II SA/Go 50/25

II SA/Go 50/25 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /przewodniczący/
Krzysztof Dziedzic /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 82
art. 11-12
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. Starosta [...] na podstawie art. 5, art. 11 ust. 1, 1b i 4, art. 12 i art. 12a pkt. 1 i art. 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 82) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024. poz. 572) ustalił dla P. W. opłaty z tytułu trwałego wyłączenie gruntów z produkcji rolnej o łącznej powierzchni 0,2211 ha, stanowiących działkę nr [...] obręb [...], sklasyfikowanych jako grunt klasy RV pochodzenia organicznego, przeznaczonych pod budowę budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą: należność za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w wysokości: 0 zł, opłatę roczną za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w wysokości: [...] zł stanowiącą 10% należności nie pomniejszonych o wartość rynkową gruntu.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] lipca 2024 r. wpłynął wniosek P. W. o wydanie decyzji naliczającej opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Zezwolenie na wyłączenie zostało udzielone decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. znak: [...]. W związku z planowaną zabudową dwóch działek budynkiem mieszkalnym trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej wymagały całe działki nr [...] obręb [...] o łącznej powierzchni 0,2211 ha, sklasyfikowane jako grunty klasy RV pochodzenia organicznego. Należność jednorazowa za wyłączenie 1 ha gruntów klasy RV pochodzenia organicznego, zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynosi [...] zł, co w przeliczeniu na powierzchnię 0,2211 ha wynosi [...] zł. Zgodnie z art. 12 ust. 6 ustawy, należność pomniejszono o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych. Wartość rynkowa działki przeznaczonej do wyłączenia wynosi [...] zł, co dało wynik ujemny i w związku z tym należności nie pobrano. Na podstawie art. 4 ust. 13 i art. 12 ust. 7 ustawy ustalono opłatę roczną jako 10% należności tj. [...] zł. Jeśli chodzi o możliwość zastosowania przewidzianego w art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłat rocznych, to zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, co oznacza, że zwalnia on z obowiązku uiszczenia opłat rocznych tylko wówczas, gdy cały obszar podlegający wyłączeniu nie przekracza 0,05 ha. W rozpatrywanej sprawie obszar podlegający wyłączeniu wynosił 0,2211 ha.
Po rozpatrzeniu wniesionego przez P. W. odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2024 roku, [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję.
W uzasadnieniu SKO przywołało mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 12, osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne (...). Z art. 12a pkt 1 ustawy wynika, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. Kolegium wskazało, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, art. 12a nie może być interpretowany rozszerzająco, stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do art. 12 tej ustawy. Jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem. Oznacza to, że art. 12a zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek, ale tylko wówczas, gdy cały obszar podlegający wyłączeniu nie przekracza 0,05 ha (wyroki WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2024 r., IV SA/Po 104/24, WSA w Warszawie z 18 grudnia 2019 r., IV SA/Wa 730/19). W sytuacji, gdy wyłączono z produkcji leśnej grunt o powierzchni przekraczającej 0,05 ha, konieczność uiszczenia należności i opłat rocznych dotyczy całej powierzchni podlegającej wyłączeniu. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2010 r., II OSK 1619/09.
W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia i właściwie zastosował przepisy prawa regulujące kwestie związane z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji rolniczej i związanego z tym naliczeniem i opłat rocznych.
W skardze na decyzję SKO w [...] z dnia [...] września 2024 roku, [...], wniesionej przez P. W. zarzucono naruszenie art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na nie uwzględnieniu przysługującego skarżącej zwolnienia z opłat za wyłączenie z produkcji rolniczej 500 m2 gruntu przeznaczonego pod budowę domu jednorodzinnego. W skardze wskazano, że SKO swoją wykładnię prawa oparło na rzekomo ugruntowanym orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jednak zapomniało wspomnieć, że podstawą tych wyroków, na których opiera swoją decyzję był wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. II OSK 655/10, w którym faktycznie orzeczono o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej na cele nierolnicze, ale pod budowę budynku letniskowego. W tym konkretnym przypadku doszło do rozszerzonego zastosowania przepisu art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosowanie przez lata tak wyciągniętej tezy jest nieporozumieniem. Organy administracji publicznej powinny należycie zbadać materiał dowodowy i dopiero wtedy wydać właściwą decyzję, ponieważ opieranie się na wyroku sądowym oraz kolejnych wyrokach powstałych w oparciu o jego sentencję, które nie dotyczą tego samego przypadku, jest nieuprawnione i bezrefleksyjne. Ponadto SKO nie odniosło się w ogóle do faktu, że na stronach rządowych administracji publicznej znajdują się wytyczne, które są inne niż stanowisko SKO w sprawie interpretacji art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do tego, czy w niespornych okolicznościach faktycznych sprawy powinno znaleźć zastosowanie przewidziane w art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zwolnienie z opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha (w przypadku budynku jednorodzinnego). W ocenie Sądu zawarty w skardze zarzut naruszenia 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mógł bowiem odnieść zamierzonego skutku bowiem organy dokonały prawidłowej wykładni tego przepisu.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Przepis art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych statuuje wyjątek od tej zasady stanowiąc, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego - do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być interpretowany rozszerzająco, stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do art. 12 tej ustawy. Jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem. Takie też rozumienie przepisu art. 12a wpisuje się w zakładany przez ustawodawcę cel ochronny tej regulacji wynikający z art. 12 ustawy. Oznacza to, że art. 12a zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek do określonego ustawowo obszaru, a nie do obszaru większego przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe (oprócz powołanego w zaskarżonej decyzji wyroku NSA z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 655/10, por. np. wyroki NSA z 20 września 2001 r. sygn. akt I SA 1793/00, z dnia 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1619/09, z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 161/20, z 27 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 184/21).
Należy podkreślić, że ochrona gruntów leśnych, przewidziana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze (art. 3 ust. 2 pkt 1). Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Celem ustawodawcy była zatem ochrona gruntów rolnych jak i leśnych przed nadmierną i niekontrolowaną urbanizacją. Grunty bowiem są jednym z najważniejszych elementów środowiska. Ich ustawowa ochrona jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. Skuteczność tej ochrony jest uwarunkowana istnieniem instrumentów zapewniających realizację ustanowionych w tym zakresie zakazów i nakazów (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r., sygn. II OSK 121/14).
Nie można w związku z tym uznać, że skoro przepis art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje zwolnienie z opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha (w przypadku budynku jednorodzinnego), to tym samym promuje budownictwo mieszkaniowe na tych terenach. Gdy celem wyłączenia gruntów z produkcji jest budownictwo mieszkaniowe, ustawodawca przewidział zwolnienie od należności i opłat, jako wyjątek od zasady. Każdy wyjątek w uregulowaniach ustawowych należy interpretować zawężająco. Brak jest zatem podstaw, aby zwolnienie od opłat i należności interpretować szerzej, niż wynika to z dosłownego brzmienia przepisu art. 12a. Skoro racjonalny prawodawca ustalił obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych za wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego określając wielkość wyłączenia do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego, niejako premiując brakiem należności i opłat tylko budowę na powierzchni nieprzekraczającej 0,05 ha, to tym samym jednocześnie wyłączył od tego dobrodziejstwa budowę na powierzchni przekraczającej 0,05 ha.
W związku z powyższym, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy wyłączono z produkcji leśnej grunt o powierzchni przekraczającej 0,05 ha konieczność uiszczenia należności i opłat rocznych dotyczy całej powierzchni podlegającej wyłączeniu.
Z tych względów sformułowane w skardze zarzuty należało ocenić jako niezasadne. Sąd z urzędu nie dostrzegł innych naruszeń prawa, uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935).