II SA/Go 480/07

II SA/Go 480/07 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2007-08-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Aleksandra Wieczorek
Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Maria Bohdanowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor sądowy Joanna Brzezińska (spr.) Magdalena Tyniec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi D.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia.
Uzasadnienie
II SA/Go 480/07
U Z A S A D N I E N I E
W dniu [...] maja 2007 r. D.B., pismem zatytułowanym jako "skarga", zwróciła się do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zażaleniem w związku z pismem radcy prawnego D.R., stanowiącym odpowiedź Rady Miasta na skargę D.B. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 kwietnia 2007 r. Strona wnosząca pismo opisała nieprawidłowe, w jej ocenie, działanie ww. pracownika samorządowego będącego radcą prawnym wykonującym obsługę prawną Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Urzędu Miasta, jak również Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i Rady Miasta. W związku z powyższym strona, zwróciła się do Kolegium o zbadanie podnoszonych w piśmie okoliczności i powiadomienie jej o przyjętych postanowieniach, a także o wniesienie do Rady Miasta sprzeciwu i pomoc w uzyskaniu słusznej, znaczącej i konkretnej pomocy we wnioskowanym zakresie. Do pisma dołączono m.in. kopię pisma procesowego kierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 kwietnia 2007 r., podpisanego przez radcę prawnego G.R.k, stanowiącego odpowiedź Rady Miasta na skargę D.B. z dnia [...] marca 2007 r. na uchwałę tego organu z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] czerwca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn.zm.) i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że D.B. złożyła skargę na odpowiedź na skargę Rady Miasta dotyczącą uchwały Rady Miasta w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Przytaczając treść przepisu art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Kolegium wskazało, że przepis nie określa bliżej jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, jednakże wynikają one z innych przepisów stanowiących o przedmiocie zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Jako jedną z podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania organ wskazał nieistnienie decyzji administracyjnej. Podniósł także, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona została odpowiedź na skargę dotyczącą uchwały Rady Miasta, a przepisy K.p.a. nie przewidują w takim przypadku możliwości odwołania. Ponadto kolegium stwierdziło, że D.B. złożyła już skargę na uchwałę Rady Miasta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zatem sprawa jest w toku.
D.B. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie prawa, nieprzestrzeganie właściwości rzeczowej, ignorancję, bezczynność oraz wydłużanie urzędowej ścieżki załatwiania spraw i niekompetencję składu orzekającego.
W ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiotowej sprawie powinno uznać i rozpatrzyć jej odwołanie poprzez podjęcie stosownego postępowania administracyjnego, ponieważ odpowiedź jaką uzyskała na swoje skargi od Rady Miasta nie satysfakcjonuje jej, jest niezrozumiała i stanowi dowód na korupcję i układy. Strona podniosła, że kwestionowany przez nią dokument stanowiący odpowiedź Rady Miasta na skargę do sądu administracyjnego zniekształca sens jej zgłoszenia do tego organu skargi na działalność gminnych organów pomocy społecznej i zatrudnionych w nich urzędników, którzy nie realizują prawidłowo wobec strony swoich ustawowych zadań. W ocenie skarżącej jej liczne skargi nie zostały przez Radę Miasta właściwie rozstrzygnięte, a potwierdzenie tego stanowi zwłaszcza treść kwestionowanej odpowiedzi na skargę z dnia 3 kwietnia 2007 r.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Jednocześnie Sąd nie posiada kompetencji do oceny działania organów administracji publicznej pod względem słuszności, czy też do zastępowania tych organów w rozstrzyganiu spraw należących do ich właściwości.
W zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą.
Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r.
o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856
z późn.zm), Kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ponadto, na zasadach określonych w odrębnych ustawach, kolegia orzekają w innych sprawach niż wyżej wymienione. W zakresie tak określonej właściwości rzeczowej, w myśl przepisu art. 2 ww. ustawy, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Kolegium obowiązane jest do wykonywania zadań zgodnie z przepisami Kpa oraz Ordynacji podatkowej, z uwzględnieniem przepisów własnej ustawy ustrojowej. Jedynie celem skutecznego wykonywania zadań nałożonych na kolegia w art. 1 i 2 ww. ustawy, ustawodawca wyposażył te organy w instrumenty nadzorcze wskazane w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy (w szczególności uprawnienie do żądania niezbędnych dla wydania orzeczenia informacji i dokumentów dotyczących działalności organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wglądu
w dokumentację związaną z załatwieniem spraw, o których mowa w art. 1 i 2.).
Samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, mogą działać tylko w zakresie ściśle określonym przez ustawodawcę i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia ich uprawnień, która godziłaby w zagwarantowaną konstytucyjnie samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji ). Zgodnie z przepisem art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności, przy czym organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów
i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność komunalną, tylko w przypadkach określonych ustawami.
Należy mieć także na uwadze fakt, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, wyrażona w art. 7 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są z urzędu działać na podstawie prawa (art. 6), a zatem podejmując każdą czynność procesową obowiązane są zbadać zgodność
z prawem np. wszczynając postępowanie muszą badać swoją właściwość (art. 19 Kpa), ustalić czy sprawa mieści się w przedmiocie postępowania administracyjnego,
a także czy należy do właściwości innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Art. 19 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej oraz instancyjnej do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Jeżeli organ do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 65 § 1 K.p.a.). Zgodnie natomiast z przepisem art. 66 § 3 K.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego wniesiono podanie, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania także następuje w drodze postanowienia zaskarżalnego zażaleniem.
Zgodnie z art. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odrębnym trybem działania organów administracji publicznej, uregulowanym także w tej ustawie, jest postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.
W związku z powyższym organ administracji publicznej powinien przeprowadzając postępowanie w niniejszej sprawie dążyć nie tylko do ustalenia czy sprawa jest objęta jego ustawowo określoną kompetencją, lecz także czy żądanie strony ma charakter sprawy administracyjnej oraz czy możliwe jest ustalenie innego organu administracji właściwego do załatwienia tejże sprawy. W takiej bowiem sytuacji należało przekazać podanie do rozpoznania organowi właściwemu.
Na podstawie analizy akt sprawy Sąd ustalił, że pismem z dnia [...] maja 2007 r., zatytułowanym jako "skarga", D.B. wniosła do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie w związku z pismem radcy prawnego D.R., które w jej ocenie świadczy o nieprofesjonalnym i stronniczym stanowisku, które zostało przedstawione w odpowiedzi wniesionej przez ww. pracownika Urzędu Miasta na skargę D.B. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 kwietnia 2007 r. Strona opisała, w jej ocenie, nieprawidłowe działanie ww. pracownika samorządowego - radcy prawnego wykonującego obsługę prawną Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Urzędu Miasta, jak również Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i Rady Miasta, polegające na stronniczym
i niezgodnym z obowiązującymi przepisami odmawianiu udzielenia pomocy społecznej w takim rozmiarze, który odpowiadałby jej słusznym potrzebom.
W związku z powyższym strona zwróciła się do Kolegium o zbadanie podnoszonych w piśmie okoliczności i powiadomienie jej o podjętych działaniach, a także
o wniesienie do Rady Miasta sprzeciwu i pomoc w uzyskaniu znaczącej i konkretnej pomocy.
Prezes Kolegium zwrócił się do Prezydenta Miasta o pisemne ustosunkowanie się do treści pisma skarżącej. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2007 r. znak [...], Prezydent Miasta ustosunkował się do niego jako skargi na pracownika Urzędu Miasta – radcy prawnego G.R. i wniósł o uznanie skargi za bezzasadną.
Także treść zaskarżonego postanowienia wskazuje jednoznacznie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało pismo strony z dnia [...] lipca 2007 r. jako skargę na odpowiedź na skargę Rady Miasta dotyczącą uchwały Rady Miasta w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.
Sąd zważył, iż powyższe stanowisko organu jedynie częściowo jest uzasadnione, gdyż wnikliwa analiza treści pisma (skargi) D.B. z dnia [...] maja 2007 r. wskazuje, że jego przedmiot stanowi nie tylko treść odpowiedzi na jej skargę do sądu administracyjnego, lecz również postępowanie organów samorządowych. Strona domagała się bowiem interwencji organu, w jej ocenie nadrzędnego, wobec niewłaściwego wykonania przez radę gminy zadań kontrolnych wobec kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, niezadowolenia ze sposobu załatwienia uprzedniej skargi przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz niewłaściwego wykonywania zadań przez pracownika samorządowego. Należy więc stwierdzić iż stanowi ono, w tym zakresie, skargę na nienależyte wykonywanie obowiązków przez organy samorządowe, co w ocenie skarżącej narusza praworządność i jej interesy.
Zgodnie z przepisem art. 221 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu VIII tej ustawy.
W myśl art. 222 K.p.a., zakwalifikowanie pisma jako skargi następuje niezależnie od jego formy zewnętrznej. Osoba wnosząca pismo nie ma obowiązku wykazania się dostateczną znajomością prawa lub wiadomościami w zakresie działania organów administracji publicznej, zatem ciężar właściwej kwalifikacji prawnej pisma spoczywa zawsze na jego adresacie. Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy, albo ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 Kpa). Jest ona zatem prawnym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, ani też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego.
Skargi winny być rozpatrywane przez właściwe organy, zgodnie z ich kompetencją. Po myśli art. 231 Kpa, jeżeli organ, który otrzymał skargę nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż
w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając o tym równocześnie skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Właściwość organów w zakresie rozpoznawania skarg odrębnie reguluje art. 229 Kpa oraz przepisy szczególne. Zgodnie z tym przepisem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do rozpoznawania w jakimkolwiek zakresie skarg na działalność organów jednostek samorządu terytorialnego.
Należy zatem podkreślić, że skoro rozpoznawanie skarg i wniosków odbywa się w obrębie autonomicznie uregulowanego w Kpa trybu (dział VIII), nie mają do niego zastosowania procedury rozpoznawania indywidualnych spraw rozstrzyganych
w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w postępowaniu skargowym nie obowiązuje, wynikający z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, tryb odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Odwołanie jest bowiem środkiem zaskarżenia decyzji administracyjnej wydanej
w pierwszej instancji, i dopiero jego wniesienie przez stronę "uruchamia" postępowanie przed organem odwoławczym, w tym czynności wyjaśniające co do jego dopuszczalności. W konsekwencji w sprawach dotyczących jednoinstancyjnego trybu skargowego, nie może zostać uruchomione postępowanie odwoławcze, z czym wiąże się brak właściwości organu, do którego błędnie skargę skierowano, do orzekania w trybie art. 134 o niedopuszczalności odwołania. W przedmiotowej sprawie uchybienie to jest tym bardzie istotne, ze skarżąca nie określiła nawet swego podania "odwołaniem" lecz "skargą". Kolegium natomiast wbrew jej treści, bez uprzedniego wezwania strony do ewentualnego sprecyzowania żądania i bez podstawy prawnej, orzekło o niedopuszczalności odwołania.
Sądowi znana jest z urzędu okoliczność, że skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. pismo z dnia 3 kwietnia 2007 r. sporządzone przez radcę prawnego G.R. zatytułowane "odpowiedź na skargę", stanowiło w istocie wniesioną w imieniu Rady Miasta odpowiedź procesową na skargę D.B. z dnia [...] marca 2007 r. wszczynającą odrębne postępowanie sądowoadministracyjne. Przedmiot tej skargi stanowiła uchwała Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Na podstawie dowodu z akt niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej (sygnatura II SA/Go 290/07), zgodnie przepisem art. 106 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalono że postanowieniem z dnia 30 maja 2007 r. tutejszy Sąd odrzucił skargę D.B. uznając, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjęta w trybie skargowym, uregulowanym w dziale VII K.p.a., nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Orzeczenie to stało się prawomocne od dnia 6 lipca 2007 r.
Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko, zgodnie z którym sprawy rozpatrywania skarg i wniosków w trybie K.p.a., nie podlegają generalnie kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kognicji tej nie mogą zatem także poddane zostać sprawy przekazywania tych skarg do organów właściwych, jako element procedury rozpatrywania skargi. Stanowisko takie prezentowane jest w utrwalonym orzecznictwie sadów administracyjnych (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2006 r. IV SA/Wr 2161/05, Lex 203689, postanowienie z dnia 17 sierpnia 2005 r. I SA/Wr 1271/04 Lex nr 191974).
Zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa także i z tej przyczyny, że pośrednio regulację tę narusza. Wbrew bowiem woli ustawodawcy, poprzez zastosowania mimo braku ku temu podstawy przepisu art. 134 Kpa, poddaje przedmiotową skargę kontroli sądu administracyjnego.
W tym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie Sądu, Kolegium błędnie rozpoznało żądanie strony, pomijając kwestie związane z postępowaniem skargowym uregulowanym w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, na skutek czego z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 134 i art. 231 K.p.a., orzekło o niedopuszczalności odwołania. Skutkowało to pozostawieniem skargi D.B. bez merytorycznego jej rozpoznania przez właściwy organ, czym naruszano także normę prawa materialnego tj. art. 221 § 1 K.p.a.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270
z późn.zm.), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Wobec stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzy pismo skarżącej z dnia [...] maja 2007 r. jako skargę, ustali organ lub organy właściwe do jej rozpoznania w trybie przepisów działu VIII K.p.a. i przekaże skargę do rozpoznania według właściwości.
Miasta na skargę D.B. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 kwietnia 2007 r. Strona wnosząca pismo opisała nieprawidłowe, w jej ocenie, działanie ww. pracownika samorządowego będącego radcą prawnym wykonującym obsługę prawną Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Urzędu Miasta, jak również Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i Rady Miasta. W związku z powyższym strona, zwróciła się do Kolegium o zbadanie podnoszonych w piśmie okoliczności i powiadomienie jej o przyjętych postanowieniach, a także o wniesienie do Rady Miasta sprzeciwu i pomoc w uzyskaniu słusznej, znaczącej i konkretnej pomocy we wnioskowanym zakresie. Do pisma dołączono m.in. kopię pisma procesowego kierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 kwietnia 2007 r., podpisanego przez radcę prawnego G.R., stanowiącego odpowiedź Rady Miasta na skargę D.B. z dnia [...] marca 2007 r. na uchwałę tego organu z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] czerwca 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn.zm.) i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że D.B. złożyła skargę na odpowiedź na skargę Rady Miasta dotyczącą uchwały Rady Miasta w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Przytaczając treść przepisu art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Kolegium wskazało, że przepis nie określa bliżej jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, jednakże wynikają one z innych przepisów stanowiących o przedmiocie zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Jako jedną z podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania organ wskazał nieistnienie decyzji administracyjnej. Podniósł także, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona została odpowiedź na skargę dotyczącą uchwały Rady Miasta, a przepisy K.p.a. nie przewidują w takim przypadku możliwości odwołania. Ponadto kolegium stwierdziło, że D.B. złożyła już skargę na uchwałę Rady Miasta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zatem sprawa jest w toku.
D.B. zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie prawa, nieprzestrzeganie właściwości rzeczowej, ignorancję, bezczynność oraz wydłużanie urzędowej ścieżki załatwiania spraw i niekompetencję składu orzekającego.
W ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiotowej sprawie powinno uznać i rozpatrzyć jej odwołanie poprzez podjęcie stosownego postępowania administracyjnego, ponieważ odpowiedź jaką uzyskała na swoje skargi od Rady Miasta nie satysfakcjonuje jej, jest niezrozumiała i stanowi dowód na korupcję i układy. Strona podniosła, że kwestionowany przez nią dokument stanowiący odpowiedź Rady Miasta na skargę do sądu administracyjnego zniekształca sens jej zgłoszenia do tego organu skargi na działalność gminnych organów pomocy społecznej i zatrudnionych w nich urzędników, którzy nie realizują prawidłowo wobec strony swoich ustawowych zadań. W ocenie skarżącej jej liczne skargi nie zostały przez Radę Miasta właściwie rozstrzygnięte, a potwierdzenie tego stanowi zwłaszcza treść kwestionowanej odpowiedzi na skargę z dnia 3 kwietnia 2007 r.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Jednocześnie Sąd nie posiada kompetencji do oceny działania organów administracji publicznej pod względem słuszności, czy też do zastępowania tych organów w rozstrzyganiu spraw należących do ich właściwości.
W zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą.
Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r.
o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856
z późn.zm), Kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ponadto, na zasadach określonych w odrębnych ustawach, kolegia orzekają w innych sprawach niż wyżej wymienione. W zakresie tak określonej właściwości rzeczowej, w myśl przepisu art. 2 ww. ustawy, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Kolegium obowiązane jest do wykonywania zadań zgodnie z przepisami Kpa oraz Ordynacji podatkowej, z uwzględnieniem przepisów własnej ustawy ustrojowej. Jedynie celem skutecznego wykonywania zadań nałożonych na kolegia w art. 1 i 2 ww. ustawy, ustawodawca wyposażył te organy w instrumenty nadzorcze wskazane w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy (w szczególności uprawnienie do żądania niezbędnych dla wydania orzeczenia informacji i dokumentów dotyczących działalności organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wglądu
w dokumentację związaną z załatwieniem spraw, o których mowa w art. 1 i 2.).
Samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, mogą działać tylko w zakresie ściśle określonym przez ustawodawcę i niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia ich uprawnień, która godziłaby w zagwarantowaną konstytucyjnie samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji ). Zgodnie z przepisem art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności, przy czym organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów
i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność komunalną, tylko w przypadkach określonych ustawami.
Należy mieć także na uwadze fakt, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, wyrażona w art. 7 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są z urzędu działać na podstawie prawa (art. 6), a zatem podejmując każdą czynność procesową obowiązane są zbadać zgodność
z prawem np. wszczynając postępowanie muszą badać swoją właściwość (art. 19 Kpa), ustalić czy sprawa mieści się w przedmiocie postępowania administracyjnego,
a także czy należy do właściwości innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Art. 19 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej oraz instancyjnej do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Jeżeli organ do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 65 § 1 K.p.a.). Zgodnie natomiast z przepisem art. 66 § 3 K.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego wniesiono podanie, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania także następuje w drodze postanowienia zaskarżalnego zażaleniem.
Zgodnie z art. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odrębnym trybem działania organów administracji publicznej, uregulowanym także w tej ustawie, jest postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.
W związku z powyższym organ administracji publicznej powinien przeprowadzając postępowanie w niniejszej sprawie dążyć nie tylko do ustalenia czy sprawa jest objęta jego ustawowo określoną kompetencją, lecz także czy żądanie strony ma charakter sprawy administracyjnej oraz czy możliwe jest ustalenie innego organu administracji właściwego do załatwienia tejże sprawy. W takiej bowiem sytuacji należało przekazać podanie do rozpoznania organowi właściwemu.
Na podstawie analizy akt sprawy Sąd ustalił, że pismem z dnia [...] maja 2007 r., zatytułowanym jako "skarga", D.B. wniosła do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie w związku z pismem radcy prawnego D.R., które w jej ocenie świadczy o nieprofesjonalnym i stronniczym stanowisku, które zostało przedstawione w odpowiedzi wniesionej przez ww. pracownika Urzędu Miasta na skargę D.B. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 kwietnia 2007 r. Strona opisała, w jej ocenie, nieprawidłowe działanie ww. pracownika samorządowego - radcy prawnego wykonującego obsługę prawną Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Urzędu Miasta, jak również Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i Rady Miasta, polegające na stronniczym
i niezgodnym z obowiązującymi przepisami odmawianiu udzielenia pomocy społecznej w takim rozmiarze, który odpowiadałby jej słusznym potrzebom.
W związku z powyższym strona zwróciła się do Kolegium o zbadanie podnoszonych w piśmie okoliczności i powiadomienie jej o podjętych działaniach, a także
o wniesienie do Rady Miasta sprzeciwu i pomoc w uzyskaniu znaczącej i konkretnej pomocy.
Prezes Kolegium zwrócił się do Prezydenta Miasta o pisemne ustosunkowanie się do treści pisma skarżącej. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2007 r. znak [...], Prezydent Miasta ustosunkował się do niego jako skargi na pracownika Urzędu Miasta – radcy prawnego G.R. i wniósł o uznanie skargi za bezzasadną.
Także treść zaskarżonego postanowienia wskazuje jednoznacznie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało pismo strony z dnia [...] lipca 2007 r. jako skargę na odpowiedź na skargę Rady Miasta dotyczącą uchwały Rady Miasta w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.
Sąd zważył, iż powyższe stanowisko organu jedynie częściowo jest uzasadnione, gdyż wnikliwa analiza treści pisma (skargi) D.B. z dnia [...] maja 2007 r. wskazuje, że jego przedmiot stanowi nie tylko treść odpowiedzi na jej skargę do sądu administracyjnego, lecz również postępowanie organów samorządowych. Strona domagała się bowiem interwencji organu, w jej ocenie nadrzędnego, wobec niewłaściwego wykonania przez radę gminy zadań kontrolnych wobec kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, niezadowolenia ze sposobu załatwienia uprzedniej skargi przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz niewłaściwego wykonywania zadań przez pracownika samorządowego. Należy więc stwierdzić iż stanowi ono, w tym zakresie, skargę na nienależyte wykonywanie obowiązków przez organy samorządowe, co w ocenie skarżącej narusza praworządność i jej interesy.
Zgodnie z przepisem art. 221 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu VIII tej ustawy.
W myśl art. 222 K.p.a., zakwalifikowanie pisma jako skargi następuje niezależnie od jego formy zewnętrznej. Osoba wnosząca pismo nie ma obowiązku wykazania się dostateczną znajomością prawa lub wiadomościami w zakresie działania organów administracji publicznej, zatem ciężar właściwej kwalifikacji prawnej pisma spoczywa zawsze na jego adresacie. Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy, albo ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 Kpa). Jest ona zatem prawnym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, ani też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego.
Skargi winny być rozpatrywane przez właściwe organy, zgodnie z ich kompetencją. Po myśli art. 231 Kpa, jeżeli organ, który otrzymał skargę nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż
w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając o tym równocześnie skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Właściwość organów w zakresie rozpoznawania skarg odrębnie reguluje art. 229 Kpa oraz przepisy szczególne. Zgodnie z tym przepisem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do rozpoznawania w jakimkolwiek zakresie skarg na działalność organów jednostek samorządu terytorialnego.
Należy zatem podkreślić, że skoro rozpoznawanie skarg i wniosków odbywa się w obrębie autonomicznie uregulowanego w Kpa trybu (dział VIII), nie mają do niego zastosowania procedury rozpoznawania indywidualnych spraw rozstrzyganych
w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w postępowaniu skargowym nie obowiązuje, wynikający z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, tryb odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Odwołanie jest bowiem środkiem zaskarżenia decyzji administracyjnej wydanej
w pierwszej instancji, i dopiero jego wniesienie przez stronę "uruchamia" postępowanie przed organem odwoławczym, w tym czynności wyjaśniające co do jego dopuszczalności. W konsekwencji w sprawach dotyczących jednoinstancyjnego trybu skargowego, nie może zostać uruchomione postępowanie odwoławcze, z czym wiąże się brak właściwości organu, do którego błędnie skargę skierowano, do orzekania w trybie art. 134 o niedopuszczalności odwołania. W przedmiotowej sprawie uchybienie to jest tym bardzie istotne, ze skarżąca nie określiła nawet swego podania "odwołaniem" lecz "skargą". Kolegium natomiast wbrew jej treści, bez uprzedniego wezwania strony do ewentualnego sprecyzowania żądania i bez podstawy prawnej, orzekło o niedopuszczalności odwołania.
Sądowi znana jest z urzędu okoliczność, że skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. pismo z dnia 3 kwietnia 2007 r. sporządzone przez radcę prawnego G.R. zatytułowane "odpowiedź na skargę", stanowiło w istocie wniesioną w imieniu Rady Miasta odpowiedź procesową na skargę D.B. z dnia [...] marca 2007 r. wszczynającą odrębne postępowanie sądowoadministracyjne. Przedmiot tej skargi stanowiła uchwała Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Na podstawie dowodu z akt niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej (sygnatura II SA/Go 290/07), zgodnie przepisem art. 106 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalono że postanowieniem z dnia 30 maja 2007 r. tutejszy Sąd odrzucił skargę D.B. uznając, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjęta w trybie skargowym, uregulowanym w dziale VII K.p.a., nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Orzeczenie to stało się prawomocne od dnia 6 lipca 2007 r.
Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko, zgodnie z którym sprawy rozpatrywania skarg i wniosków w trybie K.p.a., nie podlegają generalnie kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kognicji tej nie mogą zatem także poddane zostać sprawy przekazywania tych skarg do organów właściwych, jako element procedury rozpatrywania skargi. Stanowisko takie prezentowane jest w utrwalonym orzecznictwie sadów administracyjnych (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2006 r. IV SA/Wr 2161/05, Lex 203689, postanowienie z dnia 17 sierpnia 2005 r. I SA/Wr 1271/04 Lex nr 191974).
Zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa także i z tej przyczyny, że pośrednio regulację tę narusza. Wbrew bowiem woli ustawodawcy, poprzez zastosowania mimo braku ku temu podstawy przepisu art. 134 Kpa, poddaje przedmiotową skargę kontroli sądu administracyjnego.
W tym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie Sądu, Kolegium błędnie rozpoznało żądanie strony, pomijając kwestie związane z postępowaniem skargowym uregulowanym w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, na skutek czego z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 134 i art. 231 K.p.a., orzekło o niedopuszczalności odwołania. Skutkowało to pozostawieniem skargi D.B. bez merytorycznego jej rozpoznania przez właściwy organ, czym naruszano także normę prawa materialnego tj. art. 221 § 1 K.p.a.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270
z późn.zm.), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Wobec stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzy pismo skarżącej z dnia 7 maja 2007 r. jako skargę, ustali organ lub organy właściwe do jej rozpoznania w trybie przepisów działu VIII K.p.a. i przekaże skargę do rozpoznania według właściwości.