II SA/Go 49/07

II SA/Go 49/07 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2007-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek /przewodniczący/
Ireneusz Fornalik
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 190 w zw. z art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 50 i 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] września 2003 r. Starosta Powiatu udzielił inwestorowi L.S. pozwolenia na budowę garażu na działce nr [...] (decyzja nr [...]). W dniu [...] października 2003r. inwestor wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu, w związku z otrzymaniem poprzedniego dnia pisma informującego o wniesieniu odwołania od decyzji z dnia [...] września 2003r. Wojewoda [...] listopada 2003r. uchylił w całości decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wydania L.S. pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...] lutego 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 2016 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako: "prawo budowlane", zatwierdził projekt budowlany i udzielił L.S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na działce nr [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania garażu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu podano, że w dniu [...] września 2003 r. L.S. uzyskał pozwolenie na budowę garażu. Decyzja, w której organ administracji nie wymienił innych uczestników postępowania poza inwestorem, została odebrana przez inwestora [...] września 2003 r. W dniu [...] października 2003 r. inwestor zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozpoczęciu robót budowlanych, a po otrzymaniu dziennika budowy ze Starostwa Powiatowego w dniu [...] października 2003 r. inwestor rozpoczął budowę garażu.
W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji uznał, że w terminie od [...] do [...] października 2003r. inwestor mógł prowadzić roboty budowlane zgodnie z warunkami uzyskanego pozwolenia na budowę, ponieważ organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie uznał innych osób za stronę postępowania, inwestor dokonał zawiadomienia właściwego organu
o terminie rozpoczęcia robót (a 7 dniowy termin upłynął [...] października 2003r.) jak również inwestor otrzymał dziennik budowy, który stanowi potwierdzenie możliwości prowadzenia robót budowlanych. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma dowodu na okoliczność, że inwestor wiedział wcześniej o kupnie przez M.M. działki sąsiedniej
i złożeniu przez niego odwołania. Z uwagi na to - zdaniem organu pierwszej instancji - inwestor mógł realizować budowę garażu do dnia [...] października 2003r., a wykonane w tym czasie roboty budowlane, pomimo uchylania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną. Organ pierwszej instancji wskazał także, że nie było podstaw wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 48 ust. 2 lub 50 prawa budowlanego, gdyż zostały one wstrzymane z mocy prawa z chwilą uzyskania przez inwestora informacji o złożeniu odwołania. Brak możliwości zastosowania przepisu art. 48 i 49 Prawa budowlanego wobec obiektu realizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę spowodował konieczność zastosowania art. 50 prawa budowlanego. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obiekt realizowany był zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentacją techniczną i pod nadzorem osoby z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Nie zachodziła również konieczność opracowania projektu inwentaryzacji oraz opracowania opinii technicznej.
Od przedmiotowej decyzji odwołanie wnieśli B. i M.M., domagając się jej unieważnienia. W uzasadnieniu podano, że nieprawdziwe jest twierdzenie organu, że przy wydaniu decyzji o pozwolenie na budowę nie uznano za stronę innych uczestników postępowania poza L.S., gdyż za stronę uznano Gminę, a w związku z nabyciem przez odwołujących się w dniu [...] października 2003 r. od Gminy działki - stali się stroną postępowania, a tym samym wniesienie w dniu [...] października 2003r. odwołania było skuteczne. Zdaniem odwołujących się inwestor wiedział o kupnie działki, jak również o wniesionym odwołaniu. Ponadto podniesiono, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2003r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2003r. nie była decyzją ostateczną. Jako istotne uchybienia odwołujący się wskazali także przyjęcie, w dniu [...] października 2003 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawiadomienia o rozpoczęciu robót i wydanie w dniu [...] października 2003r. dziennika budowy, ponieważ w tym czasie decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna. B. i M. małżonkowie M. zarzucili, iż postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest stronnicze oraz wyrazili obawy w związku z niewłaściwym zabezpieczeniem terenu spornej budowy.
W dniu [...] kwietnia 2004r. została wydana decyzja nakładająca na inwestorów D. i L.S. obowiązku wykonania zabezpieczenia budowy garażu na działce nr [...] poprzez zalanie płyty stropu betonem na garażu i położenie jednej warstwy papy izolacyjnej wg projektu budowlanego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z [...] lutego 2004 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż po analizie akt sprawy stwierdził, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, iż zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia robót zostało przyjęte przez właściwy organ, a inwestorowi wydano dziennik budowy, pomimo że decyzja o pozwolenie na budowę nie stała się ostateczna, w ocenie WINB należało przyjąć, że inwestor działa zgodnie prawem. Z tego względu - zdaniem organu drugiej instancji -nie można tych działań uznać za samowolę budowlaną, bowiem w istocie zaistniała sytuacja jest wynikiem zaniedbania obowiązków przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, co w konsekwencji uniemożliwia stosowanie wobec inwestora rygorów z art. 48 prawa budowlanego. Z tego względu zastosowanie ma tryb z art. 50 i 51 prawa budowlanego. Organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie roboty budowlane prowadzone były z naruszeniem przepisu art. 28 ust 1 prawa budowlanego i z tego względu organ nadzoru budowlanego stosownie do wymagań art. 50 ust. 1 pkt 4 zobowiązany był wstrzymać prowadzone roboty niezależnie od dokonanego przez kierownika budowy wpisu do dziennika budowy. W postępowaniu o wstrzymanie robót należało podać przyczynę wstrzymania robót i ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Następnie przed upływem terminu 2-miesięcznego organ winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W zaistniałej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, koniecznym będzie nałożenie na inwestora przede wszystkim obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego umożliwiającego dokończenie wstrzymanej realizacji obiektu. Do projektu będą miały zastosowanie przepisy art. 20 ust. 2 i 3, art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji wskazał także, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rażąco naruszył przepisy Prawa budowlanego gdyż zatwierdził projekt budowlany, będący załącznikiem do wcześniejszej uchylonej decyzji pozwolenia na budowę, przy czym w projekcie tym nie widnieje żadna pieczęć organu nadzoru budowlanego świadcząca o jego zatwierdzeniu.
Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę na obowiązek organu zapewnienia wszystkim stronom udziału w każdym stadium postępowania
i umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgaszonych żądań - wynikający z art. 10 Kpa. Odwołujący się decyzję otrzymali 20 maja 2004r.
Powyższą decyzję ostateczną M.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej nie uznania przez organ drugiej instancji wybudowanego obiektu za samowolę budowlaną oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego przedmiotowa decyzja narusza art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi M.M. przedstawił przebieg postępowania w sprawie podkreślając, że w chwili rozpatrywania sprawy inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę co w pełni - zdaniem skarżącego - wyczerpuje przesłanki niezbędne do zastosowania rygorów z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Inwestor rozpoczynając prace na podstawie nieostatecznej decyzji naraża się na ryzyko, że decyzja taka zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność zawiadomienia o zamiarze rozpoczęcia robót oraz wydanie dziennika budowy gdyż ustawodawca nie zawarł takiego zapisu przy art. 28 prawa budowlanego.
Skarżący podniósł także, iż ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez opracowanie projektu budowlanego zamiennego umożliwiającego dokończenie wstrzymanej realizacji obiektu. W tym zakresie nie uwzględniono jednak faktu, że w odwołaniu od pozwolenia na budowę jako jeden z powodów uzasadniających jej uchylenie skarżący wskazał, iż lokalizacja garażu będzie miała negatywny wpływ na nieruchomość skarżącego ponieważ zacieni działkę. Zdaniem skarżącego, należało zatem wziąć pod uwagę fakt, że ze względów technicznych nie ma możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego prawem, tj. stanu nie naruszającego wartości istotnych z punktu widzenia skarżącego. Poza tym w przypadku nie wywiązania się przez inwestora z obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego, organ nadzoru budowlanego może nakazać inwestorowi tylko zaniechanie dalszych robót budowlanych, co w praktyce oznaczałoby zalegalizowanie istniejącego stanu i możliwości korzystania przez inwestora z garażu.
Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Go 197/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...]. Jednocześnie Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu Sąd uznał prawidłowość uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji, jednakże błędna była, zdaniem Sądu, przyjęta przez organ odwoławczy podstawa prawna rozstrzygnięcia. Sąd uznał bowiem, że rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, po zgłoszeniu rozpoczęcia robót i otrzymaniu dziennika budowy, narusza art. 28 Prawa budowlanego i w świetle art. 48 ww. ustawy, stanowi samowolę budowlaną zagrożoną nakazem rozbiórki. W tej sytuacji do przedmiotowej inwestycji należało zatem zastosować tryb z art. 48 ustawy, a nie jak przyjęły to organy administracyjne – tryb z art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Ponadto uwzględniając wniosek skarżącego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Sąd uzupełnił powyższy wyrok poprzez zasądzenie na jego rzecz od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwoty 500 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego K.B., wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku. Zaskarżonemu orzeczeniu Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 1 prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, iż inwestor dopuścił się samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie tego przepisu.
Uwzględniając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem
z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 116/06, uchylił zaskarżony wyrok
i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu
w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądził od skarżącego na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu Sąd drugiej instancji wskazał, że nie podziela poglądu zawartego
w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym w okolicznościach niniejszej sprawy do budowy przedmiotowego garażu – powinny mieć zastosowanie przepisy art. 48 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji niewątpliwie naruszył przepis art. 28 prawa budowlanego, narażając się przy tym na ryzyko, iż decyzja ta zostanie wyeliminowana
z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, rozpoczęcie jednak budowy i jej kilkudniowe prowadzenie na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być uznane za objęte hipotezą art. 48 prawa budowlanego. Nie można bowiem zrównać sytuacji inwestora, który buduje lub wybudował obiekt budowlany nie posiadając wymaganego pozwolenia na budowę z sytuacją inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zwłaszcza gdy miał prawo wierzyć, iż decyzja posiada już przymiot ostateczności.
Sąd drugiej instancji stwierdził, że organy administracji zaniedbały swoje obowiązki wydając inwestorowi, mimo wniesionego przez małżonków M. odwołania, dziennik budowy i przyjmując bez zastrzeżeń jego zawiadomienie o przystąpieniu do robót budowlanych. W demokratycznym państwie prawa skutki nieprawidłowości działania organów administracyjnych nie mogą być przerzucane na obywateli. W takiej sytuacji prowadzone przez inwestora prace do dnia otrzymania zawiadomienia o złożonym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nie mogą być, w ocenie sądu kasacyjnego, uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że prawidłowo organy administracyjne do robót budowlanych przy budowie przedmiotowego garażu zastosowały przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego, bowiem był to "przypadek inny niż określone w art. 48".
Pismem procesowym z dnia 2 marca 2007 r. skarżący M.M. oraz uczestniczka postępowania B.M. w związku z uchyleniem wyroku w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz zwrotu zasądzonych od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie wnieśli o włączenie pisma do akt sprawy "wraz z załączonymi dowodami" (53 szt.). W piśmie tym M. i B. małżonkowie M. podjęli polemikę z uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, że Sąd ten zakończył analizę sprawy ograniczając się do kilkudniowego wycinka czasu, w którym inwestor realizował roboty będąc jeszcze w posiadaniu nieprawomocnej decyzji. W ocenie ww. takie uzasadnienie byłoby spójne ze stanem faktycznym, gdyby przedmiotowa decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku procedury odwoławczej. M. i B.M. przedstawili argumenty i zarzuty związane z przebiegiem szeregu postępowań dotyczących robót budowlanych prowadzonych przy budowie spornego garażu, które w ich ocenie wskazują, że zarówno postępowanie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji i wydawane akty administracyjne (w całości), jak i organu odwoławczego, było niezgodne z prawem.
W konsekwencji małżonkowie M. podnieśli, iż utrzymanie rozstrzygnięcia zawartego
w wyroku NSA w Warszawie utwierdziłoby zarówno inwestora, jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przekonaniu, że może brutalnie i bez żadnych konsekwencji łamać obowiązujące prawo. Wnieśli jednocześnie aby, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd rozważył hipotetyczną sytuację, w której inwestor w oparciu o przepisy art. 50 i 51, zobowiązany byłby do wykonania czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, co wymagałoby wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji projektowej na dokończenie budowy garażu ze wszystkimi zainteresowanymi stronami. Skarżący oraz uczestniczka postępowania zgody takiej nie wyrażą, gdyż inwestycja negatywnie wpływa na ich nieruchomość.
W odpowiedzi na powyższe uczestnicy postępowania D. i L. małżonkowie S., w piśmie z dnia [...] marca 2007 r. oświadczyli, iż [...] października 2003 r. prace budowlane zostały wstrzymane, zgodnie z pisemnym zawiadomieniem Starostwa Powiatowego. Do rozpoczęcia prac budowlanych przy budowie garażu przystąpili [...] października 2003 r. po otrzymaniu dziennika budowy ze świadomością, że organ wydający pozwolenie nie uznał innych osób za strony postępowania. Uczestnicy postępowania wskazali także, iż małżonkowie M. w dacie wydania decyzji nie byli właścicielami sąsiedniej nieruchomości, o sprzedaży im działki sąsiedniej uczestnicy postępowania dowiedzieli się [...] października 2003 r. z pisma wstrzymującego budowę. [...] października 2004 r. inwestorzy otrzymali decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładającą na nich obowiązek wykonania zabezpieczenia stropu dachu budynku garażowego – prace wykonano [...] maja 2004 r. Jednocześnie oświadczyli, że od [...]maja 2004 r. do dnia złożenia pisma nie prowadzili żadnych prac budowlanych przy niedokończonym budynku garażowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Po myśli art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu,
a podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Zmiana stanu faktycznego i prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej ostatecznej decyzji administracyjnej, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu (za wyjątkiem ustalenia przez sąd, że zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zobowiązany jest rozstrzygać ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego
w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego tj. w dniu [...] maja 2004 r. i jednocześnie przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. zakazuje uwzględnienia przy orzekaniu okoliczności powstałych później lub nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.
Zgodnie z przepisem art. 190 w zw. z art. 185 § 1 ww. ustawy sąd, któremu w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku, sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można jednocześnie oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie związany jest wykładnią prawa ustaloną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2006 r., która obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Sąd pierwszej instancji może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jedynie jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Powyższe stanowisko, podzielane w całości przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ugruntowane jest w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05, Lex 190953, z dnia 28 listopada 2005 r., I FSK 294/05, Lex nr 187537; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, Lex nr 167124).
W zakresie tak określonej kognicji Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę zważył, że skarga M.M. nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze.
Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Oznacza to, że w sytuacji gdy organ drugiej instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego uzna, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa np. z powodu niewystarczającego ustalenia stanu faktycznego, nieprawidłowej oceny dowodów, naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, zobligowany jest taką decyzję wyeliminować z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie w całości lub w części. Następnie, w zależności od dokonanej oceny okoliczności czy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, czy też nie zachodzi taka potrzeba, organ odwoławczy bądź samodzielnie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa), bądź też uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (art. 138 § 2 Kpa).
Decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może zatem podjąć jedynie w sytuacji gdy ponownie rozpoznając sprawę uzna i wykaże, że ewentualne przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136, nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.
Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie M. i B. małżonków M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu L.S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na działce nr [...] wraz z nałożeniem na inwestora obowiązku uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania garażu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, na podstawie przepisu art. 138 § 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał szereg istotnych uchybień postępowania administracyjnego oraz naruszeń prawa budowlanego, które w jego ocenie skutkowały koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie w tak znacznej części, iż konieczne stało się skierowanie sprawy do ponownego, zgodnego ze wskazanymi przepisami rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Ocenę te podzielił Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotowa skargę, bowiem wady uchylonej decyzji organu pierwszej instancji i poprzedzającego ją postępowania administracyjnego, w tym dowodowego były tego rodzaju, iż nie mogły zostać usunięte przez organ drugiej instancji.
W konsekwencji uchylenie wadliwej decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji i wydania odpowiedniej decyzji, z która jeśli strona się nie zgodzi mogła będzie zaskarżyć w administracyjnym toku instancji, a następnie poddać ostateczną decyzję w sprawie kontroli sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby skutkować jej uchyleniem.
Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Sąd uznał, iż zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji zastosowały w sprawie prawidłowo tryb przewidziany w przepisach art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, albowiem nie zaistniała tu "samowola budowlana", w rozumieniu art. 48 ww. ustawy. Prawidłowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że z uwagi na fakt wadliwego przyjęcia przez właściwy organ zgłoszenia rozpoczęcia robót i wydania inwestorowi dziennika budowy, pomimo że decyzja o pozwoleniu na budowę nie stała się ostateczna, nie można inwestora obciążać konsekwencjami zaniedbania obowiązków organów administracji, co w konsekwencji uniemożliwia stosowanie wobec niego rygorów z art. 48 prawa budowlanego. Należy bowiem podkreślić, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy niezależnie od ustalenia, czy w dacie przystąpienia do robót budowlanych (14 października 2003 r.) inwestor faktycznie (acz nieformalnie) wiedział o wniesieniu przez skarżącego odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też o okoliczności tej dowiedział się dopiero w dacie doręczenia mu pisma organu informującego o wniesieniu odwołania przez nowych właścicieli nieruchomości sąsiedniej tj. [...] października 2003 r., prowadzone w tym czasie roboty budowlane przebiegały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę garażu. Słusznie skarżący podnosi, a okoliczność ta nie jest kwestionowana, że decyzja ta nie była w omawianym okresie, a nadto nigdy nie stała się decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji. Jednakże należy odróżnić sytuację w której roboty budowlane prowadzone są bez uprzedniego wystąpienia i w konsekwencji uzyskania decyzji właściwego organu o pozwoleniu na budowę (samowola budowlana w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego), od sytuacji inwestora, który takowe pozwolenie uzyskał i w zaufaniu do prawidłowości działania i czynności technicznych organów administracji, przystąpił przedwcześnie (przed upływem terminu do zaskarżenia decyzji) do realizacji inwestycji na podstawie decyzji nieostatecznej (z naruszeniem art. 28 prawa budowlanego). Takie działanie, mimo iż naganne i skutkujące poniesieniem przez inwestora ryzyka związanego z późniejszym wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego i koniecznością podjęcia działań w kierunku ewentualnej legalizacji dokonanych robót, nie może być, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym ponownie niniejsza sprawę, traktowane jako samowola budowlana.
Jednocześnie należy podkreślić, iż w tym zakresie, po myśli art. 190 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wykładnią wyrażoną w tej sprawie w wyroku sądu administracyjnego drugiej instancji z dnia [...] grudnia 2006 r., który wskazał, że
w demokratycznym państwie prawa skutki nieprawidłowości działania organów administracyjnych nie mogą być przerzucane na obywateli. W takiej sytuacji prowadzone przez inwestora prace do dnia otrzymania zawiadomienia o złożonym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nie mogą być uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że prawidłowo organy administracyjne do robót budowlanych przy budowie przedmiotowego garażu zastosowały przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego, bowiem był to "przypadek inny niż określone w art. 48". Ocenę tę podziela w całości Sąd pierwszej instancji orzekający w przedmiotowej sprawie.
Wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego i zarzuty wobec postępowania organów w przedmiotowej sprawie winny zostać wzięte pod uwagę przez organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, iż przepisy ustawy Prawo budowlane w wielu sytuacjach przewidują możliwość podjęcia czynności i działań zmierzających do doprowadzenia inwestycji budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Nie zawsze wykonanie robót budowlanych niezgodnie z postanowieniami decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też na podstawie decyzji, która została następnie usunięta z obrotu prawnego, prowadzić musi do bezwzględnego zastosowania najsurowszej sankcji w postaci nakazu rozbiórki. Jednocześnie należy podkreślić, iż organy administracji zobowiązane są rozstrzygać sprawę na podstawie przepisów prawa materialnego prowadząc każde postępowanie z zasadami ogólnymi wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednakże w sytuacji gdy w konkretnym postępowaniu administracyjnym występują strony o sprzecznych interesach, nie zawsze możliwe jest rozstrzygnięcie sprawy w sposób, który będzie satysfakcjonował wszystkich uczestników postępowania.
Analiza skargi oraz późniejszych pism skarżącego prowadzi do wniosku, iż dążył on do objęcia rozstrzygnięciem Sądu szeregu postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego oraz organy administracji architektoniczno budowlanej, związanych z prowadzenie robót przy budowie spornego garażu. Sąd rozpoznając sprawę dokonał oceny legalności konkretnej zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającego ją postępowania administracyjnego. Wprawdzie zgodnie z przepisem art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, jednakże w niniejszej sprawie konieczność taka nie zachodzi. Jak wyżej wskazano, zaskarżoną decyzją uchylono poprzedzającą ją wadliwą decyzję organu pierwszej instancji.
W konsekwencji oznacza to obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, z możliwością dalszego odwołania się od rozstrzygnięcia do organu administracji publicznej drugiej instancji. Jeżeli strona uzna, że także ta ostateczna decyzja została wydana
z naruszeniem obowiązujących przepisów – uprawniona jest do zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Na marginesie można wskazać, iż analiza akt sprawy i pism strony skarżącej wskazuje, że mimo wielokrotnie wadliwych decyzji podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzje te eliminowane były z obrotu prawnego w postępowaniu odwoławczym. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organów administracji publicznej w rozstrzyganiu poddanych ich kognicji spraw administracyjnych, lecz jedynie kontrola, aby skonkretyzowane ostateczne w administracyjnym toku instancji działania tych organów zgodne były z prawem.
Na marginesie należy wskazać, iż rozpoznawanie skarg na działalność organów administracji publicznej nie należy do kognicji sadów administracyjnych, a tryb ich wnoszenia oraz organy właściwe do rozstrzygania regulują przepisy działu VIII, rozdziału 2, art. 227 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustaw szczególnych, w tym prawa budowlanego.
Jak wyżej wskazano, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uwzględniał stan faktyczny
i prawny w dacie orzekania przez organy, dlatego późniejsze działania organów administracji publicznej i podejmowane w postępowaniu decyzje nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd nie był zobowiązany, ani też uprawniony do dokonania, tak jak wydaje się tego domagać skarżący, kompleksowej oceny legalności całości postępowań administracyjnych dotyczących robót budowlanych przy budowie przedmiotowego garażu prowadzonych na różnych etapach przez różne organy. W tym miejscu należy wskazać, także iż sąd administracyjny orzekając na podstawie akt sprawy nie przeprowadza dodatkowego postępowania dowodowego. Wyjątkowo, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., może przeprowadzić dowody uzupełniające
z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Między innymi z tej przyczyny Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącego zawarty w piśmie z dnia [...] marca 2007 r. o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do pisma dokumentów dotyczących dalszych postępowań administracyjnych związanych z budową spornego garażu. Nie były one wszakże znane organowi w dacie orzekania.
Z tych powodów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na zasadzie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę M.M..
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania poniesionych w sprawie, w tym zasądzonych na rzecz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania kasacyjnego należy wskazać, że zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest samodzielne ponoszenie przez stronę postępowania kosztów związanych z jej udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 P.p.s.a.). Wobec oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu nie przysługuje, na tym etapie sprawy, zwrot kosztów postępowania sądowego (art. 200 a contrario P.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że sąd pierwszej instancji nie jest uprawniony do orzekania
o kosztach postępowania kasacyjnego, skoro orzeczenie w tym zakresie zostało zawarte
w ostatecznym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.