II SA/Go 492/23

II SA/Go 492/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz
Kamila Karwatowicz /sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 20, art. 28, art. 35 ust. 5 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. S. i Z. S. – wspólników spółki cywilnej "S. – M. P." na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej I. S. i Z. S. – wspólników spółki cywilnej "S. – M. P." solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2022 r. znak: [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. i I.S. wspólnikom spółki cywilnej ,,S" pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, przeznaczonego do realizacji na działkach o nr [...].
Od powyższej decyzji odwołał się P.P., podnosząc, że planowana inwestycja spowoduje zacienienie budynku znajdującego się na jego nieruchomości, a także utrudni dojazd oraz dojście do tego budynku. W odwołaniu wskazał także, iż inwestor rozpoczął wykonywanie robót budowlanych pomimo braku dysponowania ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.
Decyzją z dnia [...] września 2022 r. znak: [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia inwestorom wnioskowanego pozwolenia na budowę.
W ocenie Wojewody inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i roboty te prowadzi. Przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Organy architektoniczno - budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty zrealizowano. Z uwagi na wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zdaniem Wojewody w sprawie zachodziła przesłanka określona w art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego i organ odwoławczy był zobowiązany do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wydania decyzji odmownej. Odnosząc się zaś do uwag inwestora, iż odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie powinna być stroną w postępowaniu, organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji sprawy wynika, że P.P. przysługuje przymiot strony.
W wyniku skargi wniesionej przez I. i Z.S. wyrokiem z dnia 29 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 638/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że uwzględniając odwołanie wniesione przez P.P. organ odwoławczy nie poczynił dostatecznych ustaleń czy temu odwołującemu przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony, co wiązało się z prawidłowym wyznaczeniem obszaru oddziaływania inwestycji skarżących. Ponadto podając jako jedyną przyczynę odmowy wydania pozwolenia na budowę fakt rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji, organ odwoławczy nie ustalił precyzyjnie kiedy te roboty zostały rozpoczęte, w szczególności czy nastąpiło to już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji a przed wniesieniem odwołania.
Sąd zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie z faktu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji P.P. można przyjąć jedynie, że organ ten uznał, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działkę należącą do P.P.. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie odniósł się faktycznie do tej kwestii, ograniczając się do lakonicznego i niczego nie wyjaśniającego stwierdzenia, że "z dokumentacji sprawy wynika, że P.P. przysługuje przymiot strony". Tymczasem organ drugiej instancji powinien ze szczególną uwagą potraktować podnoszone przez inwestorów zastrzeżenia odnośnie do tego, czy odwołanie zostało wniesione przez osobę będącą stroną postępowania i z należytą starannością podejść do kwestii ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, czego nie uczynił.
Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda zaniechał ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie kręgu stron postępowania i w konsekwencji rozpoznał odwołania wniesione przez osobę, co do której istnieją wątpliwości czy jest stroną postępowania, a ponadto Wojewoda nie ustalił, kiedy zostały rozpoczęte roboty budowlane, uzasadniające odmowę wydania pozwolenia na budowę oraz czy były kontynuowane po wniesieniu odwołania, mimo że miało to znaczenie dla zastosowania przepisów prawa materialnego.
Następnie Sąd zauważył, że zmiana brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegająca na wyeliminowaniu przez ustawodawcę z treści tego przepisu słowa "ostatecznej", która nastąpiła z dniem 28 czerwca 2015 r. na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), nie jest jednolicie interpretowana w doktrynie i orzecznictwie. Z jednej strony w doktrynie wyrażany jest pogląd, że aktualnie inwestor co do zasady ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z drugiej strony w orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że cyt, art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, należy interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. Podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi pozwolenie na budowę, zaś reguły wykonalności tej decyzji normuje art. 130 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2784/19 i z 19 września 2018 r., sygn. akt II OSK 151/18).
W przypadku przyjęcia drugiego poglądu rozważenia wymagałoby, czy w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ drugiej instancji może zastosować art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. nadanym przez art. 1 pkt 16 lit. c ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W szczególności rozważenia wymaga czy "uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę" w rozumieniu tego przepisu, oznacza uzyskanie decyzji ostatecznej, czy decyzji wykonalnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czy też wystarczy uzyskanie decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę. Wypowiadanie się odnośnie do możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie przez organ odwoławczy art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego Sąd uznał na obecnym etapie za przedwczesne, skoro nie jest jasne, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę, a tym samym czy powinno być rozpoznane merytorycznie oraz kiedy dokładnie zostały rozpoczęte przez skarżących roboty budowlane.
Wojewoda zobowiązany został przy ponownym rozpoznaniu sprawy do ustalenia w pierwszej kolejności obszaru oddziaływania inwestycji skarżących, a co za tym idzie rozstrzygnąć czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania. W przypadku zaś przystąpienia do merytorycznego rozpoznania tego odwołania konieczne będzie ustalenie w jakim konkretnie okresie zostały wykonane przez skarżących roboty budowlane. Dopiero tak poczynione ustalenia pozwolą organowi na dokonanie oceny, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 P.b., a to w kontekście podnoszonej przez skarżących zmiany brzmienia tego przepisu, i jego relacji w stosunku do art. 130 § 1 k.p.a. oraz czy to ewentualne naruszenie art. 28 ust. 1 P.b., polegające na rozpoczęciu prac budowlanych (w zależności od poczynionych ustaleń - przed lub po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, przed lub po wniesieniu odwołania) przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, powinno skutkować w ustalonych okolicznościach zastosowaniem przez organ drugiej instancji art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] uchylił w całości decyzję nr [...] z [...] czerwca 2022 r. Prezydenta Miasta.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał na przebieg postępowania i treść uzasadnienia wyroku Sądu z 29 grudnia 2022 r. Następnie podał, iż ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności, zgodnie ze wskazaniem Sądu zawartym w przywołanym wyroku, dokonał oceny obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej jako P.b.). Poprzez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu - art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. A zatem o statusie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decydują dwa wyróżniki - tytuł prawny do nieruchomości oraz ograniczenie w zabudowie terenu wynikające z przepisów prawa wprowadzone na danej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji. Organ podał, iż Pan P.P. posiada tytuł prawny do nieruchomości nr [...]. Nieruchomość ta nie graniczy bezpośrednio z działkami objętymi inwestycją. Inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami. Tym samym do jego budowy mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej jako rozporządzenie). Przedmiotowy budynek został zlokalizowany w odległości 9,1 m od budynku na działce [...]. Wysokość projektowanego budynku wynosi 17,81 m. Jest to obiekt o 5 kondygnacjach. Budynek przy ul. [...] posiada otwory okienne od strony projektowanej inwestycji. Projektowany budynek jest usytuowany od budynku przy ul. [...] w odległości mniejszej niż jego wysokość. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość sprawdzenia - poprzez udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę - czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czyjego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji. Według Wojewody dla uzyskania przymiotu strony wystarczy, aby wynik toczącego się postępowania mógł potencjalnie oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z określonych przepisów prawa materialnego. W ocenie organu odwoławczego projektowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość przy ul. [...] i może wymuszać na jej właścicielu, użytkowaniu wieczystym bądź zarządcy zmianę planów inwestycyjnych związanych z tą nieruchomością. Zdaniem Wojewody fakt spełnienia minimalnych wartości przewidzianych w warunkach technicznych dotyczących nasłonecznienia czy przesłaniania budynków oznacza jedynie, że inwestycja jest zgodna z przepisami. Podkreślić bowiem należy, że możliwość zmniejszenia nie więcej niż o połowę odległości między budynkami i skrócenie czasu w jakim pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi mają dostęp do światła naturalnego w zabudowie śródmiejskiej jest uregulowaniem wyjątkowym. Regulacja taka oznacza jedynie, że prawodawca uznaje takie inwestycje za zgodne z prawem. Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że nie był uprawniony do umorzenia postępowania zainicjowanego odwołaniem Pana P. i przystąpił do dokonania ustaleń w pozostałym zakresie wskazanym przez WSA w Gorzowie Wlkp.
W tym celu Wojewoda wystąpił do PINB z prośbą o ustalenie kiedy dokładnie inwestor rozpoczął wykonywanie robót budowlanych, w szczególności czy nastąpiło to przed uzyskaniem decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę, czy też po uzyskaniu tej decyzji oraz czy roboty zostały rozpoczęte przed doręczeniem inwestorowi informacji o wniesieniu odwołania i czy były kontynuowane po tej dacie. PINB podał, iż wg oświadczenia inwestora, po wytyczeniu budynku prace polegające na rozpoczęciu robót ziemnych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę podjęto [...] czerwca 2022 r. i są one kontynuowane do chwili obecnej, stan budynku można określić aktualnie jako stan surowy zamknięty. Wojewoda ustalił, że: [...] czerwca 2022 r. Prezydent Miasta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, 7 czerwca 2022 r. decyzja została doręczona inwestorowi, [...] czerwca 2022 r. inwestor rozpoczął wykonywanie robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji, 11 lipca 2022 r. decyzja została doręczona odwołującemu się, 25 lipca 2022 r. wniesione zostało odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta, pismem z [...] sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta przesłał odwołanie Wojewodzie, 2 sierpnia 2023 r. pełnomocnikowi inwestora zostało doręczone pismo Prezydenta Miasta informujące o wniesieniu odwołania, 31 sierpnia 2022 r., 7 września 2022 r. inwestorowi zostaje doręczone pismo Wojewody skierowane do PINB - z jego treści wynika, że toczy się postępowanie odwoławcze, [...] września 2022 r. przeprowadzona została kontrola przez PINB, który ustalił, że inwestor prowadzi roboty budowlane, [...] września 2022 r. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę - decyzja jest ostateczna ja jej wykonanie nie zostało wstrzymane, 29 grudnia 2022 r. WSA w Gorzowie WIkp. uchylił decyzję Wojewody -wstrzymane zostało wykonanie decyzji organu odwoławczego. Z ustaleń PINB wynika, że roboty budowlane były prowadzone nieprzerwanie przez inwestora i są one w dalszym ciągu wykonywane. Z przesłanego przez inwestora dokumentu (dziennika budowy) wynika, że [...] czerwca 2022 r. rozpoczęto wykonywanie robót budowlanych. Roboty te były wykonywane w trakcie trwania postępowania odwoławczego. Roboty te były również kontynuowane przez inwestora już po uchyleniu decyzji organu I instancji przez Wojewodę oraz w trakcie postępowania sądowo- administracyjnego oraz po jego zakończeniu. Inwestor w dalszym ciągu realizuje roboty budowlane.
W przedmiotowej sprawie inwestor przystąpił zatem do wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i roboty te prowadzi. Wojewoda wskazał, iż decyzja administracyjna w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, skoro celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 28 P.b. jest uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego. Przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Organy architektoniczno - budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty zrealizowano. Ponadto jak stanowi art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wystąpienie zatem tej przesłanki powoduje, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma swobody, co do wydanego rozstrzygnięcia i jest on zobowiązany do wydania decyzji odmownej. Wojewoda wskazał, iż z uzasadnienia do ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) wynika, że celem wprowadzenia tego przepisu do ustawy Prawo budowlane było uporządkowanie przesłanek wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Przed wprowadzeniem tego przepisu występowały znaczne rozbieżności w orzecznictwie organów administracji architektoniczno-budowlanej w sytuacji ustalenia, że roboty budowlane zostały przez inwestora rozpoczęte. Część organów odmawiała udzielenia pozwolenia na budowę uznając, że inwestycja narusza przepisy prawa, tj. art. 28 ust. 2 tej ustawy. Natomiast inne umarzały postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowe. Wskazywały one, że pozwolenie na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłego zamierzenia inwestycyjnego, a rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę oznacza, że nie mamy z takim zamierzeniem do czynienia. Ustawodawca wprowadzając katalog przesłanek wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę kwestię tę uregulował wskazując, że w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę organ obowiązany jest odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Zmiana w brzmieniu art. 28 ust. 1 P.b., poprzez usunięcie z jego treści określenia "ostatecznej", zgodnie z uzasadnieniem do nowelizacji miała na celu umożliwienie wykonywania robót budowlany na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku, gdy stroną postępowania był wyłącznie inwestor. Przed nowelizacją nie było możliwe zastosowanie przepisu art. 130 § 4 k.p.a. (decyzja podlega wykonaniu, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron). Zmiana pozwoliła aby, w sytuacji gdy inwestorjest jedyną stroną postępowania, zaś decyzja jest zgodna zjego wnioskiem, na pominięcie okresu oczekiwania, aż stanie się ona ostateczna, co przyspieszy rozpoczęcie inwestycji o około 14 dni. Wynika z tego, że zamiarem ustawodawcy było przyspieszenie realizacji inwestycji i umożliwienie zastosowania w sprawie pozwolenia na budowę regulacji ogólnych zawartych w przepisach k.p.a. W poprzednim brzmieniu przepisu art. 28 ust. 1 P.b. stanowił lex specialis regulujący odmiennie kwestie wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę niż ma to miejsce w przepisach k.p.a. Wykreślenie z art. 28 ust. 1 P.b. określenia "ostatecznej" umożliwiło zastosowanie ogólnych regulacji Kodeksowych również w przypadku pozwolenia na budowę, w tym nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przepis art. 130 § 1 Kpa wyrażający ustawową zasadę niewykonywania nieostatecznych decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania jest adresowany do organów administracji publicznej jako podmiotów uprawnionych do przymusowego wykonania obowiązków administracyjnoprawnych. Powyższy przepis ma zatem - jako zasada - chronić prawa stron przed przymusowym wykonaniem decyzji przed upływem terminu do wniesienia środka odwoławczego w administracyjnym toku instancji. W ten sposób ustawodawca gwarantuje stronie zasadę niewykonalności na drodze egzekucji administracyjnej decyzji nieostatecznych do momentu upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Inne znaczenie ma natomiast zasada wynikająca żart. 130 § 2 Kpa. Z powyższego przepisu wynika, że odwołanie wywołuje skutek suspensywny, gdyż zawiesza proces wykonywania nieostatecznej decyzji. Przepis ten zatem adresowany jest zasadniczo do stron postępowania, które mogą rozpocząć proces wykonywania nieostatecznej decyzji zanim zostanie wniesione odwołanie. Jak już wskazano w niniejszej sprawie inwestor prowadził roboty budowlane również po tym jak wniesione zostało odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta i prowadził je nadal pomimo uchylenia przez organ odwoławczy wydanej na jego rzez decyzji o pozwoleniu na budowę, co potwierdził w przesłanym dzienniku budowy. Przyjmując nawet, że mógł on je rozpocząć w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę winien powstrzymać się od ich kontynuowania w momencie, gdy dowiedział się o wniesieniu odwołania. Bez najmniejszej wątpliwości stwierdzić należy, że inwestor powinien zaprzestać wykonywania robót budowlanych w czasie, gdy nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie był on w żaden sposób uprawniony do realizacji robót budowlanych po uchyleniu pozwolenia na budowę przez Wojewodę. Decyzja ta była bowiem ostateczna i podlegało wykonaniu. Z przedstawionych przez inwestora dokumentów wynika, że roboty te prowadził w dalszym ciągu. W związku z powyższym mając na uwadze, że w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy P.b. organ odwoławczy miał w obowiązku uchylić zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i orzec o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektonicznobudowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do tutejszego Sądu przez I. i Z.S.. Według skarżących w wyniku nowelizacji ustawy - Prawo budowlane wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2015r. usunięty został wymóg legitymowania się przy rozpoczęciu robót budowlanych przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę. Zmiana ta jest wynikiem przekonania ustawodawcy, że dzięki temu dojdzie do przyspieszenia procesu budowlanego. Aktualnie inwestor ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego powodu nie można już mówić o naruszeniu w takiej sytuacji art. 28 ust. 1 P.b., który wprost uprawnia do rozpoczęcia tych robót. Rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, inwestor naraża się na ryzyko, iż decyzja ta może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie można jednak tego rodzaju naruszenia prawa traktować jak rozpoczęcia budowy bez pozwolenia w ogóle. Ustawodawca, dokonując omawianej zmiany z dnia 20 lutego 2015 r., nadaje działaniom inwestora realizującego roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot legalności. Aktualnie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna w toku lub nawet po zakończeniu realizacji robót budowlanych, nie będzie zachodziła konieczność wydania rozstrzygnięcia w kwestii tych robót, które zostały zrealizowane do chwili uzyskania przez pozwolenie na budowę przymiotu ostateczności, (tak w: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany LEX/el 2018). Przepis art. 130 § i ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wyrażający ustawową zasadę niewykonywania nieostatecznych decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania jest adresowany do organów administracji publicznej jako podmiotów uprawnionych do przymusowego wykonania obowiązków administracyjnoprawnych. Następnie skarżący przytoczyli fragment uzasadnienia wyroku tutejszego Sądu z 29 grudnia 2022 r.
Skarżący podnieśli, iż w trakcie postępowania prowadzonego przez organ wymagane jest posługiwanie się ocenami, ekspertyzami, analizami opracowaniami osób posiadających odpowiednie uprawnienia do wystawiania takich dokumentów. Na organie wydającym decyzje ciąży obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków dla ustalenia stanu rzeczywistego w sposób najbardziej wiarygodny.
Skarżący podali, iż w dniu 3 lipca 2023 r. złożony został do PINB wniosek o przeprowadzenie postępowania w zakresie zbadanie prawidłowości realizacji budynku usługowego posadowionego przy ul [...] na działce nr [...] w zakresie zgodności z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz planem miejscowym dla tego obszaru: 1. zgodności wykonania budynku z projektem będącym załącznikiem do pozwolenia na budowę; 2.prawidłowości posadowienia budynku na działkach [...] zgodnie z planem zagospodarowania działki; 3.prawidłowości rozmieszczenia okien na granicy z działkami [...] a także pozostałych otworów okiennych i drzwiowych; zgodności wielkości powierzchni biologicznie czynnej z warunkami planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru.
Ponadto skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że nieruchomość skarżącego P.P. pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu, który jest przedmiotem inwestycji realizowanej przez skarżącego oraz co wykaże postępowanie przed PINB. W ocenie skarżących Wojewoda nie wykazał mimo zaleceń WSA w Gorzowie Wielkopolskim na jakiej podstawie należy przypisać przymiot strony odwołującemu.
W sytuacji gdyby postępowanie prowadzone przez PINB potwierdziło wątpliwości skarżących określone w wniosku z dnia [...] lipca 2023 r., to rezultat tego postępowania będzie miał zasadniczy wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Następnie pismami z dnia [...] października i [...] listopada 2023 r. skarżący zwrócili się do tutejszego Sądu o przeprowadzenie dowodu z opinii w sprawie analizy przesłaniania otworów okiennych w budynku usługowym odwołującego przez budynek mieszkalno-usługowy inwestorów oraz dowodu z protokołu oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] września 2023 r., a także dowodu z wpływu lokalizacji nowego budynku na istniejący budynek w zakresie nasłonecznienia.
Na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 r. w/w wniosku zostały podtrzymane. Sąd działając w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe z uwagi na fakt, iż złożone dowody pochodzą z daty po wydaniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] czerwca 2023 r., którą Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2022 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w [...] i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę.
Niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie ma fakt, iż sprawa ta była już przedmiotem orzekania przez tutejszy Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 638/22 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] września 2022 r. uchylającą decyzję organu I instancji i orzekającą o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec powyższego na gruncie przedmiotowej sprawy znajduje art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych(A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 153.). Zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań, zawartych w uzasadnieniu wyroku.
Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12, że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania".
Dodatkowo zwrócić należy uwagę na art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 p.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż na gruncie przedmiotowej sprawy nie zaistniały okoliczności uzasadniające utratę mocy obowiązującej oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Sądu z 29 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 638/22 tj. nie uległ zmianie stan prawny mogący mieć wpływ rozpoznanie sprawy, ani okoliczności faktyczne, ani też nie został wzruszony w żadnym trybie w/w wyrok.
Zatem przytoczyć należy wiążącą ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku tutejszego Sądu z 29 grudnia 2022 r., II SA/Go 638/22. Mianowicie Sąd zobowiązał organ II instancji przede wszystkim do ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji skarżących i ustalenia czy odwołującemu przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, a co za tym idzie czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania. Stwierdził bowiem w tym zakresie brak jakiejkolwiek analizy i oceny. W przypadku zaś stwierdzenia, że odwołanie było skutecznie wniesione, Sąd uznał za konieczne ustalenie w jakim konkretnie okresie zostały wykonane przez skarżących roboty budowlane. Dopiero wówczas bowiem możliwa będzie ocena, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 P.b., a to w kontekście podnoszonej przez skarżących zmiany brzmienia tego przepisu, i jego relacji w stosunku do art. 130 § 1 k.p.a. oraz czy to ewentualne naruszenie art. 28 ust. 1 P.b., polegające na rozpoczęciu prac budowlanych (w zależności od poczynionych ustaleń - przed lub po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, przed lub po wniesieniu odwołania) przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, powinno skutkować w ustalonych okolicznościach zastosowaniem przez organ drugiej instancji art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b. Przy czym Sąd wskazał na dwa poglądy dotyczące interpretacji art. 28 ust. 1 P.b. po zmianie, która nastąpiła z dniem 28 czerwca 2015 r. na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), a polegającej na wyeliminowaniu przez ustawodawcę z treści tego przepisu słowa "ostatecznej". Według pierwszego poglądu aktualnie inwestor co do zasady ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z drugiej strony w orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że cyt, art. 28 ust. 1 P.b., należy interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. Podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi pozwolenie na budowę, zaś reguły wykonalności tej decyzji normuje art. 130 k.p.a. Jednak wypowiadanie się odnośnie możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie przez organ odwoławczy art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b. Sąd uznał na obecnym etapie za przedwczesne, nie wyrażając w tym zakresie wiążącej oceny i wskazań.
Mając na uwadze przytoczone powyżej rozważania w pierwszej kolejności Sąd rozpoznając przedmiotową skargę zobowiązany był zatem zbadać czy organ ponownie rozpoznając sprawę prawidłowo zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Sądu z 29 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 638/22 i czy wykonane zostały wskazania w nim zawarte, a zatem czy organy nie dopuściły się naruszenia cyt. art. 153 p.p.s.a.
Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż organ odwoławczy, w ramach ponownego rozpoznania sprawy uzupełnił materiał dowodowy o ustalenia PINB w zakresie daty rozpoczęcia i kopie dziennika budowy inwestycji. W piśmie z dnia [...] maja 2023 r. PINB poinformował, że prace rozpoczęte zostały [...] czerwca 2022 r., i trwają, a obiekt według oświadczenia inwestora ma stan surowy zamknięty. Natomiast co do analizy w zakresie przysługującego odwołującemu statusu strony, organ zawarł ją w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnośnie zawartej w zaskarżonej decyzji analizy dotyczącej przysługującego odwołującemu przymiotu strony Sąd uznał ustalenia i analizę organu za niewystarczające, skutkując koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Prawidłowo organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciel, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. określającego generalną definicję strony na gruncie postępowania administracyjnego. Przy czym pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 P.b., zdefiniowane jest w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go aktualnie (po nowelizacji Prawa budowlanego z 19 września 2020 r., która znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie) jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Obecnie jedynie więc ograniczenia w zabudowie innej działki (a nie również jej zagospodarowania jak w poprzednio obowiązującym stanie prawnym) przez planowany do realizacji budynek, stanowią przesłankę uznania interesu prawnego danego podmiotu. Nowelizacja prawa w tym zakresie stanowiła kontynuację ograniczania podmiotowego spraw budowlanych. Celem tej regulacji było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje więc wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego. Przy czym podkreśla się, że przepisy ustawy – Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2021 r., II OSK 3630/18).
Obszarem oddziaływania obiektu budowlanego będzie obszar, w stosunku do którego obiekt ten wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych wynikające z przepisów dotyczących budowy. Bez znaczenia dla określenia tego obszaru pozostają natomiast inne subiektywne uciążliwości. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zadaniem organów w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalenie, przy uwzględnieniu rodzaju i charakterystyki planowanego obiektu budowlanego, wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie znajdującego się w jego otoczeniu terenu oraz wyznaczenie na ich podstawie obszaru oddziaływania, którego granice powinny być wyraźnie zakreślone w uzasadnieniu podjętej decyzji (zob. Komentarz A. Plucińska-Filipowicz do art. 3 pkt 20 P.b., Lex 2023).
Powyższe oznacza, że kluczowe dla rozstrzygnięcia, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 P.b., jest ustalenie, czy po zrealizowaniu inwestycji objętej danym pozwoleniem na budowę z przepisów odrębnych dla nieruchomości sąsiedniej wynikać będą bardziej restrykcyjne wymogi dotyczące jej potencjalnej (uwzględniając przy tym zapisy ewentualnego planu miejscowego), nowej zabudowy w porównaniu do wymogów, które funkcjonowały przed realizacją tej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2023r., VII SA/Wa 2614/22 i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 lutego 2023 r., II SA/Ol 709/22).
Aby takich ustaleń dokonać niezbędne jest przede wszystkim sprecyzowanie konkretnego przepisu lub przepisów prawa administracyjnego, wykluczających lub ograniczających zabudowę określonej działki, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy.
W tym zakresie w ocenie Sądu organ w zaskarżonej decyzji nie sprostał temu wymogowi, naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a., nakładający na niego taki obowiązek, bowiem nie wskazał precyzyjnie przepisów odrębnych, które wziął pod uwagę przy określaniu obszaru oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał jedynie ogólnie, że inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i tym samym do jego budowy zastosowanie mają przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dalej organ nie podał jakie konkretnie przepisy uwzględnił, a tylko podał, że objęty wnioskiem budynek został zlokalizowany w odległości 9,1 m od budynku na działce nr [...], jego wysokość wynosi 17,81 m, a budynek odwołującego posiada otwory okienne od strony projektowanej inwestycji, zaś projektowany budynek jest usytuowany od budynku odwołującego w odległości mniejszej nie jego wysokość. Na tej podstawie organ uznał, iż projektowana inwestycja oddziaływuje na nieruchomość na dz. nr [...] i może wymuszać na jej właścicielu zmianę planów inwestycyjnych związanych z tą nieruchomością, jednocześnie nie wyjaśniając na czym miałoby to polegać, z jakim przepisem odrębnym jest to związane, z czego to w istocie wywodzi. Jedynie na końcu tych rozważań dotyczących kwestii przymiotu strony odwołującego organ podał, iż fakt spełnienia minimalnych wartości przewidzianych w warunkach technicznych dotyczących nasłonecznienia czy przesłaniania budynków oznacza jedynie, że inwestycja jest zgodna z przepisami i dodał, że możliwość zmniejszenia nie więcej niż o połowę odległości między budynkami i skrócenie czasu nasłonecznienia w zabudowie śródmiejskiej jest uregulowaniem wyjątkowym.
Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę stan faktyczny w sprawie, w tym charakter planowanej inwestycji, do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b. z którymi związane mogą być ograniczenia w zabudowie, należy zliczyć § 13 (dotyczący przesłaniania) oraz § 57 i 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń) rozporządzenia. Zgodnie zatem z § 13 ust. 1 rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:
1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:
a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,
b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,
2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.
Zgodnie z § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia, odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej.
W myśl § 57 ust. 1 rozporządzenia pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. W pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie dzienne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12 (ust. 2).
Z kolei § 60 ust. 2 i 3 rozporządzenia przewiduje, że w mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju, zaś w przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w ust. 1, do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.
Przy czym należy zwrócić uwagę, iż w aktach administracyjnych sprawy brak też dokumentów pozwalających ocenić ustalenia organu, dokumentów takich nie wymienił także organ w uzasadnieniu decyzji. W szczególności dotyczy to ewentualnej analizy zacienienia (przesłaniania) czy nasłonecznienia, wskazujących na konkretne wartości mające wpływ na ocenę obszaru oddziaływania obiektu. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ w tym zakresie dokonał analizy i oceny. Dodać należy, iż takie dokumenty (analizy i opinie) skarżący załączyli do akt sądowych, w celu wykazania braku naruszenia przez ich inwestycję interesu właściciela działki nr [...]. Mimo tego, że Sąd nie dopuścił ich jako dowód, ponieważ sporządzone zostały do dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy powinien włączyć w/w dokumenty do akt administracyjnych sprawy jako uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie.
Nie ulega wątpliwości, iż wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, rozumianego jako określenie kręgu stron postępowania, a także ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, należy wyłącznie do organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie (wyroki WSA: w Lublinie z 21 lutego 2019 r., sygn. II SA/Lu 1275/16, w Gdańsku z 5 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 119/17, Krakowie z 21 marca 2022 r. sygn. II SA/Kr 163/22). Przy czym odnośnie kwestii określania obszaru oddziaływania należy zwrócić uwagę, iż pierwszym z dokumentów, w którym jest on określany jest projekt budowlany, w którym upoważniony projektant wskazuje obszar oddziaływania, co nie ma oczywiście charakteru wiążącego dla organów. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, iż projektant nie zaliczył nieruchomości odwołującego tj. dz. nr [...] jako objętej obszarem oddziaływania (k. 7 tomu I projektu w aktach administracyjnych).
Mając na uwadze doniosłość dla przedmiotowego postępowania prawidłowego określenia obszaru oddziaływania obiektu i ustalenia przysługującego odwołującemu przymiotu strony, Sąd uznał ustalenia skarżonego organu w tym zakresie za niedostatecznie precyzyjne. Wobec powyższego Sąd uznał, że organ powinien zatem uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, a następnie powinien zbadać czy ze względu na położenie objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku i jego gabaryty, po jego zrealizowaniu, na działce odwołującego (badanej pod kątem, tego czy jej właściciel jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę) ewentualna nowa zabudowa, mieszcząca się w ramach wyznaczonych przez plan miejscowy (jeżeli taki obowiązuje), ze względu na wymogi wynikające z przywołanych przepisów rozporządzenia będzie podlegać większym ograniczeniom, niż miałoby to miejsce, gdyby przewidziany w pozwoleniu na budowę budynek nie został zrealizowany. Przy czym zdaniem Sądu w przypadku zabudowy śródmiejskiej, o której mowa w § 13 ust. 4 i § 60 ust.3 rozporządzenia, należy uwzględnić odmienne uwarunkowania mające wpływ na zakres ograniczenia, gdyż przy ocenie przysługującego stronie interesu prawnego na gruncie P.b., jak już wskazano powyżej, istotne jest to czy możliwości zabudowy działki badanej pod kątem obszaru oddziaływania nie ulegną ograniczeniu, na skutek realizacji planowanej inwestycji, ale właśnie w warunkach śródmiejskich i do nich należy to odnieść. Pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie oznaczać będzie, że dana działka znajduje się w obszarze oddziaływania. Jeżeli zaś możliwości zabudowy działki sąsiedniej, wynikające z w/w przepisów techniczno-budowlanych (z uwzględnieniem ewentualnych obowiązków wynikających z planu miejscowego), nie ulegną ograniczeniu po zrealizowaniu budynku objętego pozwoleniem na budowę, to wówczas takiej działki nie sposób uznać za znajdującą się w obszarze oddziaływania, a w konsekwencji jej właściciela nie sposób uznać za stronę.
Dopiero wyjaśnienie kwestii przysługującego odwołującemu przymiotu strony, zakończone wynikiem pozytywnym, będzie umożliwiać organowi można merytoryczne rozpoznanie odwołania. Odnosząc się do dokonanej przez organ w tym zakresie czynności i oceny, Sąd uznał, iż spełnione zostały wskazania Sądu wyrażone w wyroku z dnia 29 grudnia 2022 r. Przede wszystkim organ odwoławczy prawidłowo uzupełnił materiał dowodowy ustalając datę rozpoczęcia robót budowlanych, a także terminów kolejnych etapów ich prowadzenia. Z ustaleń tych wynika, iż skarżący rozpoczęli roboty budowlane w dniu [...] czerwca 2022 r. i były prowadzone w toku postępowania odwoławczego i sądowo administracyjnego.
Na podstawie dokonanych przez organ w/w ustaleń, Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organu w zakresie stwierdzenia zrealizowania przesłanek z art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Aby wyjaśnić jednak powyższą kwestię najpierw wskazać należy na treść art. 28 ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji (brzmienie obowiązujące od 28 czerwca 2015 r. na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane). Przepis ten stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jak zwrócił uwagę Sąd w poprzednim wyroku z 29 grudnia 2022 r., zmiana tego przepisu polegała na wyeliminowaniu słowa ,,ostateczna" odnośnie decyzji o pozwoleniu na budowę, co wywołało początkowo różne interpretacje następstw tejże zmiany. Sąd w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Go 638/22 przedstawił dwie interpretacje w w/w zakresie (opisane wcześniej w niniejszym uzasadnieniu), jednocześnie jednak Sąd ten nie przesądził, którą z interpretacji należy uznać za prawidłową. Oznacza to, ze Sąd w składzie orzekającym w tym zakresie nie został związany oceną prawną.
Należy stwierdzić, iż obecnie w orzecznictwie sądowo administracyjnym przeważył podgląd przyjmujący, iż zmiana brzmienia art. 28 ust. 1 P.b. polegająca na wyeliminowaniu słowa ,,ostatecznej" nie oznacza, iż roboty budowlane co do zasady mogą być prowadzone w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która nie ma przymiotu ostateczności (por. wyroki NSA z 11 lutego 2021 r., II OSK 1325/19, z 20 kwietnia 2023 r., II OSK 1354/20, z dnia 16 marca 2023 r., II OSK 233/22 inne). Wskazuje się, iż przepis art. 28 ust. 1 P.b. w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, stanowiący, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, był przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 130 k.p.a., która przewidywała w niektórych sytuacjach możliwość wykonania decyzji administracyjnej, mimo że nie była ona ostateczna, np. wówczas, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Zmiana dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. polegająca na tym, że skreślono występujące w przepisie art. 28 ust. 1 u.P.b. słowo "ostatecznej" nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Opisana zmiana miała doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie przepisy art. 130 k.p.a. dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych, a zatem, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna w przypadkach określonych w art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a. (decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności), art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a. (decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy) i art. 130 § 4 k.p.a. (decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania). W wyroku z dnia 27 lutego 2023 r., II OSK 92/22 NSA stwierdził, iż aktualne brzmienie art. 28 ust. P.b. oznacza wprawdzie zezwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna, jednak w razie wniesienia od niej odwołania, należy wziąć pod uwagę, że przestaje być ona wykonalna (w zw. z treścią art. 130 § 2 k.p.a.). Orzeczenie to wskazuje zatem w istocie na ten sam skutek, jak wcześniej przytoczone orzeczenia. Oznacza to, że od momentu powzięcia przez strony informacji o wniesieniu odwołania tracą one prawo do legalnego kontynuowania rozpoczętych robót budowlanych.
Na gruncie przedmiotowej sprawy, jak wynika z ustaleń organu odwoławczego (przede wszystkim dziennik budowy), skarżący rozpoczęli roboty budowlane [...] czerwca 2022 r. tj. po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale zanim stała się ona ostateczna, ale też kontynuowali je kiedy wniesione zostało odwołanie i kiedy zostali o tym poinformowani, a także w trakcie jego prowadzenia, i po uchyleniu przez Wojewodę decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie w toku postępowania przez tutejszym sądem. Powyższe wskazuje na to, że skarżący w istocie prowadzili roboty budowlane nie dysponując wykonalną decyzją o pozwoleniu na budowę, a w sytuacji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, także nie dysponując pozwoleniem na budowę, co w istocie jest tożsame z wykonywaniem robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc w sposób uzasadniający odmowne załatwienie wniosku o udzielenie wnioskowanego pozwolenia w myśl art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b. (por. wyrok NSA z dnia oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2023 r., II SA/Rz 181/23, wyrok NSA z 6 maja 2023 r., II OSK 508/22).
Odnosząc się do podniesionej przez skarżących w skardze okoliczności zgłoszenia dokonanego do PINB odnośnie budynku na dz. nr [...], Sąd wyjaśnia, iż pozostaje bez wpływu na przebieg przedmiotowego postępowania.
Mając na uwadze powyższe Sąd działając w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem skarżącego złożonym na rozprawie o zwrot kosztów obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł (pkt II sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną i wskazania Sądu wyrażone powyżej w treści uzasadnienia wyroku.