II SA/Go 467/23

II SA/Go 467/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Dziedzic
Krzysztof Rogalski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 15 ust 2 art 28 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 marca 2023 r., nr XLV.340.2023 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Parku [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 3 ust. 1 pkt 17 wraz z załącznikiem graficznym w części dotyczącej tego terenu, § 13 ust. 5 pkt 5 lit. a, § 24, § 27 wraz z załącznikiem graficznym w części dotyczącej tego terenu, § 28 ust. 3 pkt 2, § 28 ust. 3 pkt 5 lit. a, § 28 ust. 4 pkt 5 lit. a i lit. b, § 28 ust. 4 pkt 6 lit. a i lit. b, § 28 ust. 4 pkt 8 lit. a, § 29, § 32 wraz z załącznikiem graficznym w części dotyczącej tego terenu, § 33 wraz z załącznikiem graficznym w części dotyczącej tego terenu oraz § 35 ust. 2 pkt 3 lit. e; II. w pozostałym zakresie oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Dnia 20 marca 2023 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XLV.340.2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Parku Kulturowego [...].
2. Dnia 30 czerwca 2023 r. (data wpływu) Wojewoda zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając jejistotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, to jest art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 6, pkt 9 i pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. 2023 poz. 977; dalej jako u.p.z.p.), art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023, poz. 645 ze zm.) oraz §6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów 2 dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 283).
2.1. W oparciu o te zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie:
- § 3 ust. 1 pkt 17 wraz z fragmentem załącznika graficznego przedstawiającym ten teren;
- §13 ust. 3 pkt 1 lit. d – g;
- §13 ust. 5 pkt 5 lit. a;
- §24;
- § 27 wraz z fragmentem załącznika graficznego przedstawiającym ten teren;
- § 28 ust. 3 pkt 2, ust. 3 pkt 5 lit. a, ust. 4 pkt 5 lit. a i lit. b, pkt 6 lit. a i lit. b, pkt 8 lit. a;
- §29;
- § 32 wraz z fragmentem załącznika graficznego przedstawiającym ten teren;
- § 33 wraz z fragmentem załącznika graficznego przedstawiającym ten teren;
- § 35 ust.2 pkt 3 lit.e.
2.2. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że w terminie zakreślonym przez art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r.poz. 40 ze zm.) nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem uchwały, lecz na podstawie art. 93 ust. 1 tejże ustawy postanowił wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Dalej wskazał, że jedną z zasad sporządzenia planu, na które wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jest wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. reguła związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Reguła ta znajduje również potwierdzenie w art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust.1u.p.z.p.
2.3. W ocenie Wojewody analiza tekstu planu oraz tekstu studium przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 21 września 2020r., nr XVIII.133.2020 prowadzi do wniosku, że ustalenia dotyczące sposobu określenia intensywności zabudowy dla terenu 4U (teren zabudowy usługowej), naruszają ustalenia obowiązującego w tym zakresie studium. Mianowicie dla terenu 4U określono maksymalną intensywność zabudowy jako 1,2. Tymczasem w studium dla terenów położonych przy ulicy [...] (a zatem również dla terenu 4U) maksymalną intensywność zabudowy określono na poziomie: 0,9 - s. 40 części opisowej studium.
Jednocześnie w studium brak jest zapisów o jakimkolwiek odstępstwie o przyjętych parametrów i wskaźników urbanistycznych dla tego terenu.W ocenie Wojewody przyjęte w planie regulacje, dotyczące ustalenia maksymalnej intensywności zabudowy, są niedopuszczalne. Zasadnym jest zatem żądanie stwierdzenia nieważności § 24 uchwały z uwagi na istotne naruszenie postanowień studium.
2.4. Wojewoda zakwestionował zapisy §3 ust. 1 pkt 17 oraz § 13 ust. 5 pkt 5 lit. a uchwały wskazując, że zgodnie z treścią §3 ust. 1 pkt 17 obowiązującym ustaleniem planu jest linia elektroenergetyczna 15kV wraz z korytarzem technicznym, w którym obowiązują ograniczenia w użytkowaniu i zagospodarowaniu. Z kolei w myśl § 13 ust. 5 pkt 5 lit. a w zakresie zasilania w energię elektryczną ustala się korytarz technicznywzdłuż napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV o szerokości 14,0 m, po 7,0 m na każdą stronę, w którym występują ograniczenia w użytkowaniu i zagospodarowaniu terenu.
Zdaniem Wojewody, odwołującego się do art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym należy ustalić szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tymzakaz zabudowy. Ustalając przebieg korytarza technicznego wzdłuż napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV należało również określić ograniczenia w użytkowaniu i zagospodarowaniu tego terenu, tym bardziej, iż przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie regulują tej materii. Uchwała nie zawiera jednak żadnych regulacji w powyższym zakresie.
2.5. Odnosząc się do § 28 ust. 3 pkt 2 oraz § 29 ust. 3 pkt 4 lit. a uchwały, dopuszczających na terenach leśnych zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą Wojewoda wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. zwrócił się do Wójta Gminy z zapytaniem dotyczącym tej kwestii. W odpowiedzi na powyższe zapytanie organ wyjaśnił, że zapis dopuszczenia w planie miejscowym na terenach 4ZL, 5ZL, 6ZL zabudowy mieszkaniowej dotyczył gospodarki leśnej i został wprowadzony na prośbę i w porozumieniu z Nadleśnictwem.
Jednakże w ocenie Wojewody te zapisy planu miejscowego istotnie naruszają zasady sporządzania miejscowego planu, co przejawia się w dopuszczeniu na terenach leśnych funkcji niezwiązanej z gospodarką leśną, tj. funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej.Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia
28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 672 ze zm.), możliwość zabudowy mieszkalnej dotyczy wyłącznie mieszkań funkcyjnych wraz z budynkami gospodarczymi położonych w miejscu wykonywania pracy przez uprawnione osoby zatrudnione w konkretnym nadleśnictwie.
Tymczasem w planie nie określono, że pod pojęciem dopuszczonej na terenach leśnych zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej należy rozumieć budynki mieszkalne dla osób, których obowiązki wymagają stałej obecności w miejscu wykonywania ich zadań służbowych związanych z gospodarką leśną (tzw. leśniczówki). Mowa jest bowiem ogólnie o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, a zatem funkcji, której nie da się połączyć z funkcją leśną.
Nadto Wojewoda wskazał, że kwestionując zapisy § 28 ust. 3 pkt 2 oraz § 29 ust. 3 pkt 4 lit. a uchwały należałoby również zakwestionować odnoszące się do zabudowy mieszkaniowej wskazane na wstępie odpowiednie zapisy jej § 28 oraz
§ 29, gdyż funkcji usługowej nie da się pogodzić z funkcją leśną, a przynajmniej nie w sposób wskazany w uchwale. Tymczasem z § 29 ust. 3 pkt 3 lit.a uchwały wynika, że na terenie 6ZL ustala sięzabudowę usługową w zakresie rzemiosła i drobnej wytwórczości, działalności gospodarczej, usługowej, usług nieuciążliwych, magazynowej, pomieszczeń administracyjno-biurowych. Powyższy sposób regulacji oraz określone w dalszej części uchwały wskaźniki i parametry dla terenu 6ZL jednoznacznie wskazują, że teren lasu będzie przeznaczony pod zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą wypierając tym samym podstawową funkcję leśną dla tego terenu.
2.6. W ocenie Wojewody niezgodne z prawem są też są też §13 ust. 3 pkt 1 lit. d-g uchwały dotyczące ustalenia minimalnej liczby miejsc postojowych, do czego obliguje zapisart. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. Skarżący wskazał, że Rada Gminy postanowiła ustalić minimalną liczbę miejsc postojowych dla:
d) zabudowy usługowej w zależności od charakteru usług 1-4 miejsca postojowe na 100m2 powierzchni użytkowej lub 2-3 miejsca postojowe na 10 stanowisk pracy,
e) 1 miejsce na 6 miejsc konsumpcyjnych, w przypadku usług gastronomii, kawiarni,
f) 1 miejsce na 1 miejsce noclegowe w hotelu lub w pensjonacie, budynek rekreacji indywidualnej, g) 1 miejsce na 10 osób zatrudnionych w administracji, biurach.
W ocenie Wojewody te regulacje są nieprawidłowe,bowiem wprowadzają różne sposoby wyliczenia (w oparciu o powierzchnię użytkową, stanowiska pracy, zatrudnienie) minimalnej liczby miejsc postojowych dla tej samej funkcji (usług). Takie niejednoznaczne zapisy prowadzić będą do sytuacji, w której nie będzie wiadomo, który sposób ustalenia minimalnej liczby miejsc postojowych należy przyjąć za obowiązujący.
2.7. Kolejny zarzut dotyczył § 27 wraz z przedstawiającym te tereny załącznikiem graficznym. Skarżący wskazał, że z ustaleń ogólnych dla tego terenu (teren lasu) wynika, że jest on położony w:
a) obszarze Chronionego Krajobrazu [...], w którym obowiązują ustalenia przyjęte w planie ochrony parku kulturowego oraz zasady prowadzenia racjonalnej gospodarki leśnej zgodnie z zapisami planu urządzania lasu,
b) w obszarze Natura 2000 [...]. Ustala się prowadzenie racjonalnej gospodarki leśnej zgodnie z zapisami planu urządzenia lasu(pkt 2).
Dalsze przepisy wskazują, co dopuszcza się na tym terenie. W ocenie skarżącego powyższe regulacje są niekompletne. Rada Gminy odwołuje się do planu urządzania lasu, czyli do dokumentu, który wcale nie przesądza o kwestiach związanych z zabudową na tych terenach. Tymczasem to w planie miejscowym należałoby unormować wszelkie kwestie dotyczące zabudowy. Zatem w przedmiotowej uchwale, zdaniem Wojewody w § 27, powinien być wprowadzony wyraźny zakaz zabudowy albo powinny zostać określone parametry i wskaźniki planistycznie.
2.8. Niezgodne z prawem w ocenie Wojewody są też § 32 oraz § 33 uchwały dotyczące ustalenia zasad zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem: 2WS i 3 WS- tereny wód powierzchniowych śródlądowych. Na obu terenach zakazano lokalizacji budynków i budowli nie związanych z gospodarka wodną (§32 ust.2 pkt 4 oraz §33 ust.2 pkt 5 uchwały). Zdaniem skarżącego takie zapisy i dopuszczenie lokalizacji obiektów dydaktycznych, usługowych i edukacyjnych wskazują, że na tych terenach możliwa będzie realizacja budynków i budowli związanych z gospodarką wodną. Tymczasem w ustaleniach dla tych terenów nie ma wskazanych żadnych parametrów dla możliwych do pobudowania obiektów.
Skarżący wskazał na treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., następnie stwierdził, że plan miejscowy jako akt prawa miejscowego powinien zawierać obowiązujące przepisy w zakresie przeznaczenia terenu, jego zagospodarowania i warunków zabudowy, jak również w zakresie innych ustaleń. Pominięcie obowiązkowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest istotnym naruszeniem prawa.
2.9. Odnosząc się do § 35 ust. 2 pkt 3 lit.e planu Wojewoda wskazał, że Rada Gminy dopuściła na terenie drogi zbiorczej - 1KDZ wykonanie zjazdów. Skarżący stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien ustalić zasady obsługi komunikacyjnej wskazując jedynie, z której drogi ma nastąpić obsługa danego terenu, z jakim układem nadrzędnym będzie on powiązany. W ramach tychże ustaleń nie mogą natomiast się znaleźć regulacje dotyczące lokalizacji zjazdów, w tym dopuszczenia czy też zakazu ich lokalizowania.
W ocenie skarżącego kwestionowane postanowienia planu, odnoszące się do zjazdów, stanowią przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego poprzez wkroczenie w kompetencje innego organu - zarządcy drogi oraz naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego,te przepisy planu istotnie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 29 ustawy o drogach publicznych.
3. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że uznaje skargę w części zarzutów dotyczących § 3 ust.1 pkt 17 wraz z fragmentem załącznika graficznego przedstawiającym ten teren; § 13 ust.5 pkt 5 lit. a; § 24, § 27 wraz z fragmentem załącznika graficznego przedstawiającym ten teren oraz § 35 ust.2 pkt 3 lit.euchwały.
Jednocześnie wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej jej § 13 ust.3 pkt 1 lit. d-g; § 28 ust.3,pkt 2, ust.3 pkt 5 lit.a, ust.4 pkt 5 lit.a, lit. b pkt 6 lit. a i lit.b, pkt 8 lit.a; § 29; § 32 wraz z fragmentem załącznika graficznego przedstawiającym ten teren oraz § 33 wraz z fragmentem załącznika graficznego przedstawiającym ten teren.
3.1. W ocenie organu gminy przepisy § 13 ust.3 pkt 1 lit. d-g uchwały nie naruszają art. 15 ust.2 u.p.z.p. Organ wskazał, że wyliczenie ilości miejsc postojowych podane w lit. d odnosi się do osób zatrudnionych w usługach, natomiast w lit. g do ilości osób zatrudnionych w administracji i biurach. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. poz. 2404) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennegow § 4 pkt 7 lit.a jest zapisane "zasady, parametry i wskaźniki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w tym minimalną liczbę miejsc do parkowania w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych" przyjęte sformułowanie "liczby zatrudnionych" jest bardzo ogólne. Przyjęte uszczegółowienie miejsca zatrudnienia nie jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu.
3.2. Podobnie, zdaniem Rady, § 28 ust.3 pkt 2, ust.3 pkt 5 lit.a, ust.4 pkt 5 lit.a, i lit. b, pkt 6 lit. a i lit.b, pkt 8 lit.a uchwały nie naruszają art. 15 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. Organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami przyjętymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tereny wskazane w § 28 uchwały (teren oznaczony symbolem: 4ZL i 5ZL- tereny leśne) i § 29 uchwały (teren oznaczony symbolem 6ZL- teren leśny) przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową, działalność gospodarczą i usługi. Ustawa o lasach wart. 3 pkt 2, wskazuje, że grunt związany z gospodarka leśną może być zajęty dla potrzeb gospodarki leśnej pod budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Także art. 40a tej ustawy mówi o nieruchomościach na terenach Lasów Państwowych zabudowanych budynkami mieszkalnymi i samodzielnymi lokalami mieszkalnymi.
Na terenie 4ZL (§ 28 uchwały) istnieją 2 budynki mieszkalne w charakterze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej z budynkami gospodarczymi przeznaczone dla pracowników związanych z gospodarką leśną. Dla potrzeb pracowników zatrudnionych w gospodarce leśnej przyjęto dla terenów 4ZL i 5 ZL - tereny leśne (§ 28 uchwały) dopuszczenie budowy budynków mieszkalnych i gospodarczych, określono wskaźniki urbanistyczne oraz sposób zagospodarowania terenu. Przyjęto budynki mieszkalne w formie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej. Organ zaznaczył, że zgodnie z prawem budowlanym w budynkach jednorodzinnych dopuszcza się wydzielenie nie więcej, niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Ponieważ budynki mieszkalne będą usytuowane na terenach leśnych przyjęło oznaczenia dla tych terenów ZL - teren leśny, co jest zgodne z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nadto organ gminy wyjaśnił, że w § 29 uchwały (teren oznaczony symbolem 6ZL- teren leśny) dopuszcza się zabudowę usługową w zakresierzemiosła i drobnej wytwórczości, działalności gospodarczej, usługowej, usług nieuciążliwych, pomieszczeń administracyjno-biurowych.
Zaznaczył, że w art. 35 ust. 1 ustawy o lasach określono kompetencje Nadleśniczego w następujący sposób: "Nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu.
W szczególności nadleśniczy:
1) reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania;
2) kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych,
2a) bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych;
2c) inicjuje, koordynuje oraz nadzoruje działalność pracowników nadleśnictwa;
3) ustala organizację nadleśnictwa, w tym podział na leśnictwa zapewniający leśniczym prawidłowe wykonywanie zadań gospodarczych, oraz zatrudnia i zwalnia pracowników nadleśnictwa;
4) organizuje ochronę mienia i zwalczanie szkodnictwa leśnego.
W § 23 Statutu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe rozwinięto te kompetencje o następujące, istotne z punktu widzenia tego problemu: opracowywanie planów gospodarczo-finansowych i odpowiedzialność za ich właściwą realizację, realizacja sprzedaży drewna oraz innych produktów i usług,decydowanie i odpowiadanie za podejmowanie i prowadzenie innej działalności, poza gospodarką leśną w Nadleśnictwie.
Zdaniem organu gminy Nadleśniczemu przypisano szeroki zakres kompetencji kierowniczych, pozwalających mu przede wszystkim na samodzielne prowadzenie gospodarki leśnej w Nadleśnictwie, bezpośrednie zarządzanie lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdującymi się w obrębie Nadleśnictwa, prowadzenie sprzedaży różnych produktów i usług, a także inicjatywę w zakresie podejmowania działalności odmiennej niż gospodarka leśna. W związku z powyższym istnieje możliwość prowadzenia przez Nadleśnictwo w ramach działalności gospodarczej związanej z gospodarkę leśną wynajmu istniejących budynków dla podmiotów nie związanych z gospodarką leśną do prowadzenia działalności o charakterze usługowym, nie związanej z gospodarką leśną, o profilu przedstawionym w uchwale. Organ stwierdził zatem, że dopuszczony katalog usług na terenie 6ZL-teren leśny nie jest sprzeczny z działalnością statutową Nadleśnictwa i nie narusza art.15 ust.2 pkt 1 u.p.z.p.
3.3. Odnosząc się do zarzutów dotyczących niezgodności z prawem § 32 uchwały wraz z fragmentem załącznika graficznego przedstawiającym ten teren oraz jej § 33 wraz z fragmentem załącznika graficznego przedstawiającym ten teren, które dotyczyły zapisu "zakaz lokalizacji budynków i budowli nie związanych z gospodarką wodną", organ podniósł, że zgodnie z art. 64 Dział III Obiekty budowlane gospodarki wodnej Rozdział 1 Przepisy ogólne "Obiektami budowlanymi gospodarki wodnej są w rozumieniu niniejszej ustawy obiekty budowlane zaliczone według przepisów prawa budowlanego do budownictwa specjalnego w zakresie gospodarki wodnej oraz inne obiekty inżynierskie, instalacje przemysłowe i urządzenia techniczne, które służą do szczególnego korzystania z wód".
Zdaniem organu gminy,szczegółowe określenie obiektów budowlanych gospodarki wodnej, które będą zastosowane na tym terenie i objęcie ich wskaźnikami urbanistycznymi jest problematyczne, w związku z tym przyjęto ogólny zapis o zakazie w § 32 uchwały, lokalizacji budynków i budowli nie związanych z gospodarką wodną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4. Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodnościz prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").
5. Uprawnienie Wojewody do wniesienia skargi opiera się na przepisie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie wskazano, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (tj. w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Oceny czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności dokonuje się przez pryzmat przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem,w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu,istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W powołanym przepisie ustawa rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do podjęcia uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.W obu przypadkach wymaga się,aby naruszenia miały charakter istotny.
6. W niniejszej sprawie Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, tj. art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1,6,9 i 10 u.p.z.p., art. 29 ustawy o drogach publicznych oraz §6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów 2 dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i na tej podstawie wnosi o stwierdzenie jej nieważności w zakresie wskazanym w punkcie 2.1. niniejszego uzasadnienia.
Rada Gminy w odpowiedzi na skargę uznała część tych zarzutów, to jest dotyczących§ 3 ust.1 pkt 17 wraz z fragmentem załącznika graficznego przedstawiającym ten teren, § 13 ust.5 pkt 5 lit. a; § 24, § 27 wraz z fragmentem załącznika graficznego przedstawiającym ten teren oraz § 35 ust.2 pkt 3 lit.ezaskarżonej uchwały.
Sąd także podziela te zarzuty i podniesioną przez Wojewodę argumentację w tym zakresie, szczegółowo przytoczoną w części wstępnej niniejszego uzasadnienia wskazującą, że są to istotne naruszenia prawa (zasad sporządzenia planu). Z uwagi na brak sporu między stronami postępowania i rozwiniętą argumentację Wojewody (przytoczoną we wstępnej części niniejszego uzasadnienia) nie zachodziła potrzeba jej powielania i powtórnego omawiania zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały.
7. Odnosząc się do kwestii spornych rozważyć należy zgodność z prawem przepisów § 28 ust.3 pkt 2, ust.3 pkt 5 lit.a, ust.4 pkt 5 lit.a, i lit. b, pkt 6 lit. a i lit.b, pkt 8 lit.a i § 29 zaskarżonej uchwały, w których określono zasady zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami 4ZL, 5ZL (w § 28) i 6ZL (w § 29), tj. terenów lasu.
W § 28 ust. 3 uchwały dotyczącym ustaleń w zakresie zagospodarowania terenu w pkt 2 wskazano, że dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, a w pkt 5 lit.a, że dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych, garażowych oraz wiat w formie dobudowanej do budynku mieszkalnego lub w zabudowie wolnostojącej.
W ust. 4 pkt 5 lit. a i b określono maksymalną wysokość zabudowy dla budynków mieszkalnych oraz budynków garażowych i gospodarczych, w pkt 6 lit. a i b określono parametry w zakresie geometrii dachu i pokrycia dachu dla budynków mieszkalnych oraz garażowych i gospodarczych, a w pkt 8 lit.a określono, że dopuszcza się inny kąt pochylenia połaci dachowych dla budynków niż podano w
ust. 4 pkt 6, lit. "a-b" dla lukarn, wiatrołapów, zadaszeń nad wejściami do budynków, werand, wykuszy, ogrodów zimowych. Natomiast w § 29 ust. 3 dotyczącym ustaleń w zakresie zagospodarowania terenu w pkt 3 lit.a wskazano, że ustala się zabudowę usługową w zakresie: rzemiosła i drobnej wytwórczości; działalności gospodarczej, usługowej, usług nieuciążliwych; magazynowej; pomieszczeń administracyjno-biurowych, a w pkt 4 lit.a, że dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą.
7.1. Wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia, a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Dla jednego terenu mogą być wprowadzone mieszane oznaczenia przeznaczenia. Przy czym w orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyroki NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11 oraz 10 maja 2017 r., II OSK 1649/16; te i dalej cytowane orzeczenia dostępne w: CBOSA).
Dlatego łączenie sprzecznych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020r.,II OSK 2209/19). W orzecznictwie podkreśla się również, że przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., II OSK 2648/19).
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc przepisem gminnym, winien być sformułowany w sposób jednoznaczny i zrozumiały i nie może wywoływać wątpliwości interpretacyjnych. Każdy inwestor, jak i inne podmioty, winien mieć możliwość odczytania planu miejscowego bez konieczności sięgania do innych przepisów, w tym przepisów ustaw (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 704/17).
7.2. Mając to na uwadze Sąd zgadza się ze skarżącym, że zakwestionowane przepisy istotnie naruszają zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., dopuszczają bowiem na terenach leśnych funkcje niezwiązane z gospodarką leśną, tj. funkcję mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą oraz funkcję usługową, a tym samym należy je wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności.
Sąd nie podziela argumentacji organu gminy, że o prawidłowości zapisów uchwały świadczyć ma fakt, że zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy tereny wskazane w § 28 i § 29 zaskarżonej uchwały przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową, działalność gospodarczą i usługi oraz, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach grunt związany z gospodarką leśną może być zajęty dla potrzeb gospodarki leśnej pod: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne, a art. 40a mówi o nieruchomościach na terenach Lasów Państwowych zabudowanych budynkami mieszkalnymi i samodzielnymi lokalami mieszkalnymi.
Jak bowiem słusznie twierdzi Wojewoda, w żadnym z kwestionowanych przepisów uchwały nie określono, że dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, czy też zabudowa usługowa musi być związana wyłącznie z prowadzeniem gospodarki leśnej. Natomiast brak takiego zapisupowoduje istotne wątpliwości interpretacyjne wskazanych przepisów uchwały.
Z językowej wykładni planu wynika bowiem, że na tym terenie nie musi być realizowana funkcja powiązana z gospodarką leśną, tylko wznoszone budynki na zasadach przewidywanych dla terenów zabudowy mieszkaniowej (wolnostojącej jednorodzinnej).
7.3. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają przedstawione w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r. wyjaśnienia organu, że zapis dopuszczenia w planie miejscowym na terenach 4ZL, 5ZL, 6 ZL zabudowy mieszkaniowej dla potrzeb gospodarki leśnej był wprowadzony na prośbę i w porozumieniu z Nadleśnictwem, a także załączone do tych wyjaśnień pismo tego Nadleśnictwa, w którym wskazano, że na ww. terenach dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną związaną wyłącznie z prowadzeniem gospodarki leśnej. Nie mają bowiem one mocy prawnej i nie sanują naruszeń, gdyż wskazane w nich dookreślenia i funkcje powinny znaleźć się w planie – jako akcie prawa miejscowego o skutkach ergaomnes. Sąd podziela przy tym stanowisko Wojewody, że z uwagi na ilość odesłań do zabudowy usługowej i mieszkaniowej w obrębie § 29 zasadnym jest stwierdzenie jego nieważności w całości.
8. Sąd podziela też stanowisko skarżącego wskazujące na istotne wady § 32 zaskarżonej uchwały wraz z fragmentem załącznika graficznego przedstawiającego ten teren oraz jej § 33 wraz z fragmentem załącznika graficznego przedstawiającego ten teren. Przepisy te dotyczą zagospodarowania terenów wód powierzchniowych śródlądowych oznaczonych symbolami 2WS (§ 32 uchwały) i 3WS (§ 33 uchwały). Na tych terenach zakazano lokalizacji budynków i budowli nie związanych z gospodarką wodną (§32 ust.2 pkt 4 oraz §33 ust.2 pkt 5 uchwały). Z przepisów tych wynika, że na tych terenach możliwa będzie realizacja budynków i budowli związanych z gospodarką wodną. W § 32 ust. 2 pkt 3 lit.a zaskarżonej uchwały wskazano, że dopuszcza się zagospodarowanie terenu w obiekty dydaktyczne, usługowe i edukacyjne.Jeśli nawet uznać te obiekty za związane z gospodarką wodną, to w ustaleniach dla tych terenów nie ma wskazanych żadnych ich parametrów, na co nie pozwala ustawa.
Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa
się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
Powyższy przepis obliguje zatem organ planistyczny do określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy. W takiej sytuacji pominięcie obowiązkowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenujest istotnym naruszeniem prawa.
9. Sąd nie podziela natomiast zarzutów Wojewody dotyczących niezgodności z prawem przepisów § 13 ust. 3 pkt 1 lit. d-g zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu te przepisy nie są, po pierwsze, niezgodne z prawem i mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego. Nie rodzą też istotnych wątpliwości interpretacyjnych. Mianowicie pod lit. d omawianego przepisu uchwały określono, że dla zabudowy usługowej – w zależności od charakteru usług minimalna liczba miejsc postojowych, to od 1 do 4 miejsc postojowych na 100,0 m2 powierzchni użytkowej lub 2-3 miejsca postojowe na 10 stanowisk pracy. Natomiast pod lit. e minimalną liczbę miejsc postojowych określono jako 1miejsce na 6 miejsc konsumpcyjnych, w przypadku usług gastronomii, kawiarni, pod lit.f 1miejsce na 1 miejsce noclegowe w hotelu lub w pensjonacie, budynek rekreacji indywidualnej;a pod lit. g 1 miejsce na 10 osób zatrudnionych w administracji, biurach.
Zdaniem Sądu, określony pod lit. d rozważanego przepisu sposób wyliczenia ilości miejsc parkingowych stanowi przepis ogólny odnoszący się do takich usług, które nie zostały szczegółowo (jako wyjątki) określone w lit.e-g tego przepisu. Tym samym, wbrew ocenie skarżącego, powyższe zapisy nie będą prowadzić do sytuacji, w której nie będzie wiadomo, który sposób ustalenia minimalnej liczby miejsc postojowych należy przyjąć za obowiązujący.
Przyjęte przez organ sposoby wyliczenia ilości miejsc parkingowych nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zresztą sam skarżący wskazuje, że nie kwestionuje zastosowanych sposobów wyliczenia miejsc postojowych, a jedynie fakt, żew odmienny sposób ustalają one minimalną liczbę tych miejsc dla tej samej funkcji. Niemniej jednak taka sytuacja w przypadku omawianego przepisu – co już wyżej wyjaśniono – nie zachodzi, a określenie przez organ planistyczny ilości miejsc parkingowych poprzez szczegółowe regulacje dotyczące miejsc zatrudnienia nie jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu. Tym bardziej nie można mówić tu o istotnym naruszeniu prawa (zasad sporządzenia planu), a tylko takie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności.
10. Mając na uwadze powyższe argumenty okoliczności Sąd, na podstawie
art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt. I wyroku.Natomiast w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151p.p.s.a., skargę oddalił (pkt II wyroku).