II SA/Go 473/22

II SA/Go 473/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Adam Jutrzenka-Trzebiatowski /sprawozdawca/
Kamila Karwatowicz
Krzysztof Rogalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 988
art.78 ust.2, art.140n ust.1, art.140mb
Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art.189d, art.189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi T.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od organu na rzecz skarżącego T.H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140n ust. 1 oraz art. 140mb ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 450 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 988, określanej dalej jako p.r.d.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, określanej dalej jako k.p.a.), Prezydent Miasta nałożył na T.H. karę pieniężną w wysokości 600 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w przewidzianym terminie o zbyciu pojazdu marki [...], oznaczonego numerem rejestracyjnym [...] oraz numerem identyfikacyjnym [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dnia [...] lipca 2021 r. T.H. złożył zawiadomienie o zbyciu opisanego powyżej pojazdu, do którego dołączono kopię dokumentu przenoszącego prawo własności z dnia [...] lipca 2020 r . Następnie organ powołał treść przepisu art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., zgodnie z którym właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu, przy czym zaznaczył, iż w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. termin ten został wydłużony do 180 dni. W konsekwencji organ uznał, iż strona złożyła wspomniane zawiadomienie ze 169-dniowym opóźnieniem.
Prezydent przytoczył również treść przepisów art. 140mb i art. 140n p.r.d.,
w myśl których zaniechanie powyższego obowiązku skutkuje karą pieniężną od 200 zł do 1000 zł, nakładaną w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślił, że kryteria wymiaru kary został wymienione w art. 140n ust. 4 p.r.d. i są nimi: czas trwania naruszenia prawa, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane przez stronę z tytułu naruszenia ustawy.
Mając na uwadze powyższe kryteria organ wskazał, iż dla przekroczonej liczby dni od 91 do 180 dni od zaistnienia obowiązku, wysokość kary została ustalona na poziomie 600 zł. Ustalił ponadto, iż powtarzalność naruszenia prawa w niniejszym przypadku nie miała miejsca w bieżącym roku, a strona z tytułu niewykonania obowiązku zgłoszenia zawiadomienia o zbyciu przedmiotowego pojazdu nie odniosła korzyści finansowych, ponieważ zgłoszenie zbycia jest dokonywane nieodpłatnie.
Następnie organ przytoczył treść art. 189f § 1 k.p.a. i stwierdził, iż oceniając przesłanki tego przepisu - w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia
z zaprzestaniem naruszenia prawa, ponieważ nawet gdyby obowiązek zawiadomienia o zbyciu lub nabyciu pojazdu został zrealizowany, ale po ustawowym terminie, to nie można tego określić jako zaprzestanie naruszenia prawa. Organ wskazał także, iż w sprawie brak jest też podstaw do uznania, że występuje znikome naruszenie prawa. Sama możliwość nałożenia kary pieniężnej jest na tyle istotna, że ustawodawca usankcjonował karę pieniężną za niedostosowanie do przepisów prawa, umożliwiając organowi luz decyzyjny, co do wysokości kary. Organ I instancji uznał też, że to na stronie ciąży obowiązek znajomości przepisów prawa, tym bardziej, ze przepis nakładający na właściciela pojazdu obowiązek zawiadomienia o nabyciu pojazdu został wprowadzony z dniem 1 stycznia 1998 r. Ustawodawca uznał, że 30 dni (a w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. - 180 dni) jest terminem granicznym i wystarczającym do realizacji obowiązku polegającego na zgłoszeniu zbycia lub nabycia pojazdu. Organ wskazał też, iż przekroczenie tego terminu nawet tylko o jeden dzień oznacza, że dane znajdujące się w ewidencji, o której mowa w art. 80a p.r.d. prowadzonej przez ministra właściwego do spraw informatyzacji były nieaktualne przez co najmniej 31 dni. Przekroczenie terminu nie może być uznane za znikome naruszenie przepisów prawa, ponieważ naruszenie terminów zgłoszenia zbycia lub nabycia pojazdu niesie za sobą niebezpieczeństwo mające negatywny wpływ na działanie organów państwa, natomiast nałożenie kary w formie pieniężnej będzie miało znacznie silniejsze oddziaływanie na stronę w przedmiocie przestrzegania przepisów prawa niż udzielenie pouczenia.
T.H. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym wyjaśnił, że naruszenie przepisów zgłoszenia sprzedaży pojazdu nastąpiło po raz pierwszy i nie stało się to przez celową chęć złamania przepisów prawa, a sama świadomość, iż jest to tak wysoka kara jest ogromną przestrogą na przyszłość. Skarżący wskazał też, że był to i jest cały czas trwania pandemii dla wszystkich bardzo trudny, np. dodatkowe obowiązki wobec starszych rodziców, zaplanowanie szczepień dla nich i dla całej rodziny oraz ogólny strach przed chorobą. W natłoku tych wszystkich spraw, obowiązek zgłoszenia umknął jego uwadze. Skarżący wskazał, że wysokość kary w odniesieniu do jego zarobków i środków, które pozostają do życia po odliczeniu opłat powoduje, iż zmuszony jest prosić o umorzenie kary.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydało w dniu [...] czerwca 2022 r. decyzję nr [...], którą utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta w mocy.
W uzasadnieniu deczyji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140mb oraz art. 140n p.r.d., a następnie stwierdził, że z uwagi na treść art. 31i (błędnie określonego jako 31ia) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych
z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 , dalej jako ustawa COVID-19 ), dodanego przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. Dz.U. z 2020 r., poz.568), odwołujący miał 180-dniowy termin do zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Zdaniem Kolegium obowiązkowi temu skarżący uchybił, bowiem zbył pojazd [...], oznaczony numerem rejestracyjnym [...] oraz numerem identyfikacyjnym [...] w dniu [...] lipca 2020 r., a więc 180-dniowy termin na złożenie zawiadomienia o jego zbyciu zaczął biec od 21 lipca 2020 r. i zakończył się w dniu 17 stycznia 2021 r. Zawiadomienie o zbyciu pojazdu strona złożyła w Wydziale Komunikacji Urzędu Miasta w dniu 6 lipca 2021 r., zatem czas trwania tego naruszenia wyniósł 169 dni. W ocenie Kolegium organ I instancji miał więc podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu niezawiadomienia starosty w terminie o zbyciu pojazdu.
Kolegium wyjaśniło następnie, że istotą odpowiedzialności administracyjnej jest jej zobiektywizowanie, a więc co do zasady jest nakładana w przypadku spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim przepisie prawa oraz jest niezależna od okoliczności jej towarzyszących, w tym przede wszystkim zawinienia strony.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji w zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający wyjaśnił przyjęte kryteria wyznaczania wysokości nałożonej kary, wynikające z art. 140n ust. 4 p.r.d. stanowiącego, że ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. W szczególności w ocenie organu odwoławczego słusznie uwzględnił zakres naruszenia, który w niniejszej sprawie rozumiany jest jako czas trwania tego naruszenia. Okres ten liczony jest przez organ
I instancji w dniach, od daty powstania obowiązku do daty jego spełnienia lub wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary, w zależności od tego, która data będzie wcześniejsza i korzystniejsza dla strony przy ustalaniu wysokości kary. Z akt sprawy wynika, że odwołujący nie dopełnił obowiązku dokonania zgłoszenia zbycia pojazdu w ustawowym terminie, natomiast dla przekroczonej liczby dni od 91 do 180 dni na dokonanie zgłoszenia od zaistnienia obowiązku, wysokość kary organ I instancji ustalił na poziomie 600 zł. Zdaniem Kolegium ustalanie wysokości kary przez dokonanie miarkowania jej wysokości jest uzasadnione, biorąc pod uwagę także cel dokonanych przez ustawodawcę zmian w p.r.d., o których mowa w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy tj. założeń, że kary przyczynią się do poprawy przestrzegania przez właścicieli pojazdów obowiązku złożenia w określonym terminie zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu, a w konsekwencji wpłynie to również na poprawę warunków legalnego obrotu pojazdami i referencyjność danych gromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów. Wysokość kary powinna być adekwatna do wagi i okoliczności naruszenia prawa, a ustalając ją organ winien kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a ponadto bez uzasadnionej przyczyny nie powinien odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W ocenie Kolegium przyjęte przez organ I instancji kryteria ustalenia wysokości kary w przypadku ustawowej przesłanki zakresu naruszenia niewątpliwie realizują wszystkie powyższe założenia.
Dalej Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie nie zachodziła powtarzalność naruszeń, dlatego wysokość kary nie została zwiększona z tego powodu. Jeśli chodzi o ostatnie kryterium, Kolegium podzieliło zdanie organu
I instancji, że zgłoszenie zbycia pojazdu dokonywane jest nieodpłatnie, więc strona
z tytułu niewykonania obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu nie odniosła korzyści finansowych, a zatem powyższe kryterium nie miało wpływu na ustaloną wysokości kary w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że w sprawie zaistniały przesłanki faktyczne i prawne do nałożenia na odwołującego kary pieniężnej
w wysokości 600 zł, zgodnie z przepisami p.r.d.
Dalej organ odwoławczy – powołując się na orzecznictwo – stwierdził, iż konieczne było rozważenie zastosowania w sprawie art. 189f § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Kolegium w całości podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w sprawie nie występuje znikome naruszenie prawa. Sama bowiem możliwość nałożenia kary pieniężnej jest na tyle istotna, że przemawia za uznaniem, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Ponadto z centralnej ewidencji pojazdów korzysta wiele podmiotów, zaś uzyskanie przez te podmioty nieprawidłowych lub nieaktualnych danych z ewidencji może mieć istotny wpływ na prowadzone przez te organy czynności, postępowania, rozstrzygnięcia itp. Dlatego też zdaniem organu, przekroczenie ustawowego terminu zgłoszenia nabycia pojazdu nie może być uznane za znikome naruszenie prawa, ponieważ naruszenie tych terminów niesie za sobą niebezpieczeństwa mające negatywny wpływ na działanie organów państwa.
W związku z tym organ uznał, że w niniejszej sprawie nie można było odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej poprzestając na pouczeniu strony.
Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Kolegium uznało, że nie zasługują na uwzględnienie. Wymierzając stronie skarżącej karę administracyjną kierowano się wyłącznie ustawowymi przesłankami. Bez wpływu na stanowisko organu odwoławczego pozostaje też argumentacja skarżącego dotycząca m.in. dodatkowych obowiązków wobec starszych rodziców czy też konieczności zaplanowania szczepień dla całej rodziny oraz wysokość zarobków. Organ wyjaśnił, iż właśnie w trosce o działania strony postępowania i jej ochrony przed negatywnymi skutkami w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego albo stanem epidemii ogłoszonym z powodu COVID-19 ustawodawca wydał i nowelizował ustawę COVID-19 wydłużając i zawieszając ustawowy 30 - dniowy termin na dokonanie zawiadomienia starosty o nabyciu bądź zbyciu pojazdu. W analizowanej sprawie 30-dniowy termin na dokonanie zawiadomienia o zbyciu pojazdu został przedłużony do 180 dni i uwzględniony przez organ I instancji przy ocenie wagi zakresu naruszenia prawa tj. czasu jego trwania.
T.H. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję organu II instancji podkreślając, że z jego strony po raz pierwszy dochodzi do nieterminowego zgłoszenia pojazdu i wnosząc o anulowanie kary.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie pod względem legalności przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329.; dalej jako p.p.s.a.) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta nakładającą na skarżącego karę pieniężną w kwocie 600 zł za niezawiadomienie organu o zbyciu pojazdu.
Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 140mb pkt 2 p.r.d.
W myśl tego przepisu kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. Stosownie do art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Przy czym od dnia 31 marca 2020 r. do 31 grudnia 2020 na mocy art. 31i ust. 1 ustawy COVID-19 termin ten został wydłużony do 180 dni, a art. 140mb p.r.d. stosuje się z uwzględnieniem powyższego wydłużonego terminu.
W kontrolowanej sprawie niesporne było, iż skarżący nie dochował obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu w powyższym wydłużonym terminie. Skarżący zbył bowiem w dniu [...] lipca 2020 r. pojazd marki [...], oznaczony numerem rejestracyjnym [...] oraz numerem identyfikacyjnym [...], a zawiadomienie o dokonaniu tej czynności złożył w dniu 6 lipca 2021 r.
Organy w kontrolowanej sprawie pominęły jednak treść art. 15zzzzzn² ust.1 ustawy COVID-19, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa
i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Przepis ten został wprowadzony w celu ochrony podmiotów wchodzących
w relacje o charakterze publicznoprawnym z organami, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względów na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzone zostały różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Powinny one mieć także zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym art. 78 ust. 2 p.r.d. Od przewidzianego art. 15zzzzzn² ust. 1 ustawy COVID-19 obowiązku nie przewidziano żadnych wyjątków, obejmując nim wszystkie przewidziane w tym przepisie prawa materialnego administracyjnego terminy, których uchybienie przez stronę stwierdzono. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści tego przepisu i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia o przekroczeniu terminu
i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn² ust. 2 ustawy COVID-19) . W rozpoznawanej sprawie skarżący uchybił terminowi do zawiadomienia organu o nabyciu pojazdu, niezachowanie którego powoduje w świetle p.r.d. ujemne skutki dla strony. Takim ujemnym skutkiem dla strony jest obowiązek wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w zakreślonym przez ustawę terminie o nabyciu pojazdu. Materialnoprawny charakter tego terminu i sankcja nakładana za jego niezachowanie prowadzi do wniosku, że jest to w istocie termin zawity, o którym mowa w art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy COVID-19 . Powyższe stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 lipca 2022 r., II SA/Go 279/22, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2022 r., II SA/Rz 1398/21,wyrok WSA we Wrocławiu z 28 kwietnia 2022, III SA/Wr 219/21, wyrok WSA w Poznaniu z 6 października 2022 r., III SA/Po 551/22).
W rozpoznawanej sprawie ani z akt administracyjnych sprawy ani z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organy informowały skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie przedmiotowego 30-dniowego terminu. Takie naruszenie przez organy art. 15zzzzzn² ust. 1 i 2 ustawy COVID-19, art. 7 i art. 9 k.p.a., mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Odnosząc się natomiast co do samej zasadności wymierzenia skarżącemu kary w wysokości 600 zł, należy wskazać, że zgodnie z art. 140n ust. 4 p.r.d. ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. Oznacza to, iż wymierzając karę na podstawie art. 140mb pkt 2 p.r.d. organ ma tzw. luz decyzyjny, a ustawodawca posługuje się tu konstrukcją uznania administracyjnego. Jest rzeczą oczywistą, że kary administracyjnej nie można określić z matematyczną dokładnością, gdyż stopień naruszenia prawa stanowi wielkość ocenną (por. wyrok NSA z 8 września 1999 r., III SA 7707/98). W sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ wybór rozstrzygnięcia jest słuszny. Sąd nie jest zatem uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) podjętej decyzji (por. wyroki NSA z 22 stycznia 2021 r:, I OSK 2546/20 oraz I OSK 2463/20; wyrok NSA z 1 września 2015 r., I FSK 43/14). Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego podlega natomiast nieskrępowanemu badaniu przez Sąd administracyjny w zakresie jej zgodności z przepisami proceduralnymi, w tym w szczególności prawidłowości rozważenia w okolicznościach konkretnej sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 1998 r., I SA/Kr 1227/97, wyrok NSA z 8 lutego 2021 r., I OSK 2463/20). Każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 sierpnia 2012 r., II SA/Go 393/12). Obowiązkiem Sądu było zatem dokonanie oceny czy organy przy wydaniu zaskarżonych decyzji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy uzasadniły podjęte rozstrzygnięcia wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami. Orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania.
W ocenie Sądu organy rozważając przesłanki wymiaru kary uwzględniły
w istocie jedynie zakres naruszenia, sprowadzając go do kwestii czasu trwania naruszenia, który rzeczywiście był długi. Wprawdzie organy wskazywały na pozostałe przesłanki, a mianowicie brak powtarzalności naruszeń oraz brak odniesienia korzyści majątkowej przez skarżącego w związku naruszeniem obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu, jednakże poza ich przytoczeniem organy nie wyprowadziły z nich żadnych konsekwencji dla wymiaru kary, choć były one niewątpliwie korzystne dla skarżącego i uzasadniały obniżenie kary. Oznacza to, iż organy wymierzyły karę kierując się w rzeczywistości tylko jedną przesłanką wskazaną w art. 140n ust. 4 p.r.d., pomijając z naruszeniem tego przepisu pozostałe. Ponadto organy zastosowały jednocześnie niedopuszczalny w tego rodzaju sprawach automatyzm, przyjmując całkowicie arbitralnie, iż w przypadku przekroczenia terminu do złożenia zawiadomienia o zbyciu/nabycia pojazdu między 91 a 180 dni wymierzana jest kara w wysokości 600 zł.
W kontrolowanej sprawie należało również ocenić przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary przewidzianej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co prawidłowo organy stwierdziły. Przeprowadzona przez organy ocena w tym zakresie jest jednak wadliwa. Powołany przepis stanowi, iż organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. To, iż ma on zastosowanie do kar przewidzianych w art. 140mb p.r.d. jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, iż przepisy ustawy p.r.d., ani też przepisy działu III Ordynacji podatkowej, nie zawierają uregulowań dotyczących odstąpienia od wymierzenia kar. Przepisy p.r.d., a mianowicie art. 140n ust. 4 pr.d., regulują przesłanki wymiaru kary administracyjnej, przy jednoczesnym braku uregulowań w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Okoliczność ta, przy uwzględnieniu treści reguły kolizyjnej z art. 189a § 2 k.p.a. in fine daje podstawy do wyrażenia poglądu co do powinności stosowania normy z art. 189f k.p.a. na tle spraw związanych z nakładaniem kar pieniężnych w trybie przepisów p.r.d. Przy uwzględnieniu zatem "odpowiedniego" stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, jak również przy zastrzeżeniu, że przepisy tej ustawy nie określają np. warunków odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, należało m.in. przyjąć, że stosowanie na gruncie p.r.d. przepisu art. 189f k.p.a. jest nie tylko wymagane, ale i zgodne z intencją ustawodawcy, którego zamysłem było ujednolicenie zasad wymiaru kar pieniężnych w systemie prawa, za wyjątkiem przypadków uregulowania tych kwestii w przepisach odrębnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1974/20, wyrok WSA w Łodzi z 15 grudnia 2020 r., III SA/Łd 603/20, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 lutego 2021 r., II SA/Go 373/20, wyrok WSA w Kielcach z 7 października 2021 r., I SA/Ke 428/21, wyrok WSA w Szczecinie z 12 listopada 2020 r., II SA/Sz 637/20). Wprowadzenie instytucji odstąpienia od wymierzenia kar należy wiązać z coraz silniejszą krytyką ze strony doktryny i orzecznictwa, niepasującej do współczesnych demokratycznych standardów prawa, koncepcji absolutnej i obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, krytyką uzasadnioną standardami międzynarodowymi, europejskimi i opartą na orzecznictwie unijnych i europejskich trybunałów i sądów (por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej
w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy). Wspólnym mianownikiem tych zastrzeżeń jest teza, że dla zachowania współczesnych standardów sankcji administracyjnych konieczne jest odejście od ich absolutystycznego rozumienia i stworzenie prawnej możliwości uwzględniania sytuacji szczególnych i jednostkowych, czemu właśnie służyć mają przepisy działu IVa k.p.a. Wobec inflacji odpowiedzialności administracyjnej i coraz większej ilości regulacji posługujących się karami administracyjnymi (wręcz nadużywania przez prawodawcę instytucji sankcji administracyjnych w ramach zjawiska określanego jako "konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną") wprowadzenie regulacji korygujących automatyzm i nadmierny formalizm tej instytucji jest konieczne dla zachowania praworządności i sprawiedliwości stosowania kar administracyjnych. Te właśnie względy decydują zdaniem Sądu, o tym, że takie odesłania, jak zawarte
w art. 140n ust. 6 p.r.d., stosowane w wielu innych regulacjach posługujących się karami administracyjnymi, nie mogą być stosowane rozpraszająco na niekorzyść jednostek, pozbawiając je możliwości ochrony przed sankcją administracyjną
w oparciu o indywidualne i ważne względy. Wykluczenie takiej możliwości, przy coraz intensywniejszym operowaniu przez prawodawcę sankcjami administracyjnymi
w połączeniu z takimi "zabiegami", jak odsyłanie do Ordynacji podatkowej uczyniłoby instytucje regulowane działem IVa k.p.a. fasadami, w praktyce niestosowanymi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 19 sierpnia 2021 r., II SA/Go 293/21). Ustawodawca nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy też nie. Przyjmuje się jednak, że oceniając czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (por. S. Dudziak, Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji k.p.a., Samorząd Terytorialny, 2018, nr 6. s. 23-32, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 21 lutego 2021 r., II SA/Go 373/20). Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 115 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1138) przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. W piśmiennictwie podkreśla się również, że oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" należy odwołać się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189d pkt 1 k.p.a. (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., t. 5 do art. 189d, LEX 2019). Jeszcze inny pogląd nakazuje przy ocenie wagi naruszenia prawa kierować się tym, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną, wskazując że jeżeli konkretne naruszenie prawa:
- wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna;
- wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna;
- wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. A. Cebera i J. Firlus, K.p.a.. Komentarz, WK 2019, t. 4 do art. 189f).
Ponadto przy ocenie wagi naruszenia powinno się wziąć pod uwagę, to czy chronione przepisami prawa interesy publiczne zostały faktycznie naruszone, jeśli wobec dokonania zgłoszenia przez nabywcę samochodu, pozwalało to już samo w sobie na odnotowanie w stosownych rejestrach zmiany właściciela pojazdu (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2022 r., II GSK 376/22). Okoliczności tej organy nie zbadały wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 art. 80 k.p.a. Brak było ustalenia, czy nabywca pojazdu zawiadomił o nabyciu pojazdu. Oczywiście co do zasady rację ma Kolegium odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 23 września 2021 r., II GSK 476/21, iż omawiana kara ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia skutecznej implementacji unormowań unijnych w zakresie ochrony środowiska naturalnego i ochrony zdrowia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U.UE. L. z 2000 r. Nr 269, str. 34 z późn. zm. tzw. dyrektywa wrakowa), Państwa Członkowskie mają obowiązek podjąć niezbędne środki w celu zapewnienia, że wszystkie pojazdy wycofane z eksploatacji będą przekazywane uprawnionym zakładom przetwarzania, czego istotnym elementem jest aktualność prowadzonych rejestrów pojazdów.
Trzeba jednak pamiętać, iż rygorystyczne stanowisko zajęte zostało przez NSA w tym wyroku w odniesieniu do podmiotu profesjonalnego, prowadzącego działalność gospodarczą. W kontrolowanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z takim podmiotem. Stąd wymierzenie skarżącemu wysokości 600 zł razi nadmiernym automatyzmem oraz formalizmem, niedającym się pogodzić z aksjologią konstytucyjną wykładania i stosowania prawa, a ponadto stanowi przejaw braku odpowiedniego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela stosownie do art. 7 k.p.a.
W związku z tym Sąd uznał, iż organy dopuściły się naruszenia wskazanych powyżej przepisów, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (pkt I wyroku). Ponownie rozpatrując sprawę, organ będzie - na podstawie art. 153 p.p.s.a. -związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi
w motywach niniejszego uzasadnienia. Przede wszystkim organ I instancji w pierwszej kolejności poinformuje skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do powiadomienia organu o nabyciu pojazdu w trybie art. 15zzzzzn² ustawy COVID-19 i wyznaczy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zawiadomienia o zbyciu pojazdu.
Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205
§ 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania (pkt II), które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, wynikającej z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r.
w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535).