwa udzielił skarżącemu pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji służącej do chowu lub hodowli świń obejmującej więcej niż 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg, zlokalizowanego na terenie Gospodarstwa, na działce nr [...].
Skarżący podniósł, że w dokumentacji obejmującej akta planistyczne nie zostały ujęte uwagi wnoszone przez skarżącego, organ nie odniósł się w sposób wyczerpujący oraz racjonalny, jak również nie rozstrzygnął uwag skarżącego. Skarżący powołał się na przepis § 12 pkt 17 w.w. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i wskazał, że rozpatrując uwagi i sprzeciwy organ powinien sporządzić jako załącznik do uchwały kartę w formie tabeli stanowiącej listę nieuwzględnionych uwag, a coś takiego nie miało miejsca. Ponadto uchwała nie zawiera uzasadnienia w zakresie studium. Skarżący wskazał, że argumentacja przedstawiona przez organ, a zawarta w tabelce odnośnie sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych przez skarżącego jest lakoniczna i ogólnikowa.
Zdaniem skarżącego argument, że teren ten ma przysłużyć się rozwojowi turystyki rowerowej i pieszej uznać należy za niewystarczający i nie stanowi o rozpatrzeniu uwag. W ocenie skarżącego w sprawie nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia uwag. Skarżący zarzucił, że sposób zorganizowania publicznej dyskusji nad projektem uchwały (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.) nastąpił z naruszeniem interesów społeczeństwa, bowiem dyskusję zorganizowano w dzień roboczy oraz nie w każdej ze wsi, lecz tylko w jednej miejscowości.
W ocenie skarżącego postanowienia zawarte w § 11 ust. 2 pkt 5 ppkt a) do ppkt k) uchwały, które dotyczą polityki energetycznej, ujęte są w sposób lakoniczny, co budzi wiele wątpliwości w zakresie ich realizacji. W uchwale nie zawarto odpowiednich postanowień dotyczących kwestii energii odnawialnej, tzw. "energii zielonej" Poczyniono tylko ogólne założenie w § 11 ust. 2 pkt 5 od ppkt c), które umożliwia zasilanie za pomocą instalacji fotowoltaicznych. Pominięto przy tym inne alternatywne źródła energii "zielonej", a do takich należą elektrownie wiatrowe i biogazownie. Gmina jest zobowiązana realizować swoje zadania zgodnie z polityką energetyczna państwa, miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego lub ustaleniami studium.
Przedmiotowa uchwała narusza interes skarżącego. Organ podejmując uchwałę naruszył zasadę równości i proporcjonalności, przez co miało miejsce bezpodstawne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego do jego nieruchomości. Na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego, planowana była inwestycja obejmująca budowę biogazowni. Miała ona stanowić nieodłączny element infrastruktury gospodarstwa rolnego wraz z obiektami na sąsiednich działkach, m.in. chlewnią. Biogazownia miała zapewnić źródło energii odnawianej na tym terenie oraz zniwelować ewentualne substancje zapachowe, a tym samym stanowić rozwiązanie do przerabiania odpadów i masy biodegradowalnej, tj. gnojowicy, która nie byłaby wylewana na pola. Funkcjonowanie biogazowni przyczyniłoby się do znacznych wpływów finansowych Gminy. Analiza dokumentacji planistycznej, zdaniem skarżącego dowodzi, że organ pominął powyższe istotne czynniki związane z lokalizacją biogazowni. W ocenie skarżącego uzasadnione wątpliwości co do legalności działania organu budzi fakt, że w uchwale ograniczono i uniemożliwiono budowę inwestycji, które obejmują swym zakresem biogazownie, zwłaszcza na obszarze, gdzie znajdują się działki skarżącego, tj. załącznik nr 1 do uchwały - pkt 16R/1/30 ust. 3 uchwały, który nie tylko zakazuje lokalizowania biogazowni, ale także kolejnych bezściółkowych ferm hodowli zwierząt oraz dużych ferm ściółkowych powyżej 300 DJP. Skarżący zaznaczył, że inwestycja obejmująca powstanie biogazowni jest na etapie planistycznym, a organ nie uwzględnił okoliczności że inwestycja ta jest dopuszczalna do zrealizowania, lecz wręcz celowo uchwalił plan miejscowych, aby przerwać realizowaną przez skarżącego inwestycję.
Skarżący wskazał, że uchwała nie uzasadnia podstaw objęcia planem terenu na którym położone są nieruchomości skarżącego. Analiza sprawy prowadzi również do wniosku, że organ nie przeprowadził właściwych i poprawnych analiz, dotyczących interesów prywatnych, a wyłącznie z niejasnych i nie podanych powodów ograniczył zabudowę inwentarską, hodowlaną, a także obejmującą obiekty takie jak biogazownie, organ chciał pozornie orzekać w interesie publicznym, gdzie z postanowień uchwały i załączników nie wynika, aby taka ochrona była wymagana. Działanie to stanowiło wyłącznie naruszenie władzy i godzenie w sposób rażących w interesy prywatne bez jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na wstępie organ wyjaśnił, że zamierzenie inwestycyjne na nieruchomościach skarżącego nie wyszło poza fazę wytyczania granic nieruchomości. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi skarżący może korzystać z gruntów do niego należących w dotychczasowy sposób, który wynikał również ze studium. Grunty skarżącego zachowały tę samą funkcję co w studium. Zgodnie z uchwałą nr VIII/76/99 Rady Gminy z dnia 15 lipca 1999 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta tereny objęte skargą są przeznaczone pod uprawy rolne (tereny łąk i pastwisk), predysponowane do rozwoju turystyki rowerowej i pieszej.
Organ nie zgodził się z zarzutem braku uwzględnienia prawa własności nieruchomości i wskazał, że w dniu wejścia w życie planu miejscowego skarżący nie posiadał żadnych decyzji, które pozwalałyby mu na powstanie biogazowni. Organ przytoczył treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Zawarty w § 5 pkt 5 uchwały zakaz lokalizacji biogazowni i elektrowni wiatrowych jest konsekwencją obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta. Organ zaznaczył, że w procedurze planistycznej i w innych postępowaniach procedowanych przez Burmistrza skarżący wskazywał na moc instalacji na poziome co najmniej 0,49 MW, czyli znacznie przekraczające wartości niezależne od studium.
Organ wskazał, że jednym z najistotniejszych powodów podjęcia przedmiotowej uchwały w zakresie zakazu lokalizowania biogazowni oprócz zgodności z zapisami samego studium, była ochrona środowiska, w szczególności wprowadzenie właściwej gospodarki wodno - ściekowej, uwzględniającej położenie całości terenu objętego projektem planu w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] "[...]". Wskazał na to również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w pozytywnej opinii z dnia [...] marca 2020 r. Podobne stanowisko wyraził również w pozytywnej opinii z dnia [...] maja 2020 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny.
Na etapie planistycznym powstała również opinia prawna dotycząca rozstrzygnięć o braku zasadności uwzględnienia przez Burmistrza uwag J.L. W opinii prawnej wyjaśniono, że rozwiązania zawarte w § 14 ust. 26 planu podyktowane są szczególnym charakterem terenu objętego planem. Działki wnioskodawcy są położone w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...]. To determinuje podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie, a jeśli to będzie niemożliwe - maksymalne ograniczenie negatywnych oddziaływań czynników zewnętrznych na stan wód podziemnych.
Zdaniem organu nie był zasadny zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia dyskusji publicznej. Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ stwierdził, że wszystkie uwagi zostały rozpatrzone, co wynika w szczególności z protokołu z sesji Rady Miejskiej z dnia 3 lutego 2021 r., gdzie w pkt 8.2 Burmistrz poinformował o sposobie rozpatrzenia uwag. Uwaga skarżącego dotycząca zmiany przeznaczenia działki nr [...] pod chlewnię i biogazownię została przez Burmistrza nieuwzględniona z uwagi na niezgodność ze Studium, zgodnie z którym jest to teren preferowany dla rozwoju turystyki rowerowej i pieszej. Ponadto w studium dla tego rodzaju działalności powinny być wyznaczone obszary, na których będą rozmieszczone wnioskowane urządzenia wraz ze strefami ochronnymi.
Organ wskazał, że w aktach planistycznych jest zawarte rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2020 r. uwag zgłoszonych na podstawie ar.t 17 pkt 11 u.p.z.p. Rozpatrzenie uwag nastąpiło w terminie ustawowym, tj. w ciągu 17 dni. Nieuwzględnione uwagi zostały odrębnie poddane opinii prawnej. W konsekwencji, zdaniem organu, działanie Burmistrza który przekazał Radzie do rozstrzygnięcia uwagi, których uprzednio nie uwzględnił, nie narusza prawa. Załącznikiem nr 4 do uchwały są rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, które zostały podjęte na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze oraz wniósł o przeprowadzenie dowodów z kolejnych dokumentów. W treści pisma procesowego pełnomocnik skarżącego podjął polemikę ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę.
W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2021 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę oraz wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał, że w jego ocenie rozważenia wymaga posiadanie przez skarżącego interesu prawnego, skoro przeznaczenie nieruchomości w zaskarżonym akcie nie uległo zmianie. Zdaniem organu skarżący takiego interesu nie posiada, wobec czego skarga powinna zostać odrzucona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej między innymi poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na tego typu akt, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.
W pierwszej kolejności należało zbadać dopuszczalność skargi J.L. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 3 lutego 2021 r. Nr XXII/180/21 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie wsi [...].
Skarga w niniejszej sprawie złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej "u.s.g.", który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust.2). Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz stanowi akt prawa miejscowego.
Prawo do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. musi się wiązać z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, innymi słowy tylko wówczas i tylko w takim zakresie w jakim zaskarżona uchwała wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, można uznać, że jest on legitymowany do jej "zaczepienia" skargą skierowaną do sądu administracyjnego. Skarga taka nie ma bowiem charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK-A 2003, wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. II OSK 1541/12, LEX nr 1379547; z 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 117/13, Nr 8, poz. 84, wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 lipca 2016 r. sygn. II SA/Bd 771/15).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. II OSK 790/12 orzekł, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego lub zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. W orzecznictwie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący jako właściciel działek nr [...] położonych na terenie objętych przedmiotową uchwałą posiada interes prawny do jej zaskarżenia. Uchwała niewątpliwie wprowadza ograniczenia związane ze sposobem zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność skarżącego w sposób przez niego planowany. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że skarżący podjął szereg określonych czynności prawnych w celu prowadzenia działalności rolniczej polegającej na chowie i hodowli zwierząt w ilości ponad 2000 DJP, którego to profilu działalności rolniczej - w takim rozmiarze - postanowienia uchwały nie przewidują. Zaskarżona uchwała ogranicza zatem realizację jego uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości.
Analizę zarzutów skargi poprzedzić należy uwagą, że po myśl art. 28 u.p.z.p jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. A contrario - naruszenie zasad bądź trybu sporządzania uchwały, które nie mają charakteru istotnego nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała - wbrew stanowisku skarżącego - nie narusza obiektywnego porządku prawnego w stopniu skutkującym stwierdzenie jej nieważności.
Zauważyć należy, skarżący oczekuje ochrony prawnej że względu na przysługujące mu prawo własności, które zostało ograniczone z uwagi na ustanowienie przez uprawniony organ ograniczeń co do sposobu zagospodarowania nieruchomości. Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust, 2 Konstytucji RP stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 Konstytucji RP).
Ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. postanowił, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Wynikające z przytoczonego przepisu uprawnienia określane są mianem władztwa planistycznego gminy. Wykonując zadania w zakresie polityki przestrzennej organy jednostki samorządu terytorialnego winny kierować się m.in. potrzebą zapewnienia ładu przestrzennego, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje zatem sytuacje, w których upoważniony organ poprzez podjęcie aktu w formie uchwały może określić sposób wykonywania prawa własności, ograniczając w ten sposób to prawo. Istotna jest w takiej sytuacji okoliczność czy wynikające z przepisów uchwały ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości jest uzasadnione pod względem prawnym oraz faktycznym, a tym samym - czy gmina nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.
Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z postanowieniami planu (załącznik nr 3 pkt 26) przeznaczenie danego terenu określono jako rolnicze - uprawy polowe, łąki i pastwiska. Dopuszczono utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością jej przebudowy i remontów. Z przytoczonych przepisów wynika, że przeznaczenie terenu nie uległo zmianie, nadal jest to teren rolniczy. Kolejne przepisy uchwały wprowadzają natomiast ograniczenia co do intensyfności prowadzenia działalności rolniczej. Z dokumentacji planistycznej wynika, że określony w uchwale sposób zagospodarowania terenu wynika m.in. z położenia terenu, który znajduje się w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...]. (por. Prognoza Oddziaływania na Środowisko). Na tę okoliczność zwrócono uwagę w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2020 r. oraz w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. Z opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wynika, że zagospodarowanie terenu musi uwzględniać jego położenie w obszarze o znacznych zasobach wód podziemnych "Zbiornik Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...], objętego reżimem wysokiej ochrony. Również w treści Studium określono, że występowanie na terenie Gminy Głównych Zbiorników Wód Podziemnych objętych najwyższą i wysoką klasą ochrony narzuca ograniczenia w inwestowaniu (zakaz obiektów mogących wpłynąć na pogorszenie stanu czystości wód (pkt 2.2.1). W tych okolicznościach stwierdzić można, że wprowadzone uchwałą ograniczenie sposobu wykonywania własności nieruchomości poprzez zakaz prowadzenia na terenie działek nr [...] intensywnej działalności rolniczej ma oparcie w stanie faktycznym sprawy, nie jest to zatem ograniczenie wprowadzone w sposób arbitralny, dowolny, czy też niezasadny. Wbrew stanowisku skargi dokumentacja planistyczna nie pozwala postawić zarzutu, że wprowadzenie omawianych ograniczeń nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że wbrew twierdzeniom skargi przepisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są dla organu stanowiącego gminy bezwzględnie wiążące przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na taki charakter studium wskazują wprost przepisy art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Nieuwzględnienie postanowień studium, bądź podjęcie uregulowań sprzecznych z postanowieniami studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego i jest podstawą do stwierdzenia jego nieważności, W wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2062/19 Naczelny Sad Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium.
W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p1. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z treści uchwały (część wstępna) wynika, że została ona podjęta po stwierdzeniu przez organ, iż nie narusza ona przepisów obowiązującego dla danego studium przyjętego uchwałą nr VIII/76/99 Rady Gminy z dnia 15 lipca 1999 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta [...].
Wskazać przyjdzie, że lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW musi być przewidziana w studium obowiązującym dla danego terenu. Wymóg ten wynika z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.
Z treści studium wynika, że na danym terenie nie przewidziano lokalizacji urządzeń wytwarzających energię odnawialną. W § 5 pkt 5 planu zawarto postanowienie zgodnie, z którym na terenie opracowania planu zabrania się lokalizowania biogazowni i elektrowni wiatrowych, natomiast w załączniku nr 3 pkt 26 ppkt 4 dopuszczono lokalizację farm fotowoltaicznych o mocy do 100 kW. Przytoczone przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów studium, nadto - w ocenie Sądu - nie przekraczają granic władztwa planistycznego. Zauważyć należy, że inwestycja polegająca na budowie biogazowni, do której m.in. odnoszą się zarzuty skargi, dotyczyła urządzenia o mocy 0,49 MW, a zatem znacznie przekraczającej moc określoną w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Realizacja takiej inwestycja jest dopuszczalna, jeżeli w studium taką możliwość przewidziano. Warto zwrócić uwagę na prezentowane w orzecznictwie oraz piśmiennictwie stanowisko zgodnie z którym zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy realizowane w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach. Skoro bowiem z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie (por. wyroki sygn. akt II SA/Go 277/21, II SA/Bk 146/21, M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Warszawa 2017, s. 116-117; również H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, tezy do art. 10).
W stanie faktycznym danej sprawy, wobec treści studium, które nie przewiduje lokalizacji urządzeń wytwarzających energię odnawialną, postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów prawa.
Nie były zasadne pozostałe zarzuty skargi.
Zgodnie z treścią art. 17 pkt 11 i 12 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (pkt 11), rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12).
Wskazana procedura została w niniejszej sprawie zachowana. Zgłoszone uwagi zostały rozpatrzone w formie tabelarycznej, która to forma wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587). W załączniku nr 9 do rozporządzenia określono wzór wykazu uwag wniesionych do planu miejscowego. Sporządzony w rozpatrywanej sprawie wykaz uwag odpowiada co do formy wykazowi zamieszczonemu w załączniku nr 9 oraz zawiera wszystkie wymagane elementy. Z treści tego dokumentu wynika, że przedmiotem rozpoznania były m.in. uwagi wniesione przez J.L. (poz. 6). Jako przyczynę nieuwzględniania uwagi wskazano, iż jest ona niezgodna z postanowieniami studium - jest to teren preferowany do rozwoju turystyki rowerowej i pieszej, ponadto w studium powinny być wyznaczone obszary na których będą rozmieszczone wnioskowane urządzenia wraz ze strefami ochronnymi. Z uzasadnienia wynika zatem, że uwagi skarżącego zostały rozpoznane merytorycznie. Ponadto w sprawie uwag wniesionych przez skarżącego sporządzona została opinia prawna. W opinii prawnej dotyczącej zasadności braku uwzględnienia uwag wniesionych przez skarżącego powołano się m.in. na okoliczności dotyczące położenia terenu, który znajduje się granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...].
Warto w tym miejscu powołać się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 941/20 , w którym Sąd wskazał, że cyt.: "ustawa nie określa formy, w jakiej następuje rozpatrzenie uwag przez organ wykonawczy gminy, choć w praktyce często następuje to w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy. Skarżący pismem wnieśli uwagi do projektu planu. Z akt planistycznych wynika, że uwagi te zostały rozpatrzone przez Burmistrza łącznie z uwagami innych podmiotów i przedstawione w formie tabeli, w której organ wskazał, że uwaga skarżących nie została uwzględniona oraz uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Następnie uwagi te zostały przedstawione Radzie Miejskiej, która również ich nie uwzględniła. Zatem procedura planistyczna w tym zakresie nie została naruszona". Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3302/17.
W badanej sprawie rozstrzygniecie w przedmiocie wniesionych uwag stanowi załącznik nr 4 do zaskarżonej uchwały. Z treści protokołu z sesji Rady wynika, że nieuwzględnione uwagi były przedmiotem obrad Rady Miejskiej. Powyższe, zdaniem Sądu, wskazuje że zgłoszony w tym zakresie zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
Z dokumentacji planistycznej wynika, że wypełniając wymóg z art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w dniu 14 lipca 2020 r. organ przeprowadził dyskusję publiczną. Wskazać należy, że ustawa nie precyzuje szczególnych wymogów co do terminu bądź miejsca przeprowadzenia dyskusji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.