II SA/Go 472/22

II SA/Go 472/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska
Jacek Jaśkiewicz /sprawozdawca/
Jarosław Piątek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Lotnicze prawo
Inne
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi T.G. na negatywną opinię Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na umiejscowienie lądowiska oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. T.G., reprezentowany przez pełnomocnika, zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie pozytywnej opinii dotyczącej możliwości lokalizacji lądowiska na działkach położonych w miejscowości [...] o numerach [...]. W uzasadnieniu tego wniosku podał, że zamierza założyć własne niekomercyjne lądowisko śmigłowcowe, służące do celów prywatnych. Na lądowisku będą mogły operować śmigłowce R. Pole wzlotów zostało wyznaczone w sposób zapewniający bezpieczeństwo operacji lotniczych, a także zgodnie z wytycznymi nr 17 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie określenia parametrów technicznych dla lądowisk. Zdaniem wnioskodawcy zabudowa sąsiednich działek nie będzie miała negatywnego wpływu na bezpieczeństwo operacji lotniczych (i odwrotnie), gdyż zarówno pod kątem budowlanym (przeszkód lotniczych, bezpieczeństwa lotniczego) jak i hałasu, lokalizacja lądowiska spełnia minimalne wymagania określone przepisami.
2. Po rozpoznaniu wniosku Wójt Gminy pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], wydał negatywną opinię w sprawie lądowiska. W jej uzasadnieniu powołał się uchwałę Rady Gminy nr XVIII/108/12 z dnia 23 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej - obręb [...] i niezgodność funkcji lądowiska z funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przewidzianej dla tego terenu oraz kierunkami kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonego Uchwałą Rady Gminy nr XXXI/225/2021 z dnia 30 czerwca 2021r., według którego głównym przeznaczeniem działek z przedmiotowego obszaru jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa, dla której przewidziano zapewnienie niskiej uciążliwości i bezpieczeństwa dla ludzi i środowiska.
3. Opinia ta została zaskarżona przez T.G. do tutejszego sądu z wnioskiem o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej opinii zarzucił naruszenie:
1) art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1580; aktualnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1235, ze zm.; dalej jako P.l.) w zw. z § 2 ust. 3 pkt. 3 lit. b i c rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. z 2013 r., poz. 795, dalej jako rozporządzenie z 1 lipca 2013 r.) przez niepełne odniesienie się (lit. b) lub brak odniesienia się (lit. c) do przesłanek określonych w przepisie a w konsekwencji bezprawne wydanie negatywnej opinii;
2) art. 77 § 1 w zw. z art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej jako k.p.a.) przez niezebranie pełnego materiału dowodowego i oparcie na niepełnym materiale rozstrzygnięcia a wcześniej braku informacji do strony o konieczności wskazania przesłanek, które według organu nie zostały wskazane;
3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie, niepełnych dowodów, a w konsekwencji uznanie bez dokonania szczegółowej analizy, że lądowisko automatycznie wygeneruje znaczne uciążliwości wobec właścicieli sąsiednich nieruchomości;
4) art. 80 k.p.a. przez braku odniesienia się do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, m.in. bez odniesienia się do wszystkich argumentów wskazanych we wniosku;
5) art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie niepełnego uzasadnienia faktycznego opinii, pomijającego kluczowe dla rozstrzygnięcia fakty, które zostały wskazane we wniosku, a także brak wskazania dowodów potwierdzających tezę o rzekomych uciążliwościach lądowiska.
4. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2021 r., wydanym w sprawie II SA/Go 863/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną opinię. Wyrok ten nie został zaskarżony i jest prawomocny. W jego uzasadnieniu sąd wskazał, że opinia dotycząca lokalizacji lądowiska, zgodnie z utrwalona linią orzeczniczą, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, wymieniony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
4.1. Odnosząc się do dopuszczalności skargi sąd wskazał, że pierwsza (nie objęta kontrolowanym postępowaniem) negatywna opinia z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] została wydana została na tle Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2016 r., nr XXI/181/2016, natomiast ta będąca przedmiotem skargi to opinia z dnia [...] sierpnia 2021 r., wydana z uwzględnieniem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2021 r. nr XXXI/225/2021. Powoduje to, że mimo tożsamości podmiotowej i przedmiotowej nie można stwierdzić, że w zaskarżonej opinii z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ rozstrzygnął identyczną sprawę z rozstrzygniętą dnia 9 grudnia 2020 r.
4.2. Rozpatrując meritum skargi sąd przytoczył podstawy prawne i definicje zawarte w prawie lotniczym wskazując, na obowiązek wpisu lądowisk do ewidencji lądowisk prowadzonej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej jako Prezes ULC), realizowany jest na wniosek zgłaszającego lądowisko posiadacza nieruchomości, po uzyskaniu pozytywnej opinii instytucji służby ruchu lotniczego i właściwego miejscowo organu gminy. Dalej podał, że zakres opinii niezbędnych do zgłoszenia lądowiska do ewidencji lądowisk określa zaś rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. (Dz. U. z 2013 t. poz. 795). Zgodnie z treścią § 2 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia zgłaszający lądowisko do wniosku o wpis lądowiska do ewidencji lądowisk powinien dołączyć pozytywną opinię organu gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie:
a) zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
b) zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko,
c) możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska.
Wskazał, że parametry techniczne dla lądowisk określone są w formie wytycznych Nr 17 Prezesa ULC z dnia 26 listopada 2014 r. (Dz. Urz. ULC z 2014 r. poz. 81).
4.3. Sąd wyjaśnił, że przepisy ustawy i rozporządzenia z 1 lipca 2013 r. nie wskazują - poza wyżej wymienionymi przesłankami - procedury, która ma zastosowanie do rozpoznania wniosku dotyczącego wydania opinii w zakresie lokalizacji lądowiska, w tym brak jest odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., co nie zwalania organu od obowiązku przeprowadzenia rzetelnie postępowania wyjaśniającego i umotywowania przyjętego w opinii stanowiska.
Zdaniem sądu w zaskarżonej opinii organ nie rozważył przesłanki określonej w § 2 ust. 3 pkt 3 lit. c rozporządzenia z 1 lipca 2013 r., to jest możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Sąd zaznaczył, że z brzmienia tego przepisu nie wynika co kryje się pod zawartym w nim sformułowaniu i co ma konkretnie podlegać badaniu, ale zdaniem sądu nie chodzi tu o badanie pod kątem zgodności z m.p.z.p. i studium, skoro przesłanki te ujęte zostały w odrębnych podpunktach § 2 ust. 3 pkt 3. W ocenie sądu chodzi zatem o inne kwestie, takie jak podłoże na jakim usytuowane ma być lądowisko, parametry i cele lądowiska, statków powietrznych, charakterystyki miejsca położenia lądowiska względem granic działki (nieruchomości) wnioskodawcy, otaczającej zabudowy, jej rodzaju, itp., do których ustalenia pomocne mogą być wytyczne nr 17 Prezesa ULC (w szczególności jego § 3, § 4, § 7 i § 14).
Nadto w ocenie sądu ocenę organu w zakresie dotyczącym § 2 ust. 3 pkt 3 lit. a rozporządzenia z 1 lipca 2013 r. była zbyt lakoniczna. Organ nie wskazał bowiem na poszczególne zapisy Studium w tym zakresie, co budzi zastrzeżenia co do przeprowadzenia przez organ dokładnej analizy zgodności z ustaleniami określonymi w Studium. Podobnie organ stwierdzając brak zgodności lądowiska z planem nie rozważył tych kwestii szczegółowo. Sąd wskazał tu, że lądowisko, w odróżnieniu od lotniska, nie podlega reżimowi przepisów dotyczących inwestycji celu publicznego, dlatego lokalizację lądowiska postrzegać należy nie jako lokalizację obiektu budowlanego o określonej funkcji, ale jako miejsce, w którym ewentualnie można dopuścić starty i lądowania statków powietrznych.
Samo stwierdzenie, że dany teren, jak wynika z treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczony jest pod określoną (inną) funkcję, niż lądowisko, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie jest wystarczające. Dlatego dokonując oceny zgodności lokalizacji lądowiska z ustaleniami polityki przestrzennej należy badać ewentualną dopuszczalność lokalizacji lądowiska o konkretnych parametrach, w kontekście uwarunkowań lokalnych przewidzianych w aktach z zakresu planowania przestrzennego, przy założeniu, że samo ogólne przeznaczenie terenu na cele inne, aniżeli lotnicze, nie może automatycznie być uznane za przesądzające.
4.4. Uznając wydanie negatywne opinii za przedwczesne sąd nakazał organowi uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie i pogłębienie ustaleń w zakresie precyzyjnego określenia umiejscowienia lądowiska (z naniesieniem na mapę i określeniem odległości od granic działki oraz w odniesieniu do działek sąsiednich), sprecyzowanie parametrów lądowiska (podłoże kierunek startu i lądowania [podejścia/wznoszenia], bądź innych informacji, które okazać mogą się niezbędne. Dodatkowo sąd wskazał, że organ w treści zaskarżonej opinii nie odniósł się do kwestii emisji hałasu, stwierdzając jedynie ogólnikowo, że lądowisko będzie generować znaczne uciążliwości dla ludzi i środowiska. W tym zakresie stanowisko organu sąd uznał za niewystarczające i nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym.
5. Po przeprowadzeniu ponowionego postępowania Wójta Gminy pismem z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] wydał kolejną negatywną opinię w sprawie lokalizacji lądowiska.
5.1. W jej uzasadnieniu szczegółowo opisał historię sprawy, podjęte w niej rozstrzygnięcia i stanowiska stron oraz sądu wojewódzkiego. Dalej wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2022r., w obecności właściciela terenu działek numer [...], przeprowadzono oględziny działek na okoliczność wykorzystania przedmiotowych nieruchomości na cele lądowiska dla statku powietrznego R. W czasie oględzin stwierdzono, że na części działek oznaczonych numerami [...] w [...] wykonane już zostało miejsce do lądowania helikoptera o wymiarach 8,2m x 8, lm utwardzoną szarą kostką betonową przytwierdzone - na stałe do podłoża gruntowego oraz oznaczone literą H z kostki betonowej białej, czego nie było we wniosku. Na wezwanie organu skarżący poprzez pełnomocnika w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022r. doprecyzował wniosek w zakresie nawierzchni lokalizacji planowanego lądowiska wnosząc o uwzględnienie, że lądowisko będzie obejmowało nawierzchnie trawiastą wzmocnioną na powierzchni o wymiarach 8,2 m x 8, lm kostką brukową.
Podczas oględzin z dnia [...] kwietnia 2022 r. stwierdzono również, że do utwardzonego terenu lądowiska przylega dojście do budynku garażowego o wymiarach 16,5 x 7,5 m, również utwardzone z kostki betonowej. Stwierdzono, że odległość krawędzi lądowiska do działki nr [...] przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową ujętą w planie zagospodarowania przestrzennego wynosi 10,5 m. Odległość od krawędzi lądowiska do działki przyległej nr [...] mierzona po gruncie wynosi 26,6 m (mapa z rysunkami stanowi załącznik do protokołu z oględzin).
Organ wskazał, że według oświadczenia właściciela teren podejść do lądowania helikoptera odbywać się będzie od strony południowej, gdzie działki porośnięte są na dzień oględzin drzewostanem. Według oświadczenia wnioskodawcy kierunki podejść startu i lądowania zostaną określone w dokumentacji technicznej. Odległość planowanego lądowiska, od drogi publicznej - ulica [...] (szerokość drogi od 5,7 m do 6 m) wynosi 33,5 m. Ustalono ponadto, że droga dojazdowa do planowanego lądowiska posiada 6m szerokości jest utwardzona w części destruktem asfaltowym, a w części płytami betonowymi. Odległość planowanego lądowiska od narożnika budynku garażowego wynosi 9m, natomiast odległość od najbliższego budynku mieszkalnego wynosi ok 40 m. Nieruchomości sąsiednie oznaczone numerami działek według stanu na dzień oględzin [...] porośnięte są drzewostanem. Dokonano pomiaru szerokości bramy wjazdowej do planowanego lądowiska, która wynosi 4,5 m.
5.2. Następnie organ pozyskał informacje dotyczące poziomu hałasu generowanego przez śmigłowiec [...]. Z uzyskanych informacji, świadectwa zdatności w zakresie hałasu wydanego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dla statku powietrznego R., o maksymalnej masie do lądowania 1.134 kg, wynika, że poziom hałasu "nalotu" wynosi 80,9dBA. Z certyfikatu wystawionego przez producenta śmigłowca nr [...] dla [...] (przetłumaczonego przez tłumacza przysięgłego z oryginalnej wersji anglojęzycznej) wynika zaś, że poziom hałasu dla statków powietrznych R., o maksymalnej masie 1.098 kg, wynosi 83,4 dBA, dla statku o maksymalnej masie 1,134kg wynosi 83,6 dBA.
5.3. Uzasadniając negatywne stanowisko organ podał, że kierunek rozwoju Gminy przyjęty w Studium z dnia [...] czerwca 2021 r., jest taki, że teren planowanego lądowiska, jak i nieruchomości sąsiadujących, w 90% przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową, mającą na celu zapewnienie niskiej uciążliwości i bezpieczeństwa dla ludzi i środowiska oraz w 10% pod tereny istniejących lasów. Zdaniem organu planowane przedsięwzięcie będzie generować hałas i stwarzać zagrożenie dla zdrowia i komfortu życia ludzi na terenach sąsiednich ze względu na wywołane drgania i okresowe bardzo silne podmuchy wynikające z pracy wirnika mogące powodować unoszenie się przedmiotów i ewentualne obrażenia ludzi.
W ocenie organu urządzenie lądowiska we wskazanej lokalizacji będzie stało w sprzeczności kierunkami zagospodarowania przestrzennego wskazanymi w Studium, gdzie w pkt 3.5. Studium planując zagospodarowanie terenu wskazano na "dążenie do zmniejszenia uciążliwości hałasu i "zmniejszenie uciążliwości hałasu dla mieszkańców poprzez:
- utrzymanie aktualnego poziomu hałasu w obszarach, gdzie sytuacja akustyczna jest korzystna,
- ograniczenie poziomu hałasu emitowanego przez środki transportu i inne emitory w obszarach osadniczych i wzdłuż głównych dróg,
- wyeliminowanie z użytkowania środków transportu, maszyn i urządzeń, z których emisja hałasu nie odpowiada przyjętym standardom".
Ponadto, zgodnie z pkt 19.2., podpunkt 2 Studium "postuluje się stosowanie zabiegów redukujących lub minimalizujących negatywny wpływ funkcjonowania i realizacji inwestycji na powietrze atmosferyczne, wody powierzchniowe, gleby oraz oddziaływanie hałasu, promieniowania elektromagnetycznego".
W ocenie organu zamierzenie polegające na urządzeniu lądowiska na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną stoi w sprzeczności ze standardami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym ochrony przed hałasem, określonymi w Studium.
5.4. Odnosząc się do kwestii planu organ wskazał, że działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] wskazane przez wnioskodawcę jako teren przewidziany pod lokalizację lądowiska zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 2 planu miejscowego oznaczone są symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 10 ust. 3 planu dla terenu oznaczonego symbolem MN ustala się powierzchnię biologicznie czynną dla działki budowlanej-70%. Powierzchnia biologicznie czynna to, zgodnie § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz.1065) teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Działki nr [...] są zabudowane w części na powierzchni ok 0,20 ha (uwzględniając utwardzona powierzchnię lądowiska), co stanowi około 28% łącznej powierzchni ww. działek. W konsekwencji organ ustalił, że lokalizacja lądowiska nie narusza norm planu miejscowego dotyczących minimalnego wskaźnika powierzchni biologiczne czynnej.
Dalej organ odnosząc się szczegółowo do kwestii dostępu do drogi publicznej oraz przeznaczenia terenu stwierdził, że lokalizacja lądowiska nie jest niezgodna z przepisami miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, dotyczącymi dopuszczalnego sposobu zagospodarowania działek o nr [...]. Jednakże lokalizacja lądowiska oddziałuje również na działki sąsiednie, w tym ograniczając możliwość ich zabudowy obiektami mogącymi stanowić przeszkody lotnicze. Koliduje to w ocenie organu z postanowieniami planu miejscowego określającymi dopuszczalny sposób zagospodarowania działek sąsiednich, a w szczególności działki nr [...].
5.5. Oceniając możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska organ stwierdził, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 112 ze zm.) teren przedmiotowych działek podlega ochronie akustycznej. Dla tego terenu określony został dopuszczalny poziom hałasu w środowisku powodowany przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych na poziomie I>Aeq D = 60dB dla pory dziennej oraz L AeqN = 50dB dla pory nocnej.
Na działkach znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek garażowy oraz utwardzone kostką betonową miejsce startu i lądowań helikopterów. Zasięgiem analizy terenów akustycznie zlokalizowanych objęto przyległe, położone wokół działek numer [...]. Najbliżej położony od działek nr [...] teren objęty ochroną akustyczną znajduje się na działce numer [...] (działka przyległa, oddalona o ok.15 m od środka miejsca startu i lądowań statków powietrznych). Działka objęta jest ochroną przed hałasem, dla której obowiązuje dopuszczalny poziom hałasu na poziome L Aeq d =60 dB dla pory dnia oraz L AeqN = 50 dB dla pory nocy. Działka ta stanowi skrajną część rozciągającego się w kierunku południowo-wschodnim, zwartego kompleksu działek (nie wliczając działek nr [...]), który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową. Uwzględniając dane wynikające z wskazanych wyżej świadectw i certyfikatu dopuszczalny poziom hałasu w analizowanym terenie, wskazanym przez wnioskodawcę dla planowanego lądowiska będzie przekroczony od 28,9 dB do 33,6 dB, co zakłóci spokój mieszkańców.
5.6. Nadto, zgodnie z § 7 wytycznych nr 17 Prezesa UCL, w przypadku lądowiska dla śmigłowców długość i szerokość pola wzlotów wraz z jego strefą zabezpieczenia nie powinna być mniejsza niż dwukrotna długość największego wymiaru śmigłowca używanego na danym lądowisku. We wniosku wnioskodawca wskazał model statku powietrznego, który ma być używany na lądowisku – R., którego długość zgodnie z danymi technicznymi wynosi 11,66 m. Wobec tego należy wskazać, że lądowisko na działkach nr [...] powinno mieć pole wzlotów o długość co najmniej 23,32 m. Ponadto zgodnie z § 4 pkt 1 tych wytycznych dłuższy bok pola wzlotów powinien być zgodny z kierunkiem przeważających wiatrów oraz pole wzlotów powinno zapewniać wykonywanie startów i lądowań z obydwu przeciwnych kierunków. Jednocześnie schemat powierzchni ograniczających wysokość obiektów naturalnych i sztucznych w otoczeniu lądowiska naziemnego dla śmigłowców z kierunków podejścia i wznoszenia określa załącznik nr 2 do wytycznych.
Jak wskazał organ przeważającym kierunkiem wiatrów wiejących w [...] jest kierunek zachodni (powołano źródło). Na tej podstawie należy przyjąć, że lądowisko powinno być zorientowane krótszym bokiem w kierunku zachód - wschód. W ten sam sposób powinien być też wyznaczony kierunek podejścia i wznoszenia dla tego lądowiska. Na południowy wchód od planowanego lądowiska znajduje się działka o nr [...], zatem kierunek podejścia i wznoszenia dla ww. lądowiska będzie przebiegał przez ww. działkę.
Zgodnie z załącznikiem nr 2 powierzchnia ograniczająca wysokość obiektów naturalnych i sztucznych w otoczeniu lądowiska naziemnego dla śmigłowców z kierunków podejścia i wznoszenia ustalana jest według proporcji 1:6, gdzie 1 odpowiada wysokości obiektu a 6 odległości obiektu od granicy pola wzlotów. Ograniczenie wysokości obiektów w otoczeniu lądowiska z kierunków podejścia i wznoszenia będzie więc, zdaniem organu kolidowało z zagospodarowaniem działki nr [...] - zarówno istniejącym (obecnie działkę porasta drzewostan) jak i planowanym (budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne). Zgodnie z planem miejscowym na działce nr [...] mogą być wznoszone budynki o wysokości do 9 m; a zabudowę można lokalizować w odległości nie mniejszej niż 6 m od granicy działek [...], a więc około 16,5 metra od granicy lądowiska (w protokole oględzin wskazano, że granica lądowiska znajduje się 10,5 m od granicy działki nr [...]; 10,5+6=16,5). W odległości 16,5 m od krawędzi lądowiska, na kierunku podejścia i wznoszenia nie powinny znajdować się obiekty wyższe niż 2,75 m (16,5/6=2,75). W konsekwencji lokalizacja lądowiska koliduje z dopuszczalnymi parametrami zabudowy wyznaczonymi w planie miejscowym dla działki nr [...].
6. W skardze wniesionej do tutejszego sądu z zachowaniem terminu, przeciwko całości opinii pełnomocnik skarżącego wniósł o jej uchylenie opinii oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uznania uprawnienia przysługującego wnioskodawcy w trybie art. 146 § 2 p.p.s.a. Zaskarżonej opinii zarzucono naruszenie:
1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 3 pkt. 3 lit. c rozporządzenia z dnia 1 lipca 2013 r. przez brak uwzględnienia wszystkich wskazań i oceny prawnej wskazanych przez Sąd;
2) § 2 ust. 3 pkt. 3 lit. a rozporządzenia z dnia 1 lipca 2013 r. przez nieuprawnione przyjęcie, że regulacje studium uwarunkowań nie są zgodne z lokalizacją lądowiska;
3) § 2 ust. 3 pkt. 3 lit c rozporządzenia z dnia 1 lipca 2013 r. przez niewłaściwe zastosowanie wytycznych w sprawie lądowisk i błędne przyjęcie, że niemożliwa jest lokalizacja lądowiska na objętej wnioskiem działce;
4) § 2 ust. 3 pkt. 3 lit. a oraz c rozporządzenia z dnia 1 lipca 2013 r. przez wydanie opinii negatywnej w oparciu o kwestie natężenia hałasu, gdzie żaden z przepisów dotyczących procedury zakładania lądowiska w ogóle nie przewiduje tego zagadnienia do analizy organów administracji przed rozpoczęciem eksploatacji lądowisk;
5) art. 92 ust. 2 P.l. przez niepełne odniesienie się (lit. b) lub brak odniesienia się (lit. c) do przesłanek określonych w przepisie a w konsekwencji bezprawne wydanie negatywnej opinii;
6) art. 77 § 1 w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. przez niezebranie pełnego materiału dowodowego i oparcie na niepełnym materiale rozstrzygnięcia;
7) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie, niepełnych dowodów a w konsekwencji uznanie bez dokonania szczegółowej analizy, że lądowisko automatycznie wygeneruje znaczne uciążliwości wobec właścicieli sąsiednich nieruchomości.
6.1. Uzasadnienie tych zarzutów zostało rozwinięte w skardze. W szczególności podkreślono, że organ prawidłowo odniósł się wyłącznie do drugiej przesłanki - zgodności z m.p.z.p., pozostałe zaś dwie przesłanki, tj. zgodność z polityką przestrzenną gminy oraz możliwości wykorzystania na cele lądowiska zostały ponownie potraktowane przez organ pobieżnie i w sposób niepełny, bez uwzględnienia wszystkich wskazań jakie nałożył na organ w wyroku Sąd.
6.2. Odnosząc się do kwestii hałasu podkreślono, że "zastanawiające wydaje się jednak w jaki sposób organ doszedł do wniosku, że sporadyczne starty i lądowania śmigłowca z prywatnego lądowiska będą naruszały zasady określone w pkt 3.5. studium uwarunkowań, nawet gdyby przyjąć dane wskazane przez organ, tj. 83,6 dB dla startującego śmigłowca. Organ nie wskazał bowiem żadnych danych dotyczących aktualnego natężenia hałasu w okolicy lądowiska. Jeżeli w okolicy faktycznie nie byłoby żadnych źródeł hałasu o natężeniu większym lub równym od 83,6 dB, to start śmigłowca rzeczywiście pogorszałby poziom akustyczny sąsiednich nieruchomości. Jednak wystarczy, żeby na sąsiednich działkach ktoś korzystał z piły spalinowej (od 100 do 120 dB) czy motocykla, to natężenie hałasu byłoby wyższe niż start śmigłowca oddalonego o kilkadziesiąt metrów od nieruchomości sąsiedniej. Tym samym nie można mówić o pogorszeniu sytuacji hałasowej przez założenie lądowiska, bez zbadania wyjściowej sytuacji lądowiska".
6.3. Nadto, jak zarzucono, w studium nie znajdują się regulacje odnoszące się do dopuszczalnych odrębnymi przepisami poziomów hałasu, a jedynie dotyczące utrzymania aktualnego poziomu hałasu w obszarach, gdzie sytuacja akustyczna jest korzystna, oraz ograniczenia poziomu hałasu emitowanego przez środki transportu i inne emitory w obszarach osadniczych i wzdłuż głównych dróg i wyeliminowanie z użytkowania środków transportu, maszyn i urządzeń, z których emisja hałasu nie odpowiada przyjętym standardom. Wobec powyższego organ zanim zdecydowałby, czy nowopowstałe lądowisko w jakikolwiek sposób mogłoby wpłynąć na poziom hałasu, musiałby dokonać pomiarów hałasu ze wszystkich źródeł w otoczeniu tego lądowiska. Nie można bowiem ocenić w jaki sposób dana inwestycja może wpływać na poziom hałasu jeżeli nie mamy danych wyjściowych. Organ nie przeprowadził żadnych pomiarów w tym zakresie.
6.4. W ocenie skarżącego organ skupił się w omawianym zakresie w większości na zagadnieniach związanych z hałasem emitowanym przez śmigłowce co jest sprzeczne z wytycznymi Sądu, bowiem Sąd nie zalecił tego organowi w uzasadnieniu wyroku. Sąd wskazując na elementy konieczne do poddania pod ocenę przy analizie możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska uznał, że organ powinien określić warunki fizyczne lądowiska, umiejscowienie, odległości od działek sąsiednich, otaczającej zabudowy czy wykorzystywanych statków powietrznych. Zdaniem skarżącego opinia wskazuje brak znajomości przepisów lotniczych, tematyki lotniczej i specyfiki lotnictwa śmigłowcowego. Lądowisko dla śmigłowców nie ma "krótszego boku" a powinno mieć kształt kwadratu lub okręgu. Kształt prostokąta ma lądowisko dla samolotów - na marginesie, kierunki podejścia wyznacza się od dłuższego a nie krótszego boku, jak wskazał organ.
Nie ma też obowiązku lokalizacji lądowiska ze względu na kierunki wiatru. Jest to pożądane przy lądowiskach samolotowych, gdzie wiatr odgrywa istotną rolę przy starcie i lądowaniu (zawsze pod wiatr) ale już dla śmigłowców możliwe jest dowolne położenie lotniska i określenie kierunków podejścia. Wynika to z innej specyfiki startów. Ostateczny kierunek podejścia zostanie określony w czasie przygotowywania dokumentacji lądowiska w celu złożenia jej do Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, po opracowaniach geodezyjnych. Zostanie on określony w taki sposób, żeby jak najmniej kolidować z obiektami w otoczeniu. Twierdzenie, że kierunek startu będzie przebiegał nad działką [...] jest więc przedwczesne nieuzasadnione i nie wynika z żadnych dowodów zgromadzonych w sprawie.
6.5. Zdaniem skarżącego wytyczne Prezesa ULC, które są materiałami doradczymi nie mogą stanowić podstawy do zatwierdzenia projektu budowlanego obiektu, który ma się znaleźć pod ścieżkami podejścia do lądowiska. W przypadku budowy w taki sposób, że zostałyby naruszone te powierzchnie dla lądowiska, jego zakładający będzie miał obowiązek opracowania innych procedur podejścia, np. z zawisu. Pozwoli to na ominięcie przeszkód w sposób zgody z Wytycznymi. W ostateczności jeżeli na sąsiedniej nieruchomości powstanie obiekt, który uniemożliwi bezpieczną eksploatację lądowiska, zakładający będzie musiał zaprzestać wykonywania z niego operacji i wykreślić z ewidencji. To na zakładającym ciąży całe ryzyko inwestycji w lądowisko. Zatem kolejna negatywna przesłanka opinii - wskazana przez organ - jest bezpodstawna.
6.6. Podsumowując wskazano, że organ dopuścił się dodatkowo naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez brak oceny, czy podłoże, na którym ma funkcjonować lądowisko jest odpowiednie czy brak określenia liczby operacji na lądowisku. Stanowisko Wójta w całokształcie opiera się głównie na kwestii hałasu, który według organu uniemożliwia lokalizację lądowiska, jest to obarczone podwójną wadą - po pierwsze organ wysnuł tezę o rzekomo negatywnym wpływie hałasu śmigłowca na środowisko, bez przyjęcia założeń wstępnych a po drugie, organ w ogóle nie był upoważniony do tego typu dywagacji na etapie wydawania opinii.
7. W odpowiedz na skargę organ wynosi o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w opinii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
8. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co ma istotne znaczenie dla wyniku kontroli sądowej (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
9. Pierwszoplanową kwestią jest w niniejszej sprawie skontrolowanie zgodności z prawem wydanej w ponowionym postępowaniu decyzji pod kątem wykonania przez organ wskazań zawartych w prawomocnym wyroku tutejszego sądu z dnia 9 grudnia 2021 r. wydanego w tej samej sprawie. Rozstrzygając ponownie sprawę organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. był bowiem związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w tym wyroku (związanie to dotyczyło w szczególności kwalifikacji prawnej i zakresu uzupełniającego postępowania).
Przypomnieć należy, że istota tego związania polega nie tylko na obowiązku jego realizacji przez organ, ale również na zakazie formułowania przez sąd ponownie rozpatrujący tą samą sprawę ocen sprzecznych z treścią poprzedniego wyroku oraz na stanowczym nakazie reagowania w treści nowego rozstrzygnięcia w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania administracyjnego.
10. Ocena prawa i przede wszystkim wskazania zawarte w poprzednim wyroku zostały przypomniane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia (pkt. 4.3. i 4.4.). Rozpocząć należy od ustaleń i rozważań dotyczących norm emisji hałasu generowanego przez przedmiotowy śmigłowiec. Ustalenia te i ich konsekwencje prawne decydują bowiem o kierunki rozstrzygnięcia. Wbrew temu co stwierdza się w skardze w wyrażonej przez sąd ocenie prawnej, dotyczącej § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 1 lipca 2013 r., a zatem warunków lokalizacji lądowiska mieści się badanie spełniania norm hałasu regulowanych przez prawo powszechnie obowiązujące, w tym zatem przez akty ustawodawcze oraz akty wykonawcze, jak i prawo miejscowe, jeśli takie normy wprowadza. Nadto badanie to ma związek z kierunkami rozwoju, które wyznacza się w studium. Szczątkowa regulacja prawa, którą jest § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 1 lipca 2013 r. może tu generować pewne wątpliwości, ale celem i funkcją poprzednio wydanego wyroku w sprawie było jej dookreślenie. W tym dookreśleniu mieści się również kwestia emisji hałasu, co sąd wyraźnie stwierdził, nakazując organowi zbadanie i tego aspektu uciążliwości lądowiska dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przewidzianej dla przedmiotowego terenu (akapit 4 uzasadnienia tego wyroku licząc jego od końca).
Kwestia ta została zatem zgodnie z wytycznymi sądu wyjaśniona i rozważona przez organ i to w sposób dogłębny. Organ poczynił tu bowiem ustalenia dotyczące poziomu hałasu generowanego przez śmigłowiec, którego dotyczy wniosek oraz norm obowiązujących na tym obszarze. Pierwsze ustalenia opierają się na dokumentach certyfikacyjnych, których wiarygodność nie budzi wątpliwości i nie została przez stronę zakwestionowana. Drugie wynikają z norm prawa powszechnie obowiązującego znajdującego zastosowanie dla przewidzianej planem funkcji przedmiotowego terenu.
Na ich podstawie organ ustalił dopuszczalny poziom hałasu w środowisku powodowany przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych na poziomie I>Aeq D = 60dB dla pory dziennej oraz L AeqN = 50dB dla pory nocnej (por. parametry wskazane w tabelach 2 i 4 rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 112 ze zm.). Jak trafnie stwierdził, hałas emitowany przez lądujący lub startujący w bezpośrednim sąsiedztwie aktualnej, jak i planowanej zabudowy jednorodzinnej śmigłowiec R, istotnie wykracza poza te normy (jak ustalił organ przekroczenie wynosi od 28,9 dB do 33,6 dB). Bliskość działek nr [...] oraz [...] (działka przyległa, oddalona o ok.15 m od środka miejsca startu i lądowań statków powietrznych) wskazuje na bezpośrednie narażenie na ten hałas, co czyni zbędnym dokonywanie szczegółowych pomiarów tym bardziej, że lądowisko jeszcze nie funkcjonuje.
Zgodzić się również należy, z tym, że wskazane w studium postanowienia tyczące się ograniczenia źródeł hałasu (por. pkt 5.3 niniejszego uzasadnienia) również wskazują, że lądowisko nie zgadza się pod tym względem z przewidzianymi w studium kierunkami rozwoju. Odnosząc się do zarzutu skargi, że studium nie ma znaczenia normatywnego wskazać należy, że taką normatywność dla niniejszej sprawy nadaje mu treść § 2 ust. 3 pkt 3 lit. a rozporządzenia z dnia 1 lipca 2013 r., jak i ocena prawna wyrażona przez sąd w poprzednim wyroku.
Nie można też i to stanowczo zgodzić się natomiast z poglądem prezentowanym w skardze, że inne, potencjalne lub realne naruszenia normatywów hałasu obowiązujących dla przedmiotowego terenu przez jakieś inne urządzania lub źródła są okolicznością zwalniającą skarżącego z przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa.
11. Kwestia przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu powiązana z niezgodnością w tym zakresie z kierunkami polityki przestrzennej gminu realizowanej na przedmiotowym terenie decyduje o tym, że wniosek nie mógł być uwzględniony, niezależnie od spełnienia albo niespełnienia innych przesłanek. W odniesieniu do tych, które organ ocenił negatywnie rzeczywiście można mieć zastrzeżenia co do analizy lądowiska i kierunków podejścia i wznoszenia w aspekcie kolizji z zabudową i z zagospodarowaniem działek istniejących, jak i planowanych po budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (por. pkt 5.6. niniejszego uzasadnienia). Ich weryfikacja, w szczególności w odniesieniu do zarzutów postawionych w skardze (por. pkt 6.4 i 6.5. niniejszego uzasadnienia) wymaga wiedzy specjalistycznej, której sąd nie posiada. Niemniej ta kwestia nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, z przyczyn opisanych w punkcie poprzednim.
12. Sądowa kontrola opinii co do zgodności z prawem oraz zgodności z oceną prawną i wytycznymi zawartymi w poprzednim wyroku jest pozytywna. Organ zrealizował te wytyczne i wskazania, pogłębił materiał dowodowy, i co najważniejsze w decydującym dla kierunku rozstrzygnięcia zakresie ustalił pełny stan faktyczny i prawny i dokonał prawidłowej kwalifikacji. Z tych też względów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, adresowane w stosunku do przesądzającej o negatywnej opinii kwestii. Zasadność pozostałych, mogąca dotyczyć jedynie kwestii opisanej w pkt 11 niniejszego uzasadnienia, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.
Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało skargę oddalić.