II SA/Go 481/24

II SA/Go 481/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OZ 348/25 - Postanowienie NSA z 2025-06-25
I OZ 579/25 - Postanowienie NSA z 2025-09-26
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 34 ust. 1 pkt 1; art. 35 ust. 1; art. 37 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 6; art. 91 ust. 1 i 4; art. 101 ust. 1; art. 209a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. M. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości i udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości, II. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego T. M kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. T. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2024 r. poz. 1465) wniósł skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w sprawie zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości i udzielenia bonifikaty od ceny sprzedaży.
Zaskarżonemu zarządzeniu skarżący zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego: - art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2024 r. poz. 1145, dalej jako - ugn) poprzez naruszenie zasady prawidłowej gospodarki, 2. - art. 37 ust. 1 ugn poprzez jego niezastosowanie, gdy nie było podstaw do sprzedaży bezprzetargowej, 3. - art 37 ust. 2 pkt 1 ugn, gdy do zastosowania tego przepisu nie było podstaw, wobec braku prawa pierwszeństwa właścicieli lokalu budynku przy ul. [...], 4. naruszenie art 37 ust 2 pkt 6 ugn poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że skarżącemu również przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości przylegającej, 5. - art 209a ust 1 ugn poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną, gdy działka ta jest działką budowlaną - ma dostęp do drogi publicznej, a zatem brak było podstaw do zastosowania tego przepisu, 6. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, pobieżne podejście do sprawy, bez wszechstronnej analizy i rozważań, co stanowiło naruszenia zarówno zasad praworządności, jak zasady pogłębionego zaufania do władzy publicznej, zwłaszcza wobec braku przekazania informacji, mających wpływ na prawa skarżącego.
Stawiając powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2023 r. poz. 1860) skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz obciążenie Prezydenta Miasta kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący wskazał, że ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia, albowiem jest właścicielem nieruchomości przyległej działki nr [...] i zwracał się do Miasta o nabycie działki nr [...] w celu poprawy zagospodarowania nieruchomości, zatem przysługiwał mu wniosek z art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2024 roku, nr [...] Prezydent Miasta [...] przeznaczył do sprzedaży nieruchomość stanowiącą niezabudowaną działkę gruntu nr [...] o powierzchni 284 m2, objętą księgą wieczystą [...], celem odtworzenia działki budowlanej dla nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] o powierzchni 229 m2 zabudowaną budynkiem mieszkalnym przy ul [...], objęctej księgą wieczystą [...] w udziałach związanych z własnością wyodrębnionych lokali. Cena zbywanej nieruchomości wynosiła [...] zł., przy czym Prezydent udzielił właścicielom lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] bonifikaty od ceny sprzedaży ułamkowych części gruntu w wysokości [...] %. Sprzedaż miała nastąpić odpłatnie w częściach odpowiadających udziałom związanym z lokalami, stanowiącymi odrębną własność. Zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania. Jako podstawę prawną zarządzenia Prezydent wskazał m.in art. 37 ust. 2 pkt 1 i art. 209a ust. 1 ugn. Zdaniem skarżącego zarządzenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na prawa skarżącego, pozbawiając go prawa do nabycia działki. Skarżący wskazał, że w dniu [...] lutego 2024 roku zwrócił się do Miasta z wnioskiem o nabycie nieruchomości - działki [...] podając, że jest zainteresowany jej nabyciem dla poprawy warunków zagospodarowania przyległej działki nr [...], której jest właścicielem. W odpowiedzi na wniosek Miasto odmówiło, powołując się na roszczenie właścicieli lokali z budynku przy ul. [...] wynikające z art. 209a ust. 1 ugn. Skarżący ze stanowiskiem organu się nie zgodził, co wskazał w kolejnych pismach przedstawiając argumentację prawną, w szczególności, iż działka właścicieli lokali jest działką budowlaną, bo ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, sąsiadując z ulicą [...] (działka nr [...]). Wskazywał nadto, że jako właścicielowi nieruchomości przylegającej również przysługuje mu wniosek o nabycie nieruchomości, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn, co nie pozwala na zastosowanie trybu bezprzetargowego. Pomimo stanowiska skarżącego, jego argumentacji, powołania się na orzecznictwo i przepisy, organ administracji nie zmienił stanowiska. Co więcej, na żadnym etapie korespondencji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., Prezydent nie informował o tym, że zarządzenie już zostało wydane. O tym, że takie zarządzenie jest, skarżący dowiedział się dopiero po otrzymaniu ostatniego pisma z dnia [...] lipca 2024 roku, doręczonego elektronicznie [...] lipca 2024 roku, w którym Prezydent informował, że przedmiotowa działka została już sprzedana w trybie bezprzetargowym w dniu [...] czerwca 2024 roku. Skarżący wskazał, że zasadą jest by nieruchomości tzw. państwowe były sprzedawane w drodze przetargu. Zasada ta wynika z art. 37 ust. 1 ugn, a odstępstwa od tej zasady są wyjątkowe i muszą wprost wynikać z przepisów - przy czym wyjątki nie mogą być interpretowanie rozszerzająco. W sprawie Prezydent powoływał się na przepis art. 209a § 1 ugn, podczas gdy nie mógł on być zastosowany w niniejszym stanie faktycznym, ponieważ sam ten przepis nie daje podstawy do bezprzetargowego nabycia. Organ wskazał go łącznie z art. 37 ust. 2 pkt 1 ugn, ale i ten nie mógł być zastosowany, bo odwołuje się on do prawa pierwszeństwa z art. 34 ugn, który nie mógł mieć zastosowania, ponieważ właścicielom lokali budynku z ul. [...] nie przysługiwało żadne roszczenie, wobec braku przesłanek z art. 209a ust 1 w/w ustawy. Przepis art. 209a ust 1 ugn stanowi, że jeżeli przy wyodrębnianiu własności lokali w budynku wydzielono dla tego budynku działkę gruntu niespełniającą wymogów działki budowlanej, właścicielom lokali przysługuje w stosunku do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej. Zatem celem takiego roszczenia i wynikającego z niego nabycia działki jest uzyskanie statusu działki budowlanej. Natomiast nabycie działki [...] do tego nie prowadziło. Działka nie mogła dążyć do uzyskania statusu działki budowlanej, gdyż status ten już miała, mając dostęp do drogi publicznej - bezpośredni dostęp do ul. [...]. Zgodnie z definicją wynikającą z art. 4 ust 3a ugn. przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Skoro działka już wcześniej miała dostęp do drogi publicznej, jest wyposażona w media i urządzenia potrzebne do korzystania z niej, to ma status działki budowlanej, przez co powołany przepis art. 209a ust 1 ugn nie mógł mieć w ogóle zastosowania, w konsekwencji właścicielom lokali nie przysługiwało prawo pierwszeństwa z art. 34 w/w ustawy. Nabycie działki nr [...] nie polepszyło dostępu do drogi publicznej, bo działka ta bezpośredniego dostępu do drogi nie ma. Dostęp do drogi publicznej dla działki [...] jest bowiem wyłącznie przez działkę skarżącego, gdzie służebność do tej pory nie była ustanowiona. Powyższe przemawiało natomiast za tym, aby działka ta została nabyta przez skarżącego, który mógłby ją odpowiednio zagospodarować, bez konieczności przeprowadzania dodatkowych czynności - jak ustanowienie służebności. Nie było to jedyne naruszenie, bowiem abstrahując od tego, że przepis art. 209a ust. 1 ugn i art. 37 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy były zastosowane nieprawidłowo, to organ dokonał dalszych naruszeń przepisów prawa. W sytuacji bowiem, gdy również skarżący występował do Miasta z wnioskiem o nabycie nieruchomości, to wobec zbiegu wniosków nie było podstaw do zastosowania trybu bezprzetargowego. Zwrócić bowiem należy uwagę, na co wskazuje się w orzecznictwie, że ani przepis art, 209a ust. 1, ani art. 37 ust. 2 pkt 1 ugn, nie stanowią przepisów szczególnych ani nie dają pierwszeństwa przed innymi podstawami nabycia w trybie bezprzetargowym. Nie można więc, tak jak uczynił organ, traktować w uprzywilejowany sposób jednych wnioskodawców przed innymi. Takie działanie nie dość, że narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wynikającą z art 32 ust. 1 Konstytucji RP, to jeszcze stanowi pogwałcenie zarówno przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z art. 6,7,8 i 9 k.p.a. Skoro skarżący jest właścicielem nieruchomości przylegającej i nabycie działki nr [...] mogłoby poprawić zagospodarowanie jego nieruchomości, to jemu także przysługiwał wniosek z art 37 ust 2 pkt 6 ugn. Stanowisko skarżącego wynika tak z powołanych w skardze przepisów, jak i orzecznictwa. Zdaniem skarżącego z treści pism Prezydenta Miasta [...] wynika, że nie brano pod uwagę prawa skarżącego oraz tego, że jego prawo nie jest słabsze od prawa właścicieli lokali przy ul. [...]. W ocenie skarżącego w sprawie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 kpa. O tym, że zarządzenie zostało wydane skarżący dowiedział się dopiero w piśmie z dnia [...] lipca 2024 roku, już po nabyciu nieruchomości przez właścicieli lokali w budynku przy ul. [...]. Wszystkie wskazane naruszenia godzą w prawa skarżącego, co pozwala przyjąć, iż ma on interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarządzaniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. Prezydent Miasta [...] zbył w drodze bezprzetargowej nieruchomość i udzielił bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działką gruntu nr [...] o pow. 284 m2, objętą księgą wieczystą [...], celem odtworzenia działki budowlanej dla nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] o pow. 229 m2 zabudowaną budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] objętą księgą wieczystą [...] w udziałach związanych z własnością wyodrębnionych w tym budynku lokali. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła na rzecz mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w [...] - właścicielom lokali [...] aktem notarialnym rep. A nr [...]z dnia [...] czerwca 2024 r. sporządzonym przed notariuszem B. Z. w Kancelarii Notarialnej w [...]. Pismem z dnia [...] marca 2024 r. sprawujący nadzór budowlany Wydział Urbanistyki i Architektury tut. Urzędu wyjaśnił, że dla wskazanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd brak przesądzeń przeznaczenia terenu oraz rozstrzygnięć dotyczących sposobu jego zagospodarowania, bowiem mogą one wynikać jedynie z ustaleń planu. Dla obszaru całego miasta [...] obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalone uchwałą rady miasta [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr XXXIV/602/2021. W studium wskazany obszar wchodzi w jednostkę urbanistyczną c4 nowe miasto w strefie zabudowy śródmiejskiej, lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usługowej. Wskazana działka położona jest w obszarze zabytkowego układu urbanistycznego Nowego Miasta wpisanego do rejestru zabytków z dnia [...] września 2006 r. pod nr [...]. Do działki nr ewd, [...] w celu odtworzenia działki budowlanej dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] wydane zostały decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę placów - podwórek wzdłuż rzeki [...] wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu oraz na budowę sieci cieplnej. Dnia [...] stycznia 2024 r. Miasto [...] zawarło umowę dzierżawy ze Wspólnotą Mieszkaniową [...] przy ul. [...] w [...] działki nr [...], obręb [...] Śródmieście na okres od [...] stycznia 2024 r. do [...] grudnia 2026 r. Dnia [...] maja 2024 r. Skarżący wniósł sprzeciw w sprawie nabycia nieruchomości wskazując, że przepis 209a u.g.n. nie może mieć zastosowania, albowiem z roszczeniem wystąpiła Wspólnota, a Wspólnocie takie roszczenie nie przysługuje. Skarżący wskazywał, że przepis odnosi się do właścicieli lokali, nie do Wspólnoty. Skarżący podał, że wskazanego przepisu nie można zastosować także z innych względów, a mianowicie skutkiem nabycia nieruchomości na tejże podstawie nie może być pozyskanie statusu działki budowlanej. Skarżący wskazał także, że działka pod budynkiem nie była wydzielona zanim doszło do wyodrębnienia lokali. W konkluzji skarżący wywiódł, że jemu również przysługuje prawo wykupu tejże działki, przylegającej bezpośrednio do nieruchomości skarżącego, a jej nabycie poprawi warunki zagospodarowania działki [...]. W odpowiedzi na powyższe organ powołał się na art. 209a ust. 1 u.g.n. Działka [...] na której położony jest budynek nr [...] nie posiada terenu niezbędnego do obsługi budynku - właścicielom lokali przysługuje roszczenie wynikające z art. 209a ugn. Zdaniem organu wniosek o zbycie działki w trybie art. 37 ust 2 pkt 6 w/w ustawy stanowi podstawę do ewentualnego uwzględnienia, a jego rozpatrzenie ma charakter Ii tylko uznaniowy. T. M. wniósł skargę na w.w. zarządzenie Prezydenta Miasta [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Organ wskazał, że na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie organu nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, iż naruszenie jego interesu prawnego stanowi jednocześnie pogwałcenie obiektywnego porządku prawnego w sposób uzasadniający eliminację zaskarżonego zarządzenia z obrotu prawnego. Działka nr [...] oddana została na rzecz członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Działka ta stanowi tyły tego budynku, a utrzymanie działki na rzecz mieszkańców wspólnoty jawi się jako niezbędne do prawidłowego funkcjonowania budynku przy ul. [...]. Działka jest zagospodarowana pod wiatę śmietnikową oraz fragment podwórza stanowiący dojście do budynku wyłożony płytkami chodnikowymi. Nieruchomość ta ma poprawiać możliwość zagospodarowania nieruchomości należącej do wszystkich członków wspólnoty [...]. Wskazać należy, że działka skarżącego nr [...] w swej istocie jest w pełni funkcjonalna, w przeciwieństwie do nieruchomości sąsiedniej ma podwórze, drogę dojazdową. Sam fakt przylegania działek do siebie nie tworzy jeszcze sytuacji funkcjonalnego ich powiązania. W omawianej sytuacji zważyć należy, że budynki położone wzdłuż ulicy [...], pomiędzy ulicą [...], a [...] tworzą ciąg nieruchomości, które w granicach, na tyłach, bądź na przedzie działki posiadają podwórka, z wyłączeniem nieruchomości [...]. Za takim rozwiązaniem przemawia więc nie tylko układ funkcjonalny, a także planistyczny. Właściciele WM [...] utrzymują na tymże podwórzu porządek, uprawiają zieleń, a stosunkowo niewielkie podwórko nie pozwala na wyznaczenie większej ilości miejsc postojowych. Nadto mieszkańcy Wspólnoty dzierżawili sporną działkę na poprawę warunków, bez protestów sąsiedztwa. W powyższym kontekście stwierdzić należy, że pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a indywidualnymi prawami T. M., nie zachodzi żaden związek, a w szczególności taki, którego wynikiem miałoby być naruszenie interesu prawnego. Ta konstatacja - zdaniem organu - oznacza, że zarzuty skargi nie mogą podlegać merytorycznemu badaniu. Nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 209a u.g.n. ma charakter roszczeniowy, co oznacza iż zawarcia umowy można skutecznie dochodzić na drodze sądowej. Został on dodany w celu eliminacji skutków częstej praktyki, a mianowicie sprzedaży nieruchomości wraz z udziałem w gruncie jedynie pod budynkami, bez koniecznej infrastruktury towarzyszącej. Przepis na który powołuje się skarżący to jedynie podstawa do ewentualnego uwzględnienia wniosku, jest to decyzja uznaniowa. Uprawnienie skarżącego jest czysto hipotetyczne. Tymczasem poprawa warunków zagospodarowania, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. powinna być rzeczywista, możliwa i aktualna. Należy się zgodzić ze skarżącym, że w procesie scaleniowym podmiotami czynności są współwłaściciele nieruchomości, poszczególni członkowie Wspólnoty. W konsekwencji jeśli chodzi o nabycie nieruchomości sąsiednich, to zarządca może na podstawie stosownych uchwał właścicieli lokali wykonać czynności przygotowawcze, ale samego nabycia gruntu muszą dokonać wszyscy właściciele lokali (wszyscy właściciele lokali muszą też zgodnie wnioskować o nabycie nieruchomości sąsiedniej, a właściwie każdy z nich musi wnioskować o nabycie odpowiedniego udziału we własności). Tak się w omawianym przypadku stało. Reasumując organ stwierdził, że spełnione zostały przesłanki z art. 209a u.g.n.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.
W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako – p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały lub aktu, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego.
Przechodząc do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr 130/2024 należy wskazać, że skarga T. M. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (DZ. U. DZ.U. z 2024 r. poz. 1465), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z powołanego przepisu wynika, że skuteczne złożenie skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, w rozważanej sprawie - zarządzenie Prezydenta Miasta [...] - wymaga spełnienia dwu zasadniczych przesłanek: po pierwsze - zarządzenie powinno być podjęte przez organ gminy "w sprawie z zakresu administracji publicznej"; po drugie - skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego tym zarządzeniem. Niespełnienie tych przesłanek (jednej bądź obu) wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny.
Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonego aktu w kontekście kwalifikowania go jako "zarządzenia" w rozumieniu art. 91 u.s.g., co warunkuje uznanie go za "zarządzenie z zakresu administracji publicznej", należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że pojęcie "zarządzeń" z art. 91 u.s.g. w orzecznictwie sądowym rozumiane jest bardzo szeroko. Obejmuje generalnie rzecz biorąc wszelkie, podejmowane przez organ monokratyczny gminy, akty jednostronne, rozstrzygające i władcze, niebędące decyzjami administracyjnymi. Chodzi zarówno o akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06).
W świetle powyższego, zważywszy na władczy charakter zaskarżonego zarządzenia, jak również brak podstaw do zaliczenia go do decyzji administracyjnych, akt ten uznać trzeba za zarządzenie w rozumieniu art. 91 u.s.g. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym do aktów podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej zalicza się akty dotyczące gospodarowania mieniem gminnym lub z zakresu gospodarki nieruchomościami według art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. (tak: zob. postanowienie III ARN 45/96, uchwały OPS 3/98 i 11/00, wyroki OSA 1/99 i 2/00), o ile nawet mają charakter wewnętrzny i zmierzają pośrednio do wywołania skutków cywilnoprawnych.
W dalszej kolejności odnosząc się do kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżonym zarządzeniem należy zauważyć, że istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze, skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżone zarządzenie naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację.
Zdaniem Sądu Skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...], gdyż jest właścicielem działki przylegającej do działki nr [...], na której bezprzetargową sprzedaż, na podstawie art. 209a ust. 1 u.g.n., wyrażono zgodę zaskarżonym aktem. Jak wynika z akt sprawy, w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości będącej jego własnością tj. działki gruntu nr [...], przed wydaniem zaskarżonego aktu skarżący wyraził wolę zakupu danej nieruchomości (por. pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2024 r. - k -104 akt sądowych oraz dalsza korespondencja prowadzona z organem). Fakt ten ma kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Otóż jeżeli nieruchomość zbywana jest przez gminę w drodze bezprzetargowej to osoba, która zamierza tę nieruchomość nabyć i jednocześnie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki przyległej do tej nieruchomości gminnej, posiada interes prawny w zaskarżeniu danego aktu do WSA. Interes w zaskarżeniu zarządzenia zezwalającego na odstąpienie od zasady przetargowego zbycia własności publicznej wywodzi się z art. 140 k.c. dotyczącego granic prawa własności nieruchomości oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Jest prawdą, że art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie pozwala na wyprowadzenie roszczenia o zbycie nieruchomości, niemniej jednak osoba, która jest zainteresowana jej nabyciem ma interes prawny na podstawie powołanego przepisu oraz art. 32 Konstytucji RP, który może chronić wnoszących skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Interesem tej osoby jest bowiem to, aby wniosek złożony przez nią w odpowiednim czasie (wyrażający chęć nabycia działki), został wzięty pod uwagę przez procedujące organy na równych zasadach jak wnioski pochodzące od innych podmiotów oraz aby działanie organów w tej kwestii odpowiadało przepisom prawa (zob. wyroki NSA: z 1 lipca 2015 r., sygn. I OSK 861/15, z 23 stycznia 2020 r., sygn. O OSK 1503/18, wyrok WSA w Olsztynie z 14 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Ol 843/21.
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że skarżący wykazał się interesem prawnym w zaskarżeniu zarządzenia - w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co pozwala na merytoryczne rozpoznanie sprawy,
Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda jednak wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie zatem z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały następuje w przypadku, gdy uchwała lub zarządzenie jest sprzeczne z prawem, a naruszenie to ma charakter istotny. W judykaturze podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać pewne rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. sygn. akt IV Sa/Wa 821/05).
Podstawą materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia stanowi art. 209a ugn. oraz art. 37 ust. 2 pkt 1 ugn. Zgodnie z art. 209a ust. 1 ugn jeżeli przy wyodrębnianiu własności lokali w budynku wydzielono dla tego budynku działkę gruntu niespełniającą wymogów działki budowlanej, właścicielom lokali przysługuje w stosunku do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej.
W myśl art. 37 ust. 1 ugn z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Stosownie do treści art. 37 ust. 2 pkt 1 ugn nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34.
Przepis art. 37 ust. 2 regulujący bezprzetargową sprzedaż nieruchomości stanowi wyjątek od generalnej reguły ustanowionej w ust. 1 art. 37 u.g.n. Jak podkreśla się w piśmiennictwie wszelkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzająco. Zasadą jest więc sprzedawanie lub oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a jedynie w wyjątkowych przypadkach nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, teza 2 do art. 37 u.g.n., jak również powołane tam: wyrok NSA z 21 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1998/06, wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 86/09).
Organ gminy nie może zatem dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych, nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości czy też, że pierwszeństwo należy się wnioskom składanym w trybie art. 37 ust. 2 pkt 1, pomijając przypadki, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Skoro bowiem z woli ustawodawcy nieruchomości publiczne powinny być zbywane na jednakowych zasadach, to dotyczy to także sytuacji, w której nabycie takiej nieruchomości mogłoby poprawić warunki zagospodarowania kilku różnych nieruchomości (wyroki WSA: w Lublinie z dnia 19 grudnia 2017 r., II SA/Lu 884/17; we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2020 r., II SA/Wr 214/20). Jak wskazuje się również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. tryb nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Gdy więc możliwość poprawienia warunków odnosi się do większej liczby nieruchomości musi być przeprowadzony przetarg (wyrok WSA w Szczecinie z dnia wyrok z dnia 9 lutego 2023 r., II SA/Sz 768/22, LEX nr 3502269). Co istotne, kwestią rozstrzygającą, czy konkretna działka może być zbyta w drodze bezprzetargowej w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., jest okoliczność, czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie tego przepisu prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedaż nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Przy czym, brak reakcji właścicieli innych nieruchomości przylegających do sprzedawanej działki nie może oznaczać, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia przetargu (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2022 r., II SA/Rz 91/22, LEX nr 3349229). Ratio legis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. powinno się zatem odczytać jako możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, która może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, gdy tylko jedna osoba spośród ich właścicieli albo użytkowników wieczystych jest zainteresowana nabyciem całej nieruchomości, a pozostali wyrażają na to zgodę (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 marca 2020 r., II SA/Wr 821/19, LEX nr 3099362). Tylko wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, mogące poprawić warunki zagospodarowania jednej tylko nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, a nie mogą one być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, dopuszczalne jest jej zbycie w drodze bezprzetargowej (wyroki: Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2006 r., IV CSK 98/06, Lex nr 459229; WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., II SA/Ol 1254/14). Dowodzi się bowiem braku podstaw dla przeprowadzania przetargu, gdy zainteresowana nabyciem nieruchomości jest tylko jedna osoba, a ratio legis przetargu sprowadza się do stworzenia równych szans wszystkim chętnym, gdy jest ich wielu. Innymi słowy, gdy przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. można odczytać jako możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, która może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, gdy tylko jedna osoba spośród ich właścicieli albo użytkowników wieczystych jest zainteresowana nabyciem całej nieruchomości, a pozostali wyrażają na to zgodę. Celem normy zawartej w tym przepisie jest głównie umożliwienie wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości przyległych nabycie nieruchomości zbywanej, o ile poprawi to warunki zagospodarowania ich nieruchomości. Zgodny sposób uregulowania tej kwestii może zwolnić gminę z działań i kosztów związanych z przeprowadzeniem przetargu. To jest kolejne ratio legis omawianego przepisu.
W analizowanej sprawie skarżący powołał się na art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn. z którego wynika, że nieruchomość (stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.
Należy w tym miejscu zwrócić jeszcze uwagę na relację rt. 209a u.g.n. do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. W ocenie Sądu, przepis art. 209a u.g.n. nie stanowi lex specialis względem art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., w tym sensie, że nie modyfikuje on przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., lecz daje uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem na podstawie art. 209a u.g.n. W związku z art. 34 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. przepis art. 20-9a ust. 1 u.g.n. umożliwia natomiast zakup nieruchomości gminnej w trybie bezprzetargowym. Przy czym, podkreślenia wymaga, że tryby określone w art. 37 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.g.n. nie wykluczają się, ani w przypadku zbiegu uprawnień z tych przepisów ustawa nie przypisuje jednemu z nich pierwszeństwa na przykład ze względu na kolejność, tak jak przewiduje to w art. 34 ust. 2 u.g.n. (zgodnie z tym przepisem, w przypadku zbiegu uprawnień do pierwszeństwa w nabyciu, stosuje się kolejność wymienioną w ust. 1). Oznacza to, że w przypadku wystąpienia przesłanek do jednoczesnego ich zastosowania w odniesieniu do zbywanej nieruchomości powinien zostać przeprowadzony przetarg zgodnie z zasadą określoną art. 37 ust. 1 u.g.n. W sytuacji natomiast wykluczenia jednego z tych trybów w uzasadnieniu zarządzenia o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia w drodze bezprzetargowej w trybie drugim powinny znaleźć się rozważania wyjaśniające przyczyny tego wykluczenia.
Jak podniesiono w powołanej wyżej publikacji (E. Bończak-Kucharczyk, op. cit.) w literaturze spotyka się pogląd, że istnieje możliwość dokonania bezprzetargowego zbycia nieruchomości na poprawę zagospodarowania nieruchomości sąsiednich także w przypadku, gdy nabyciem zainteresowanych jest kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich. Należy wówczas dokonać oceny przesłanek określonych w ustawie w każdym z przypadków. W wyroku z 6 marca 2009 r. sygn. akt II CSK 589/08 Sąd Najwyższy stwierdził, że tryb określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Z kolei w wyroku z 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 407/17 NSA stwierdził, że jeżeli zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, to zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległych, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości.
W ocenie Sądu skoro tryb bezprzetargowy stanowi wyjątek od przyjętej w u.g.n. zasady zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy w drodze przetargu, to przesłanki jego zastosowania powinny być jasno i rzetelnie wyłożone w uzasadnieniu zarządzenia. Tym samym, w przypadku gdy nabyciem zainteresowanych jest kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich należy dokonać oceny przesłanek określonych w ustawie w każdym z przypadków. Sprzedaż bezprzetargowa możliwa będzie bowiem tylko w sytuacji, gdy przesłanki nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym dotyczą tylko jednej z takich nieruchomości sąsiednich.
W doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały oraz zarządzenia (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierował się organ gminy, powiatu czy sejmik województwa, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji". Uzasadnienie uchwały (zarządzenia) spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, z 5 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1824/08, z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1468/08, z 16 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 2420/10, z 23 maja 2013 r.). Uchwała oraz zarządzenie, będące aktem stosowania prawa administracyjnego przez organ jednostki samorządu terytorialnego, po to by poddawała się kontroli (nadzoru i sądowej) i aby taka kontrola była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie, powinna odzwierciedlać i prezentować proces stosowania prawa.
W analizowanej sprawie zaskarżone zarządzenia nie zawiera uzasadnienia, wobec czego przesłanki jakimi kierował się organ odstępując od przetargowego zbycia nieruchomości, w sytuacji w której zainteresowanymi jej nabyciem był skarżący - jako właściciel działki przyległej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn oraz współwłaściciele działki nr nr [...] - na podstawie art. 209a ugn, nie wynikają z treści zarządzenia. Nadto zwrócić trzeba uwagę, że zastosowanie przepisu art. 209a ugn zależy od spełnienia określonych w nim warunków. Zgodnie z art. 209 ust. 1 ugn jeżeli przy wyodrębnianiu własności lokali w budynku wydzielono dla tego budynku działkę gruntu niespełniającą wymogów działki budowlanej, właścicielom lokali przysługuje w stosunku do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej. W badanej sprawie nie przeprowadzono koniecznej analizy pod kątem ziszczenia się warunków określonych w przytoczonym przepisie, w tym nie wykazano że na skutek sprzedaży nieruchomości działka nr [...] spełniać będzie wymogi działki budowlanej w rozumieniu art. 4 pkt 3a ugn.
Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu. W rozpoznawanej sprawie wykaz został sporządzony z datą [...] kwietnia 2024 r., a w jego treści podano mi.n. że "osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami lub odrębnych przepisów, mogą złożyć wniosek o jej nabycie w terminie do [...] czerwca 2024 r." Należy zauważyć, że zaskarżone zarządzenie weszło w życie z dniem jego podjęcia, o czym stanowi jego § 4. Zatem organ podjął zarządzenie o przeznaczeniu do sprzedaży w trybie bezprzetargowym nieruchomości i to na rzecz konkretnego podmiotu (właścicieli nieruchomości przy ul. [...]), a następnie dopuścił inne podmioty do składania wniosków o nabycie tej nieruchomości w drodze pierwszeństwa. Taka kolejność podjętych przez organ czynności świadczy - w ocenie składu orzekającego - o naruszeniu procedury przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości gminnych i to w sposób rażący.
Powyższe uwagi prowadzą zatem do wniosku, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte także z naruszeniem art. 35 ust. 1 u.g.n. Funkcją tego przepisu jest zapewnienie odpowiedniej przejrzystości i efektywności gospodarowania majątkiem publicznym. W wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. (I OSK 123/16) NSA wyjaśnił, że sporządzenie wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., musi w szczególności poprzedzać podjęcie przez właściwy organ uchwały w przedmiocie odstąpienia od trybu przetargowego. W przeciwnym bowiem wypadku nie będzie można mówić, że zachowana została zasada jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także, że została zapewniona wszystkim zainteresowanym możliwość ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie, co prowadzi do nieważności umowy zawartej z pominięciem tego obowiązku. W wyroku z dnia 11 maja 2005 r. (III CK 562/04, LEX nr 155352) Sąd Najwyższy stwierdził, że "przy gospodarowaniu mieniem publicznym, w szczególności przy sprzedaży nieruchomości przez gminę jako podmiot władzy publicznej, musi być zachowana zasada jawności postępowania. Naruszenie tej zasady może powodować nieważność umowy". W wyroku z dnia 22 grudnia 2014 r. (II SA/Op 426/14) WSA w Opolu wyraził natomiast pogląd, że procedowanie rady miejskiej nad konkretnymi nieruchomościami, co do których albo nie ogłoszono wykazu, o jakim mowa w art. 35 ust. 1, albo nie upłynął termin 21 dni od publicznego ogłoszenia - rażąco narusza prawo. Pogląd ten został w pełni zaakceptowany przez NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r. (I OSK 861/15), w którym podkreślono, że do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., osoby zainteresowane nie mogą skutecznie domagać się sprzedaży nieruchomości.
Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.